Постановление Конституционного Суда РФ от 19 марта 1993 г. N 5-П "По делу о проверке конституционности постановления Президиума Верховного Совета Российской Федерации и Правительства Российской Федерации от 3 февраля 1992 года "О социальной защите населения и об упорядочении регулирования ценообразования на отдельные виды продукции", постановления Президиума Верховного Совета Российской Федерации от 3 февраля 1992 года "О Всероссийском агентстве по авторским правам", а также ряда распоряжений Председателя, первого заместителя и заместителя Председателя Верховного Совета Российской Федерации"
Именем Российской Федерации
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, заместителя Председателя Н.В. Витрука, судей Э.М. Аметистова, Н.Т. Ведерникова, Г.А. Гаджиева, В.О. Лучина, В.И. Олейника, Н.В. Селезнева, О.И. Тиунова, Б.С. Эбзеева
с участием представителей группы народных депутатов Российской Федерации, направившей ходатайство в Конституционный Суд Российской Федерации, Г.И. Задонского и А.Е. Шабада - народных депутатов Российской Федерации; представителя стороны, принявшей совместное постановление Президиума Верховного Совета и Правительства Российской Федерации от 3 февраля 1992 года N 2264-1, - С.В. Горбачева - заместителя министра финансов Российской Федерации; (представитель Президиума Верховного Совета Российской Федерации как стороны, издавшей рассматриваемые акты, не явился),
руководствуясь частью первой статьи 165 и статьей 165.1 Конституции Российской Федерации, пунктом 1 части второй статьи 1, пунктом 2 части первой и частью второй статьи 57, пунктом 5 части первой и частью третьей статьи 62 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации,
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности постановления Президиума Верховного Совета Российской Федерации и Правительства Российской Федерации от 3 февраля 1992 года N 2264-1 "О социальной защите населения и об упорядочении регулирования ценообразования на отдельные виды продукции", постановления Президиума Верховного Совета Российской Федерации от 3 февраля 1992 года N 2275-1 "О Всероссийском агентстве по авторским правам", а также распоряжений Председателя Верховного Совета Российской Федерации, первого заместителя и заместителя Председателя Верховного Совета Российской Федерации (перечень прилагается).
Поводом к рассмотрению дела, согласно части четвертой статьи 58 закона о Конституционном Суде Российской Федерации, послужило ходатайство группы народных депутатов Российской Федерации с требованием признать полностью не соответствующими Конституции Российской Федерации перечисленные в нем постановления и распоряжения.
Основанием к рассмотрению дела согласно пунктам 1, 2, 5 и 6 части первой, части второй статьи 58 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли перечисленные в ходатайстве акты Конституции Российской Федерации по содержанию, характеру затронутых в них вопросов, с точки зрения установленного в Российской Федерации разделения властей, а также закрепленного Конституцией Российской Федерации разграничения компетенции между высшими органами государственной власти и управления.
Руководствуясь частью четвертой статьи 1 и статьей 32 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации установил:
1. 3 февраля 1992 года Президиум Верховного Совета Российской Федерации и Правительство Российской Федерации издали совместное постановление N 2264-1 "О социальной защите населения и об упорядочении регулирования ценообразования на отдельные виды продукции", которым, по поручению Верховного Совета Российской Федерации, отменялся налог на добавленную стоимость с доходов ряда предприятий общественного питания по продукции собственного производства, а также устанавливалась ставка налога на добавленную стоимость в размере 15 процентов при реализации всем потребителям (кроме предприятий, осуществляющих промышленную переработку и промышленное потребление) муки, макаронных и крупяных изделий, молока, кефира, творога, растительного масла. Органам государственного управления различных уровней, Прокуратуре Российской Федерации предписывалось привлекать к ответственности, в соответствии с Законом "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" хозяйствующие субъекты и должностных лиц за совершение ими действий, запрещенных частью первой статьи 5 названного закона.
Приняв указанное совместное постановление, Президиум Верховного Совета и Правительство Российской Федерации вышли за рамки своей компетенции, предусмотренной Конституцией Российской Федерации.
Президиум Верховного Совета Российской Федерации, в соответствии с частью первой статьи 113 Конституции Российской Федерации, является подотчетным Верховному Совету органом, который обеспечивает организацию работы Съезда народных депутатов Российской Федерации, Верховного Совета Российской Федерации и осуществляет другие полномочия, предусмотренные Конституцией и законами Российской Федерации. Ни Конституция Российской Федерации (статья 114, устанавливающая компетенцию Президиума), ни Регламент Верховного Совета Российской Федерации, ни действующие законы не наделяют Президиум полномочиями принимать решения по налоговым вопросам, устанавливать ставки налогов, вводить льготы в этой сфере.
Рассматриваемое постановление противоречит закрепленному Конституцией Российской Федерации разграничению компетенции не только между высшими органами власти и управления, но и внутри законодательной ветви власти, поскольку Президиум, как подотчетный Верховному Совету орган, не вправе издавать акты по вопросам, отнесенным к ведению Верховного Совета Российской Федерации. По своей природе это преимущественно организационно-распорядительный и контрольный орган, обеспечивающий организацию работы Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. Состав, предназначение, роль и место Президиума в системе органов Верховного Совета Российской Федерации определяются его вспомогательным характером, а полномочия перечислены в Конституции и законах Российской Федерации, и в силу этого его компетенция не может быть произвольно расширена.
Указание на то, что рассматриваемое постановление принято по поручению Верховного Совета Российской Федерации, не соответствует Конституции Российской Федерации, так как в ней не предусмотрен институт делегирования полномочий на издание актов, имеющих силу закона либо вносящих изменения или дополнения в действующие законы. Устанавливая нормы права путем внесения изменений и дополнений в Закон РСФСР от 6 декабря 1991 года "О налоге на добавленную стоимость", Президиум Верховного Совета вышел за рамки своей компетенции.
Рассматриваемое постановление вошло в противоречие с частями второй и третьей статьи 23 Закона Российской Федерации от 10 октября 1991 года "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР", в которых определяется порядок внесения и рассмотрения предложений по налоговой реформе и содержится запрет на внесение изменений в налоговую систему и предоставление льгот, не предусмотренных налоговым законодательством, а также со статьей 1 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", закрепившей положение о том, что установление или отмена налогов, сборов, пошлин и других платежей, а также льгот их плательщикам осуществляется Верховным Советом Российской Федерации и другими органами государственной власти в соответствии с настоящим Законом.
Таким образом, отменить налог, увеличить или снизить его ставку вправе лишь Верховный Совет Российской Федерации и только законом, поскольку изменение налогового законодательства подзаконными актами не допускается. Кроме того, пунктом 6 части первой статьи 109 Конституции на Верховный Совет Российской Федерации возложено также обеспечение единства законодательного регулирования федерального налогообложения.
Содержание рассматриваемого постановления, которым вводится режим льготного налогообложения, свидетельствует о его направленности на укрепление социально-экономических гарантий конституционных прав граждан России. Осознание самим законодателем необходимости внесения в законодательство о налогах корректив, усиливающих социальные и экономические гарантии прав граждан в ходе экономической реформы, нашло отражение в Законе Российской Федерации от 16 июля 1992 года "О внесении изменений и дополнений в налоговую систему России". Принятая им новая редакция подпункта "л" пункта 1 статьи 5 Закона РСФСР от 6 декабря 1991 года о налоге на добавленную стоимость текстуально воспроизводит пункт 1 рассматриваемого постановления. Данным Законом устанавливается, что до введения статьи 6 Закона "О налоге на добавленную стоимость" остается действующей ставка налога в 15 процентов по муке, крупе, макаронным изделиям, молоку, кефиру, творогу, растительному маслу. Тем самым Верховный Совет Российской Федерации в установленной Конституцией и законами Российской Федерации форме подтвердил основные положения данного постановления.
Приняв рассматриваемое совместное постановление, за пределы своих полномочий вышло и Правительство Российской Федерации. Согласно пунктам 1 и 3 части второй статьи 125 Конституции Российской Федерации Правительство осуществляет меры по обеспечению роста благосостояния, защите прав и свобод граждан. Однако эти меры должны осуществляться в пределах его полномочий, предусмотренных Конституцией Российской Федерации и действующим законодательством, и в установленных ими формах. В данном случае Правительство вторглось в сферу законодательной власти, чем нарушило установленное Основным Законом разделение властей, превысило свои полномочия.
Согласно части первой статьи 125 Конституции Совет Министров Российской Федерации правомочен решать вопросы государственного управления, причем постольку, поскольку они не входят, в соответствии с Конституцией и законами, в компетенцию Съезда народных депутатов, Верховного Совета и Президента Российской Федерации. Отмену любого федерального налога, отнесение его суммы на издержки производства, установление новых ставок федеральных налогов действующее законодательство не относит к компетенции Правительства. Это исключительное полномочие законодательных органов.
Таким образом, Президиум Верховного Совета и Правительство Российской Федерации, приняв совместное постановление от 3 февраля 1992 года N 2264-1 "О социальной защите населения и об упорядочении регулирования ценообразования на отдельные виды продукции", допустили отступления от статей 109, 113, 114, 122, 125, 179 и 184 Конституции Российской Федерации, нарушили установленный в Российской Федерации принцип разделения властей и закрепленное Конституцией разграничение компетенции между высшими органами государственной власти и управления Российской Федерации, а также статью 23 Закона "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" и статью 1 Закона "Об основах налоговой системы в РСФСР".
2. Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 28 апреля 1992 года по делу о проверке конституционности постановления Президиума Верховного Совета Российской Федерации от 3 февраля 1992 года N 2275-1 "О Всероссийском агентстве по авторским правам" названный нормативный акт признан не соответствующим Конституции Российской Федерации по содержанию, по характеру затронутых в нем вопросов, с точки зрения установленного в Российской Федерации разделения законодательной и исполнительной властей и закрепленного Конституцией Российской Федерации разграничения компетенции между высшими органами государственной власти и управления.
Исходя из этого и руководствуясь пунктом 5 части первой статьи 62 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, Суд отказывает в рассмотрении ходатайства в части проверки конституционности названного нормативного акта, поскольку его конституционность уже проверялась и в результате этой проверки было вынесено в установленном порядке постановление, которое сохраняет свою силу.
3. Рассмотрение той части ходатайства, в которой ставится вопрос о проверке конституционности 11 распоряжений Председателя Верховного Совета Российской Федерации, 16 распоряжений его первого заместителя и заместителя, позволяет Конституционному Суду сделать вывод, что акты указанных должностных лиц Верховного Совета согласно Конституции Российской Федерации, представляют собой прежде всего форму реализации организационно-распорядительных функций Председателя Верховного Совета в рамках полномочий, очерченных статьей 115 Конституции Российской Федерации, часть из которых Председатель может делегировать своим заместителям.
Распоряжения как единоличный акт высших выборных должностных лиц Верховного Совета Российской Федерации, согласно Конституции и законам Российской Федерации, не относятся к числу нормативных актов, но на них распространяется контрольная функция Верховного Совета Российской Федерации, предусмотренная частью первой статьи 107 Конституции Российской Федерации. В случае, если то или иное распоряжение Председателя Верховного Совета выходит за рамки его полномочий, установленных Конституцией Российской Федерации, такое распоряжение, в соответствии с пунктом 19 части первой статьи 109 Конституции Российской Федерации отменяется Верховным Советом.
Выявленные в заседании Конституционного Суда конкретные нарушения Конституции и действующего на территории Российской Федерации законодательства, допущенные должностными лицами Верховного Совета Российской Федерации, дают основание Конституционному Суду, в соответствии с частью первой статьи 55 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации направить в Верховный Совет Российской Федерации, Президиум Верховного Совета Российской Федерации, Председателю Верховного Совета Российской Федерации соответствующее представление.
На основании изложенного и руководствуясь статьями 55, 57, пунктами 1, 2, 3, 5 и 6 части первой и частью второй статьи 58, пунктом 5 части первой и частью второй статьи 62, пунктом 2 части первой и частью второй статьи 64 закона о Конституционном Суде Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации постановил:
1. Признать постановление Президиума Верховного Совета Российской Федерации и Правительства Российской Федерации от 3 февраля 1992 года N 2264-1 "О социальной защите населения и об упорядочении регулирования ценообразования на отдельные виды продукции" не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статье 17, пункту 6 части первой статьи 109, статьям 113, 114, 122, 125, 179 и 184, по содержанию, форме, характеру затронутых в нем вопросов, с точки зрения установленного в Российской Федерации разделения законодательной и исполнительной властей и закрепленного Конституцией Российской Федерации разграничения компетенции между высшими органами государственной власти и управления.
2. На основании пункта 5 части первой статьи 62 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации отказать в рассмотрении ходатайства в части проверки конституционности постановления Президиума Верховного Совета Российской Федерации от 3 февраля 1992 года N 2275-1 "О Всероссийском агентстве по авторским правам", поскольку конституционность указанного постановления уже проверялась и в результате этой проверки 28 апреля 1992 года в установленном законом порядке вынесено решение Конституционного Суда Российской Федерации, сохраняющее свою силу.
3. Согласно части первой статьи 55 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации обратить внимание Верховного Совета, его Президиума, Председателя Верховного Совета и его заместителей на выявленные конкретные нарушения Конституции и законов Российской Федерации при издании ими ряда постановлений и распоряжений, которые свидетельствуют о том, что сложилась практика произвольного расширения полномочий Президиума и высших должностных лиц Верховного Совета Российской Федерации, вторжения в компетенцию законодательной и исполнительной властей, а Верховный Совет при этом не осуществляет своих полномочий, возложенных на него частью первой статьи 107 и пунктом 19 части первой статьи 109 Конституции Российской Федерации.
Развернутый текст соответствующего представления направить Верховному Совету.
4. Согласно статьям 49 и 50 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации настоящее Постановление вступает в силу немедленно после его провозглашения, является окончательным и обжалованию не подлежит.
5. Согласно части второй статьи 65 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации с момента вступления в силу настоящего Постановления акты, основанные на постановлении Президиума Верховного Совета Российской Федерации и Правительства Российской Федерации от 3 февраля 1992 года N 2264-1 "О социальной защите населения и об упорядочении регулирования ценообразования на отдельные виды продукции", считаются недействующими.
6. Согласно части первой статьи 84 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации настоящее Постановление подлежит опубликованию в "Ведомостях Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации" не позднее чем в семидневный срок после его провозглашения, а также в "Российской газете". Постановление должно быть опубликовано во всех печатных изданиях, где было опубликовано постановление Президиума Верховного Совета Российской Федерации и Правительства Российской Федерации от 3 февраля 1992 года N 2264-1 "О социальной защите населения и об упорядочении регулирования ценообразования на отдельные виды продукции".
| Председатель Конституционного Суда Российской Федерации | В.Д. Зорькин |
| За секретаря Конституционного Суда Российской Федерации | Н.В. Витрук |
Приложение
Перечень распоряжений Председателя Верховного Совета Российской Федерации, первого заместителя и заместителя Председателя Верховного Совета Российской Федерации, указанных в ходатайстве народных депутатов Российской Федерации
I. Распоряжения Председателя Верховного Совета Российской Федерации:
от 3 декабря 1991 года N 1970 рп-I "О распределении функций между Председателем Верховного Совета РСФСР, Первым заместителем и заместителями Председателя Верховного Совета РСФСР";
от 3 января 1992 года N 3050 рп-I "Об оперативной группе координации деятельности по решению экономических и социальных проблем";
от 25 декабря 1991 года N 2091 рп-I "О деятельности Российского государственного концерна "Норильский никель";
от 25 декабря 1991 года N 2092 рп-I "О межотраслевом государственном объединении широкого профиля "КВАНТЭМПагро";
от 29 июля 1991 года N 1605 рп-I "О создании Российского республиканского сельскохозяйственного банка (Россельхозбанка)";
от 24 января 1992 года N 2244 рп-I;
от 5 февраля 1992 года N 2286 рп-I;
от 14 января 1992 года N 2184 рп-I "О переходе Российской Федерации на принятую в международной практике систему учета и статистики";
от 8 января 1992 года N 3051 рп-I "Об Инновационном комитете Российской Федерации";
от 12 декабря 1991 года N 2013 рп-I "Об организации благотворительных аукционов";
от 30 января 1992 года N 2254 рп-I "О передаче на баланс Государственному комитету Российской Федерации по статистике служебного помещения по Мясницкой улице, дом 39".