Нормативное содержание, являющееся, по существу, правоограничивающим и неконституционным, имеет также абзац первый пункта 4 постановления, предписавший Министерству внутренних дел Российской Федерации "обеспечить закрытие административных границ Чеченской Республики". Данное предписание не согласуется с правом на свободу передвижения, закрепленным в статье 27 Конституции. "Закрытие границ" не совпадает по объему и содержанию с правомочием внутренних войск проводить оцепление (блокирование) участков местности при пресечении массовых беспорядков и групповых нарушений общественного порядка, что допускается пунктом "ж" части первой статьи 23 Закона Российской Федерации "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации".
Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ Б.С.Эбзеева
На основании части первой статьи 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" излагаю следующее особое мнение.
I. О нормативности рассматриваемых Конституционным Судом правовых актов. В действующей Конституции Российской Федерации не содержатся достаточно определенные критерии нормативности правовых актов. Суд, однако, не вправе игнорировать того, что закрепленный в статье 10 Конституции Российской Федерации принцип разделения властей предполагает судебную проверку любого правового акта, издаваемого главой государства, законодательной или исполнительной властью. В правовом государстве с присущим ему разделением властей не может быть актов публичной власти, изъятых из-под судебного контроля. Между тем суды общей юрисдикции или арбитражные суды не вправе, согласно действующему законодательству, включая Конституцию и Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 года "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", оценивать эти акты с точки зрения их соответствия Конституции или их законности, когда масштабом легитимности оцениваемого акта выступает не Конституция, а закон.
Следовательно, руководствуясь статьей 10 Конституции Российской Федерации, Конституционный Суд при определении нормативности трех указов Президента Российской Федерации (от 2 ноября 1993 года N 1833, от 30 ноября 1994 года N 2137, от 9 декабря 1994 года N 2166) и постановления Правительства Российской Федерации (от 9 декабря 1994 года N 1360) должен соотносить эту проблему с прямым действием Конституции Российской Федерации и оценивать собственную компетенцию, закрепленную в статье 125 (часть 2) Конституции, в соответствии с принципом разделения властей.
Данный вывод основывается на сложившихся в отечественной правовой доктрине представлениях о нормативности правовых актов и созданном Конституционным Судом ранее прецеденте*. Не ставился под сомнение этот вывод и представителями Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации**.
Таким образом, все указанные правовые акты вопреки мнению большинства судей являются нормативными и при наличии прочих условий подпадают под юрисдикцию Конституционного Суда Российской Федерации, определяемую, в частности, статьей 125 (часть 2) Конституции Российской Федерации, а запрос обратившихся в Конституционный Суд заявителей соответствует требованиям статей 84 и 85 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".
Вместе с тем полагаю, что производство по делу в части, касающейся Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 года N 1833 "Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации", должно быть на основании статьи 68 названного Закона прекращено. Но не потому, что данный Указ и Основные положения военной доктрины не содержат нормативных предписаний, как посчитал Конституционный Суд, а потому, что вопрос, разрешаемый данным Указом и утвержденной (в редакции Указа - "принятой") им военной доктриной (в редакции Указа - "Основными положениями военной доктрины"), не получил разрешения в Конституции Российской Федерации. В ней нет запрета на использование Вооруженных Сил Российской Федерации для разрешения внутренних вооруженных конфликтов. Поэтому их использование зависит от усмотрения законодателя, выраженного в форме закона, пределы которого (усмотрения) определяются Конституцией. Главное конституционное требование при этом - соответствие предпринимаемых в защиту государства мер масштабам угрозы конституционному строю, ибо в противном случае действия самих органов государственной власти и их должностных лиц могут быть квалифицированы как посягательство на конституционный строй.
Это, однако, не снимает вопроса о соответствии данного Указа действующим федеральным законам. Согласно статье 90 (часть 3) Конституции Российской Федерации указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить не только Конституции, но и федеральным законам.
II. Об объекте охраны. Существо рассматриваемого Конституционным Судом дела заключается в проблеме охраны государства (согласно преамбуле Конституции - сохранении "исторически сложившегося государственного единства"), под которой следует понимать систему конституционных органов и конституционных институтов, гарантирующих сохранение правового и фактического состояния государства и эффективное противостояние посягательствам на государство, от кого бы они ни исходили. Объектами охраны являются целостность и неприкосновенность территории государства, единство системы государственной власти (статьи 4 и 5 Конституции Российской Федерации), в целом юридическая и фактическая конституция (конституция в материальном смысле) и закрепленные в главе 1 Конституции Российской Федерации основы конституционного строя, в том числе демократическая федеративная правовая государственность с республиканской формой правления, права и свободы человека и гражданина, народный суверенитет, федерализм как они закреплены в действующем Основном Законе Российской Федерации.
III. Поводы к осуществлению мер по охране государства. Акты федеральных органов государственной власти, оцениваемые Конституционным Судом, не могут рассматриваться вне контекста тех событий, которыми они были вызваны. Сформированные в 1991 году в Чеченской Республике органы с точки зрения федерального законодательства, на котором основывается деятельность Конституционного Суда Российской Федерации, без законных к тому оснований присвоили государственную власть. Согласно статье 3 (часть 4) Конституции Российской Федерации никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Прежняя Конституция также предусматривала, что право на власть приобретается любыми органами и лицами лишь в результате свободного волеизъявления народа, выраженного посредством выборов. В связи с этим пятый Съезд народных депутатов РСФСР 2 ноября 1991 года в своем постановлении "О признании незаконными выборов, проведенных 27 октября 1991 года в Чечено-Ингушской Республике" пришел к выводу, что проведенные в Чечено-Ингушской Республике 27 октября 1991 года выборы парламента и Президента республики незаконны, а принятые ими акты не подлежат исполнению.
Конституционный Суд, однако, должен учитывать возможное в условиях глубоких формационных преобразований, переживаемых страной, несовпадение законности и легитимности. Если тем не менее отношение федеральных органов государственной власти к органам и лицам, фактически осуществлявшим властные полномочия в Чеченской Республике в 1991 - 1994 годах, предопределялось названным постановлением, не только Президент Российской Федерации, но и иные конституционные органы государственной власти были обязаны принять меры по восстановлению нарушенного конституционного строя. Полномочия федеральных органов государственной власти при этом определяются в соответствии с принципом разделения властей, как он закреплен в статье 10 Конституции Российской Федерации и раскрывается в последующих ее положениях. Президент Российской Федерации - не единственный хранитель государственности, эта функция Конституцией Российской Федерации возлагается на все конституционные органы государства и их должностных лиц и осуществляется ими в соответствии с их компетенцией. Поэтому всякое вторжение в компетенцию других органов и должностных лиц есть нарушение принципа разделения властей (статья 10 Конституции) и в свою очередь должно квалифицироваться как присвоение властных полномочий (статья 3, часть 4, Конституции) и влечь предусмотренные федеральным законом последствия.
IV. Об объеме полномочий Президента и Правительства Российской Федерации по восстановлению конституционного строя. Усмотрение Президента и Правительства Российской Федерации в подобной ситуации ограничено выбором предусмотренных Конституцией и законом средств охраны суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности. Главное заключается в том, что предпринимаемые главой государства меры должны быть законны. Объем полномочий Президента в подобных ситуациях определяется законодательной властью. Действующая Конституция Российской Федерации не предусматривает появления в периоды кризисов исключительных, или скрытых, полномочий главы государства на основе надпозитивного права государственной необходимости. Согласно статье 80 (часть 2) Конституции Российской Федерации Президент принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности не по личному усмотрению, а в установленном Конституцией порядке. Акты главы государства подзаконны. Они не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам (статья 90, часть 3, Конституции Российской Федерации). Другое дело, что действующее законодательство в этой сфере страдает пробельностью и противоречивостью и не предусматривает принятие мер, адекватных возможным угрозам Конституции Российской Федерации и потребностям охраны государства. Но это не означает, что Президент Российской Федерации может действовать в подобных ситуациях по собственному усмотрению, опираясь на статью 82 (часть 1) Конституции Российской Федерации, в которой содержится текст его присяги. Присяга является гарантией от умышленного нарушения главой государства Конституции, но не предоставляет ему никаких дополнительных полномочий.
Тем не менее из Конституции Российской Федерации можно вывести некоторые основные критерии правомерности действий федеральных органов государственной власти в таких условиях: а) сохранение и стабильность основ конституционного строя Российской Федерации; б) уважение основ правового статуса личности и незыблемость неотъемлемых прав человека и гражданина; в) стабильность Федеративного договора как он интегрирован в Конституцию; г) уважение и соблюдение общепризнанных принципов и норм международного права и обязательств по международным договорам с участием Российской Федерации.
В связи с этим оспариваемые акты Президента и Правительства Российской Федерации не могут оцениваться Конституционным Судом не только без учета событий, которыми они были вызваны, но и вне последовавших за их исполнением результатов. В частности, реализация указанных актов вызвала многочисленные жертвы среди мирного населения, большие разрушения и уничтожение имущества граждан. Неадекватность актов, и особенно мер по их реализации, потребностям пресечения покушения на конституционный строй Российской Федерации им самим придает характер покушения на Конституцию Российской Федерации.
При этом речь не может идти о так называемых эксцессах исполнителя. Конституционная ответственность за реализацию актов публичной власти не может возлагаться на непосредственного исполнителя. Части и подразделения Вооруженных Сил и личный состав МВД Российской Федерации не могут и не должны нести конституционную ответственность за исполнение государственно-властных велений главы государства или Правительства Российской Федерации, ибо имеется причинно-следственная связь между оцениваемыми Конституционным Судом актами и многочисленными жертвами и разрушениями в Чеченской Республике.
В связи с этим полагаю не соответствующим природе конституционного правосудия лишь сопоставление текстов оцениваемых актов и текста Конституции Российской Федерации. Такая позиция противоречит части второй статьи 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в которой говорится именно о действии акта, т.е. о его интеграции в социальную практику, а также части второй статьи 74 того же Закона, в которой говорится о сложившейся правоприменительной практике. Тем самым Конституционный Суд ориентируется не на лингвистический анализ текста актов, а на их содержательную характеристику сквозь призму действующей Конституции Российской Федерации.
V. Выводы.
1. Полагаю безосновательным прекращение производства по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года N 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики", помеченного грифом "секретно". В данном случае действие Указа N 2137 (а в части второй статьи 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" говорится именно о действии проверяемого акта) отождествлено с его реализацией. Между тем права человека и гражданина были ограничены самим изданием этого акта, и поэтому Конституционный Суд был обязан рассмотреть его соответствие Конституции Российской Федерации по существу, имея, кроме того, в виду, что в период своего действия этот Указ был помечен грифом "секретно", а согласно статье 15 (часть 3) Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Обращаю внимание также на то, что при этом Конституционным Судом нарушена правовая логика подхода к оценке проверяемых актов: если в одном случае (применительно к Указу Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 года N 2166 и постановлению Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 года N 1360) результаты их реализации признаны не имеющими значения для вывода об их конституционности, в другом (применительно к Указу Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года N 2137) - именно последствия реализации (Конституционный Суд пришел к выводу, что предусмотренные Указом N 2137 меры реализованы не были) положены в основу содержащегося в пункте 1 резолютивной части постановления Конституционного Суда Российской Федерации решения.
2. Оцениваемые Конституционным Судом акты в процессе их реализации оказались репрессивной мерой, в конечном счете наносящей ущерб основам конституционного строя Российской Федерации. В частности, избранные в соответствии с этими актами способы охраны Конституции Российской Федерации на территории Чеченской Республики привели к нарушению принципа демократического правового государства (статья 1, часть 1, Конституции Российской Федерации), согласно которому конституционные органы государственной власти могут действовать только в рамках установленных Конституцией полномочий и в предписанных ею пределах. В данном контексте противоречит статьям 80 (часть 2) и 90 (часть 3) Конституции Российской Федерации содержащаяся в пункте 2 мотивировочной части постановления Конституционного Суда посылка о существовании у Президента Российской Федерации исключительных полномочий на основе так называемого надпозитивного права государственной необходимости.
Неадекватность использовавшихся для достижения указанных в оспариваемых актах средств провозглашенным в них целям привела к нарушению закрепленного в статье 2 Конституции Российской Федерации принципа, согласно которому человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Обязанность признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина охватывает как нормотворчество, так и правореализацию на всех ее стадиях и в любых формах, и невыполнение этой конституционной обязанности государства, его органов и должностных лиц не может быть оправдано так называемыми эксцессами исполнителя. Конституционная ответственность за реализацию актов публичной власти не может возлагаться на непосредственного исполнителя. Тем более, что федеральные органы государственной власти были информированы о грубых нарушениях прав человека, вызванных реализацией оспариваемых в Конституционном Суде актов***.
3. В менее общем плане полагаю необходимым обратить внимание на пункт 1 Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 года N 2166, которым Правительству Российской Федерации в соответствии с пунктами "д" и "е" части 1 статьи 114 Конституции Российской Федерации поручается использовать все имеющиеся у государства средства для обеспечения государственной безопасности, законности, прав и свобод граждан и пр. Такое поручение соответствует конституционному типу отношений главы государства и федеральной исполнительной власти (часть 2 статьи 80, часть 1 статьи 115, пункты "б" и "е" части 1 статьи 114 Конституции Российской Федерации) лишь при условии, что речь идет об обычных конституционных полномочиях самого Правительства. Между тем при оценке конституционности Указа N 2166 требование об использовании "всех имеющихся у государства средств" должно сопрягаться с содержащимся в преамбуле данного Указа (абзац второй) положением, что на территории России находится "вне закона" деятельность, направленная на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства и др. (статья 13, часть 5, Конституции Российской Федерации).
Таким образом, с одной стороны, игнорируется закрепленный в статье 10 Конституции Российской Федерации принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, каждая из которых обладает собственной компетенцией при реализации нормы, содержащейся в статье 13 (часть 5) Конституции Российской Федерации, и самостоятельна в осуществлении своих полномочий.
С другой стороны, в строго юридическом смысле постановка "вне закона" означает изъятие граждан и их ассоциаций из-под защиты закона. Согласно статье 2 Конституции Российской Федерации государство не дарует, а признает, соблюдает и защищает права и свободы человека и гражданина. Иное истолкование данного конституционного положения означает отчуждение неотчуждаемых и принадлежащих каждому человеку от рождения прав и свобод, что является нарушением статей 17, 18, 19 Конституции Российской Федерации, а в более общем плане - принципа демократической государственности, также закрепленного в Основном Законе (часть 1 статьи 1).
4. Указом Президента Российской Федерации N 2166 предопределяется нормативное содержание постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 года N 1360, которое одновременно может рассматриваться как форма официального толкования акта главы государства, его действительного содержания. В частности, в пункте 1 названного постановления Министерству обороны вменяется (совместно с МВД Российской Федерации) осуществить разоружение незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики, а в случае невозможности изъятия - уничтожить авиационную, бронетанковую технику, артиллерию и другое тяжелое вооружение. Тем самым санкционируются военные действия частей и подразделений Вооруженных Сил Российской Федерации против указанных формирований.
Одновременно в пункте 3 данного акта предусмотрен ряд ограничений прав и свобод граждан, присущих обычно режиму чрезвычайного положения. Чрезвычайное положение, однако, не вводилось, и, следовательно, часть 1 статьи 56 Конституции Российской Федерации не может служить правовой основой установленных Правительством ограничений. Кроме того, акт исполнительной власти не может квалифицироваться как законное ограничение прав и свобод человека и гражданина в смысле части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации. А это означает, что Правительство также вышло за рамки своих конституционных полномочий, следовательно, проверяемое Конституционным Судом постановление N 1360 не может в этой части быть признано соответствующим Конституции Российской Федерации.
Помимо этого, в постановлении Правительства Российской Федерации N 1360 не были установлены ограничения для действий органов государства и их должностных лиц, на которых возложено исполнение данного акта, и не указаны гарантии защиты гражданского населения, объектов, необходимых для его выживания, установок и сооружений, содержащих Дополнительным протоколом к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 года, касающимся защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного характера. Тем самым были созданы условия для нарушения обязательств по международным договорам Российской Федерации, которые согласно статье 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.
──────────────────────────────
* См.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1993. N 1. С. 48.
** См.: Стенограмма пленарного заседания Конституционного Суда Российской Федерации от 11 июля 1995 года. С. 95.
*** См.: Стенограмма пленарного заседания Конституционного Суда Российской Федерации от 13 июля 1995 года. С. 6-15.