III. Социальные аспекты жилищной реформы
1. В сознании уже нескольких поколений утвердилось отношение к жилью как к бесплатно предоставляемому государством социальному благу, и преодоление этого стереотипа потребует длительного времени. Кроме того, низкий уровень материального благосостояния большинства населения требует проведения такой жилищной политики, которая обеспечит реальную возможность строительства или приобретения жилья семьям со средними и низкими доходами.
2. Важное значение имеет изменение структуры жилищного фонда по формам собственности, направленное на формирование слоя собственников и создание рынка жилья.
В настоящее время в государственной и муниципальной собственности в России находится 66,7 процента жилищного фонда, в городах - более 79 процентов. При этом 41 процент всего государственного и муниципального жилищного фонда, а в городах 44,2 процента находится на балансе государственных либо муниципальных предприятий, организаций или учреждений. В то же время индивидуальный жилищный фонд составляет всего 26,6 процента, а в городах - 15 процентов (таблица 5).
3. Задача федеральной жилищной политики - всемерно способствовать росту доли жилищного фонда в частной собственности граждан или юридических лиц путем приватизации существующего государственного и муниципального жилищного фонда, а также развития частного коммерческого жилищного строительства.
В связи с этим намечена реализация мер по всемерной поддержке центральными и местными органами власти и управления граждан, приватизировавших квартиры, в частности, по образованию товариществ или кондоминиумов с правами участия в эксплуатации и развитии жилищного фонда, контроля затрат на содержание и ремонт жилья, выбора эксплуатирующих организаций.
Целесообразным является установление жестких административных судебных санкций по отношению к должностным лицам, препятствующим передаче гражданам в собственность занимаемого ими жилья государственного и муниципального жилищного фонда, в том числе ведомственного.
В законодательных и нормативных актах федерального уровня, касающихся приватизации жилья и создания кондоминиумов, должны содержаться общие положения, регламентирующие осуществление этих мероприятий, а также отдельные рекомендации местным органам государственной власти и управления устанавливать соответствующие правила, отвечающие специфике местных условий.
4. Одновременно с ускорением приватизации жилья важно стимулировать индивидуальное и кооперативное (коллективное) жилищное строительство, а также жилищное строительство за счет средств приватизированных предприятий, акционерных обществ и других негосударственных организаций.
Частное жилищное строительство и прежде всего индивидуальное должно стать важнейшей формой наращивания жилищного фонда. Индивидуальное жилищное строительство не только позволяет семье иметь в собственности жилище и земельный участок, но и способствует развитию приусадебных хозяйств для дополнительного производства сельскохозяйственной продукции, бережному отношению к своему дому, трудовому воспитанию детей, укреплению семьи и закреплению кадров на местах.
Если удельный вес ввода в эксплуатацию индивидуального и кооперативного жилья в общем объеме ввода жилья составил в 1992 году 16,9 процента, то к 1995 году он должен составить порядка 20 процентов, а в перспективе вместе с вводом жилья негосударственными предприятиями и организациями - примерно 55 процентов от общего объема ввода жилых домов (таблица 6).
Необходимы конкретные меры государственной поддержки и организации частного, в том числе индивидуального жилищного строительства, в виде беспрепятственного предоставления или продажи земельных участков, их инженерного оборудования, создания соответствующей базы строительной индустрии и промышленности стройматериалов, а также внедрения адекватных финансово-кредитных механизмов, включая различные формы ипотечного кредитования, систему налоговых и кредитных льгот.
5. Перестройка жилищной сферы создаст экономические предпосылки для формирования рынка жилья. Сегодня доходы подавляющей части семей упали значительно ниже уровня достаточного для покупки жилья. Требуется приведение в соответствие уровня доходов населения и средней стоимости жилья, что позволит достичь решения важной социально-политической задачи - формирования слоя собственников жилья как социальной базы реформы, а также содействовать стабилизации народного хозяйства на макроэкономическом уровне.
При регулировании соотношения стоимости жилья и доходов населения следует исходить из того, чтобы стоимость жилья, как правило, превышала 12-15 годовых доходов среднеобеспеченной семьи. Это означает, что при использовании такой семьей третьей части своих доходов на оплату жилья его выкуп с учетом выплат кредита банка будет осуществляться в течение 30 и более лет. В сложившейся ситуации, когда соотношение стоимости жилья и доходов населения достигло десятикратных размеров, период доведения доходов населения до уровня, позволяющего семьям со средним доходом оплачивать свое жилье по рыночным ценам, займет длительное время. Его продолжительность будет зависеть от общих тенденций экономического развития, влияющих на уровень доходов населения, введения государственного налогового регулирования цен на жилье, эффективности функционирования жилищного сектора в целом.
При введении механизма регулярной индексации доходов в зависимости от динамики индекса потребительских цен надо предусматривать пропорциональный рост расходов на оплату жилья в структуре потребительской корзины.
Следует подчеркнуть, что контингент семей, которые по уровню подушевого дохода смогут при соответствующей кредитной поддержке участвовать собственными средствами в строительстве или приобретении жилья, будет во многом зависеть от укрепления бюджетной системы и снижения темпов инфляции.
6. В новых социально-экономических условиях должно быть обеспечено право граждан на улучшение своих жилищных условий путем бесплатного получения в порядке очередности жилья из государственного или муниципального жилищного фонда в пределах социальной нормы площади жилища, приходящейся на одного человека, на условиях договора найма; аренды жилья либо приобретения или строительства частного жилья в более короткие сроки с использованием собственных средств, организации кондоминиумов - товариществ, жилищных или жилищно-строительных кооперативов.
В целях сокращения очередей и сроков ожидания на получение жилья целесообразно предоставлять гражданам целевые дотации из средств бюджетов, собственных средств предприятий и организаций, создаваемых для этих целей инвестиционных и иных фондов, других внебюджетных источников на индивидуальное жилищное строительство при их согласии на снятие с учета на бесплатное получение жилья.
7. В целях включения жилищной сферы в систему рыночных отношений необходим переход от выделения дотаций жилищно-эксплуатационным организациям к выплате адресных компенсаций (субсидий) населению для оплаты их расходов по содержанию, ремонту жилищного фонда и пользованию коммунальными услугами.
С учетом установленного Законом Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" 5-летнего срока перехода к новой системе оплаты жилья и коммунальных услуг предлагается осуществить поэтапный порядок перехода.
На первом этапе - до конца 1993 года - общая сумма выплат населением за жилищно-коммунальные услуги в домах всех форм собственности при площади жилья в пределах социальной нормы не должна превышать 10 процентов от совокупного дохода семьи, на втором этапе - в 1994-1995 годах - 15 процентов, а на последующем этапе в 1996-1997 годах - 20-25 процентов от совокупного дохода семьи, что позволит оплачивать за счет населения около 7080 процентов затрат на содержание, ремонт и коммунальные услуги (таблица 7).
Впоследствии предполагается доведение оплаты за жилье и коммунальные услуги до уровня рыночной арендной платы. При этом эта оплата не должна превышать 25-30 процентов совокупного дохода средней семьи.
Уровень повышения оплаты жилищно-коммунальных услуг должен определяться с учетом социальной нормы площади жилья, нормативов потребления коммунальных услуг и устанавливаться органами государственной власти и управления республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга.
В целях компенсации повышения квартирной платы в домах государственного и муниципального жилищного фонда и оплаты коммунальных услуг в домах всех форм собственности целесообразно ввести ежемесячные дотации гражданам к заработной плате (по основному месту работы), пенсиям, стипендиям, пособиям по безработице. На региональном и местном уровнях, а также на предприятиях по решению трудовых коллективов эти дотации могут быть увеличены.
Источниками указанных дотаций могут быть: для работников, занятых в материальном производстве,- доходы предприятий; для работников бюджетных учреждений и получателей стипендий - та часть бюджетов, которая в настоящее время предназначена для финансирования содержания, ремонта жилья и коммунальных услуг; для пенсионеров и безработных - средства бюджетов и соответствующих фондов (пенсионного и занятости).
Кроме того, в целях обеспечения социальной защиты отдельных категорий семей, проживающих в домах любых форм собственности, с момента повышения платежей за жилищно-коммунальные услуги предлагается введение выплат ежемесячных адресных компенсаций (субсидий).
Жилищные компенсации (субсидии) целесообразно предоставлять населению в виде безналичных жилищных счетов, которые могут иметь хождение исключительно в жилищной сфере при оплате населением жилищно-коммунальных услуг.
Величина жилищных компенсаций (субсидий) населению может определяться как разница между принятыми на данный год размерами квартирной платы и коммунальных платежей за занимаемые площади по социальной норме и предельно допустимыми расходами семей на оплату жилищно-коммунальных услуг.
Субсидии предоставляются гражданам специальными службами при органах местного самоуправления на основе методик и источников, определяемых центральными органами федеральной исполнительной власти совместно с органами исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга.
IV. Финансово-экономические аспекты жилищной реформы
1. По данным Госкомстата России, за январь-декабрь 1992 года введено 37,9 млн.кв.метров общей площади жилых домов, то есть в 1,3 раза меньше, чем в 1991 году, когда было введено 49,4 млн.кв.метров, и в 1,9 раза меньше, чем вводилось ежегодно в 1987 и 1988 годах - соответственно 72,8 и 72,3 млн.кв.метров. При этом ежегодное выбытие жилищного фонда составляет около 7 - 9 млн.кв.метров жилья.
При сохранении существующего неблагоприятного положения в жилищном секторе экономики за 1993-1995 годы может быть введено порядка 130 млн. кв.метров. При этом в 1993 году будет возможен ввод жилья примерно на уровне прошедшего года, то есть около 39 млн.кв.метров, в 1994 году - около 41 млн.кв.метров и в 1995 году - около 50 млн.кв.метров.
При условиях снижения уровня инфляции, последовательного проведения жилищной реформы, принятия срочных мероприятий по реализации Закона "Об основах федеральной жилищной политики" ввод жилья может несколько увеличиться и составить в 1993 году 41-44 млн.кв.метров, в 1994 году - 44-46 млн.кв.метров, в 1995 году - 54-56 млн.кв.метров.
2. В 1985 году стоимость строительства 1 кв.метра площади многоквартирного многоэтажного крупнопанельного жилого дома за счет государственных капитальных вложений составляла около 260 рублей, в 1990 году - около 320 рублей, в 1991 году - порядка 800-1000 рублей.
По данным статистики, в 1992 году государственные капитальные вложения на строительство одного квадратного метра площади жилья в среднем по России составили 16,1 тыс.рублей. По регионам России эта величина существенно различалась и составляла в:
Центральном - 14,55 тыс.рублей;
Уральском - 14,37 тыс.рублей;
Западно-Сибирском - 21,5 тыс.рублей;
Дальневосточном - 27,5 тыс.рублей.
В 1993 году, по прогнозам Госстроя России и Минэкономики России, этот показатель составит не менее 150 тыс.рублей. То есть в городах стоимость однокомнатной квартиры может достичь в среднем 5-6 млн.рублей, двухкомнатной - 7-9 млн.рублей, трехкомнатной - 10-12 млн.рублей.
3. Государственную финансовую поддержку жилищного строительства в 1993-1995 годах следует концентрировать по следующим направлениям:
из республиканского бюджета Российской Федерации выделять средства на строительство жилья для военнослужащих, лиц, уволенных в запас или в отставку из Вооруженных Сил Российской Федерации, беженцев, лиц, выехавших из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, участников ликвидации последствий чернобыльской аварии и других аварий и стихийных бедствий, а также на строительство отдельных крупных объектов коммунального хозяйства межрегионального значения, на дотации отдельным регионам и отраслям, строительство некоторых видов специализированного жилья;
из местного бюджета - на строительство жилых домов для очередников и работников бюджетных организаций, развитие базы стройиндустрии и промышленности строительных материалов, коммунальное строительство, включая подготовку территорий для нового жилищного строительства, развитие, ремонт и реконструкцию объектов жилищно-коммунального хозяйства.
4. В 1993 году в соответствии с расчетами Минэкономики России объем капитальных вложений на реализацию жилищной программы по всем источникам финансирования составит 2407,4 млрд.рублей, в том числе:
за счет средств республиканского бюджета Российской Федерации - 606,7 млрд.рублей, местных бюджетов - 240,7 млрд.рублей, внебюджетных источников финансирования - 1560 млрд.рублей (из них средств госпредприятий - 767, колхозов и общественных организаций - 63, средств населения - 376, прочих источников - 354 млрд.рублей).
Затраты на научно-техническое сопровождение программы предусматриваются в объеме 2,1 млрд.рублей, в том числе 0,7 млрд.рублей - на разработку региональных жилищных программ.
Ввод жилых домов за счет средств консолидированного бюджета составит 12-13 млн.кв.метров, это примерно 30-32 процента от общего ввода жилых домов.
Основная часть средств, выделяемых из республиканского бюджета Российской Федерации (508,7 млрд.рублей), направляется на строительство жилья для кадровых военнослужащих и лиц, уволенных с действительной военной службы в запас или отставку. Кроме того, 6,8 млрд.рублей предусматривается на строительство жилья для северян и 99,1 млрд.рублей на строительство жилья для отдельных регионов и групп населения в соответствии с указами Президента Российской Федерации и постановлениями Совета Министров - Правительства Российской Федерации.
Учитывая сокращение ввода жилья за счет республиканского бюджета Российской Федерации, целесообразно выделение средств для обеспечения льготного кредитовании индивидуального и кооперативного строительства, кредитов для развития производственной базы малоэтажного жилищного строительства, - а также средств на развитие инфраструктуры городов и других поселений.
На 1993 год предусмотрено выделение средств в размере 22,5 млрд.рублей в порядке компенсации воинам-интернационалистам для завершения строительства домов жилищно-строительных кооперативов и МЖК, начатого до 1 января 1992 г. Должно быть выделено в порядке возмещения из республиканского бюджета Российской Федерации разницы в процентных ставках по льготным кредитам на индивидуальное, кооперативное жилищное строительство и строительство молодежных жилищных комплексов 54 млрд.рублей. Необходимо также дополнительно предоставить в порядке компенсации членам жилищно-строительных кооперативов для завершения строительства домов, начатого после 1 января 1992 г., и индивидуальным застройщикам средства в размере не менее 50 млрд.рублей.