Такая позиция согласуется с тем, что устав области в сравнении с прежними переходными избирательными нормами обладает большей юридической силой в качестве базового правового документа для формирования представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации и что с его принятием исчерпало себя временное доконституционное правовое регулирование как на федеральном, так и на региональном уровне, которое, как не соответствующее действующей федеральной Конституции, далее не подлежало применению. Это следует из статей 66 (часть 2), 72 (пункт "н" части 1), 73, 76 (часть 6) и 77 (часть 1), а также пункта второго раздела второго Конституции Российской Федерации.
Назначение Законом Пермской области выборов на декабрь 1997 года фактически утверждало предусмотренную Уставом области четырехгодичную периодичность и потому само по себе не нарушало бы право граждан участвовать в периодических демократических выборах. К его нарушениям приводят отступления от законных процедур выборов, в частности случаи, когда назначение выборов происходит произвольно, без должной правовой базы, когда превышаются установленные федеральными актами предельные рамки для определения периода полномочий представительных органов либо когда установленные законодательством субъекта Российской Федерации сроки полномочий этих органов меняются без соблюдения закрепленного в уставе или законе порядка их формирования. Такого рода факты всегда связаны с ущемлением предусмотренного статьей 32 Конституции Российской Федерации права граждан избирать и быть избранными в представительные (законодательные) органы власти на свободных демократических периодических выборах в соответствии с установленным законом порядком.
Согласно Уставу Пермской области Законодательное Собрание избирается на четыре года (пункт 1 статьи 27). Однако при этом законом о порядке введения Устава в действие определено, что данная норма вступает в силу только после избрания нового состава Законодательного Собрания, если иное не будет установлено законодательством Российской Федерации. Тем самым предусматривалось проведение выборов в Законодательное Собрание по истечении двухгодичного срока легислатуры, т.е. в марте 1996 года.
В соответствии со статьей 42 Устава области закон о введении его в действие принимается в такой же процедуре, как и сам Устав, - квалифицированным большинством голосов не менее двух третей от числа избранных депутатов. Он носит характер переходных положений к Уставу и, следовательно, по своей юридической силе имеет приоритет по отношению к другому областному законодательству (статья 5, часть 2, Конституции Российской Федерации), включая оспариваемый Закон о назначении выборов.
Факт несоответствия областного Закона, назначившего выборы на декабрь 1997 года, нормам о введении Устава области в действие приводит к признанию неконституционного характера оспариваемого областного Закона, как нарушающего законные процедуры выборов, и, следовательно, не обеспечивающего конституционные избирательные права граждан (статья 32 Конституции Российской Федерации), порядок осуществления которых был ранее определен действующими областными актами более высокого уровня.
Вместе с тем в запросе Пермского областного суда указано, что норма, согласно которой закрепленный Уставом Пермской области четырехлетний срок легислатуры вводится после избрания нового состава Законодательного Собрания, была установлена в порядке изменения принятого одновременно с Уставом закона, которым все нормы Устава вводились в действие одновременно со дня его опубликования. Этот закон в части, относящейся к введению в действие нормы о четырехлетнем сроке полномочий Законодательного Собрания, решением Пермского областного суда от 9 марта 1995 года был признан недействительным по мотивам его несоответствия Конституции Российской Федерации, в частности ее статье 3. Такое решение суда побудило областного законодателя внести изменения в закон о введении Устава области в действие, хотя областной суд, признав закон в первоначальной редакции недействительным в связи с его несоответствием федеральной Конституции, явно вышел за пределы своей компетенции, установленные Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
10. Законодательное Собрание Вологодской области было избрано в марте 1994 года в составе 15 депутатов сроком на два года в соответствии с Указом Президента Российской Федерации N 1723 и на основе Положения об основах организации государственной власти в Вологодской области и постановления администрации Вологодской области от 16 декабря 1993 года N 670 "О выборах в Вологодскую областную Думу" (на первом после выборов заседании было принято решение о переименовании Думы в Законодательное Собрание).
Уставом Вологодской области, принятым 14 сентября 1995 года, предусмотрены увеличение состава депутатов до 30, четырехлетний срок полномочий Законодательного Собрания и формирование его на принципах ротации путем проведения выборов через каждые два года по 15 депутатов (части 2 и 3 статьи 44). Устав введен в действие с момента его подписания (статья 107 Устава, постановление Законодательного Собрания Вологодской области "О принятии Устава Вологодской области"), и в соответствии с ним по постановлению Законодательного Собрания 25 февраля 1996 года состоялись выборы половины предусмотренного Уставом состава депутатов.
Законом Вологодской области от 17 октября 1995 года "О порядке ротации состава депутатов Законодательного Собрания Вологодской области" (статья 5 с дополнениями, внесенными Законом от 9 ноября 1995 года) выборы остальных 15 депутатов в связи с ротацией половины депутатского корпуса назначены на март 1998 года. Этот Закон оспаривается Вологодским областным судом в настоящем деле как нарушающий статьи 3, 19 и 32 Конституции Российской Федерации, т.е. ограничивающий равное право граждан участвовать в осуществлении государственной власти, а также избирать и быть избранными в представительные органы.
По смыслу статей 72, 73, 76 (части 2 и 4) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации, законодатель субъекта Российской Федерации вправе установить собственное правовое регулирование, определяющее порядок избрания депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти, в том числе особенности реализации в переходный период закрепленного в Уставе области и областном законе принципа ротации депутатского корпуса. В отсутствие федерального закона об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти эта прерогатива законодателя субъекта Российской Федерации может быть ограничена только положениями, непосредственно закрепленными в Конституции Российской Федерации.
Решение указанных вопросов субъектами Российской Федерации должно соответствовать вытекающему из конституционных положений требованию формирования представительного органа на основе собственного устава и законов, без отступлений от установленных в них порядка выборов и сроков полномочий этого органа и при соблюдении общих рамочных предписаний о максимальной продолжительности легислатуры.
Перечисленные требования в оспариваемом Законе Вологодской области соблюдены. При этом установленный им порядок ротации, обеспечивший увеличение вдвое числа депутатов Законодательного Собрания, привлечение в их состав наряду с ранее избранными такого же числа новых депутатов, избранных всем населением области, проведение очередных и назначение следующих выборов на основании Устава в срок, который гарантирует, что полномочия каждого из депутатов будут одинаково ограничены четырехлетним периодом, не может интерпретироваться как нарушающий право граждан участвовать в периодических выборах представительного органа власти или их равенство в избирательных правах.
Следовательно, рассматриваемый Закон Вологодской области в той мере, в какой он затрагивает положения конституционного уровня, не противоречит Конституции Российской Федерации.
Остальные вопросы, касающиеся избирательных процедур, не относятся к числу получивших разрешение в конституционных нормах. Закрепившие эти процедуры уставы и избирательные законы субъектов Российской Федерации заменили временно действовавшие в этой области акты исполнительной власти, рассчитанные на переходный период. По своей юридической силе они имеют приоритет перед такими временными актами, поскольку приняты законодательными органами субъектов Российской Федерации в соответствии с их конституционными полномочиями (статья 76, часть 6, Конституции Российской Федерации). Регулирование законодателем субъектов Российской Федерации избирательных процедур в части, не нашедшей разрешения в Конституции Российской Федерации, не подлежит проверке Конституционным Судом Российской Федерации.
На основании изложенного и руководствуясь частью первой статьи 71, статьями 72, 74, 75, 87 и 104 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации постановил:
1. Признать Указ Президента Российской Федерации от 2 марта 1996 года N 315 "О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации" не противоречащим Конституции Российской Федерации.
2. На основании статьи 68 и части первой статьи 85 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" производство по запросу Законодательного Собрания Нижегородской области, в котором ставится вопрос о подтверждении конституционности Указов Президента Российской Федерации от 17 сентября 1995 года N 951 "О выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления" и от 2 марта 1996 года N 315 "О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации", прекратить, поскольку данный запрос не является допустимым в соответствии с требованиями названного Федерального конституционного закона.
3. Признать Закон Пермской области от 21 февраля 1996 года "О проведении выборов депутатов Законодательного Собрания Пермской области", как нарушающий законные процедуры выборов, не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 5 (часть 2), 32 (часть 2) и 72 (пункт "б" части 1). Данный Закон в соответствии с частью третьей статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" с момента принятия настоящего Постановления утрачивает силу.
4. Признать положение части 2 статьи 5 Закона Вологодской области от 17 октября 1995 года "О порядке ротации состава депутатов Законодательного Собрания Вологодской области" (с изменениями, внесенными Законом от 9 ноября 1995 года) не противоречащим Конституции Российской Федерации, поскольку в нем реализовано конституционное правомочие субъекта Российской Федерации осуществлять собственное правовое регулирование, определяющее порядок формирования законодательного органа государственной власти, в том числе особенности порядка ротации депутатов, при обеспечении права граждан на участие в периодических выборах в установленном законом порядке и соблюдении конституционного принципа равенства в избирательных правах.
5. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.
6. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации", "Российской газете", официальных изданиях органов государственной власти Нижегородской, Вологодской и Пермской областей. Постановление должно быть также опубликовано в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".
Конституционный Суд
Российской Федерации
N 7-П
Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ Г.А.Гаджиева
На основании части первой статьи 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" излагаю свое особое мнение по постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 30 апреля 1997 года.
1. Соглашаясь с тем, что Закон Пермской области от 21 февраля 1996 года "О проведении выборов депутатов Законодательного Собрания Пермской области" не соответствует Конституции Российской Федерации, не могу согласиться с тем, что он противоречит статье 5 (часть 2) Конституции Российской Федерации.
Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 22 октября 1993 г. N 1723 "Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации", которым утверждено Положение об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, Малый совет Пермского областного Совета народных депутатов принял решение от 17 декабря 1993 года "О Законодательном Собрании Пермской области", утвердил Положение о Законодательном Собрании Пермской области. Статья 2 данного Положения установила срок полномочий депутатов - 2 года.
При принятии Законодательным Собранием Пермской области 6 октября 1994 года Устава Пермской области было установлено, что срок полномочий Законодательного Собрания 4 года, однако при этом не было оговорено, что этот срок будет распространяться на его новый состав. Решением Пермского областного суда от 9 марта 1995 года был признан недействительным, как противоречащий федеральному законодательству и статье 3 Конституции Российской Федерации, пункт 1 решения Законодательного Собрания от 6 октября 1994 года. Во исполнение решения областного суда Законодательное Собрание Пермской области приняло решение от 23 марта 1995 года, которым пункт 1 статьи 27 Устава области вводился в действие после избрания нового состава Законодательного Собрания.
В соответствии со статьей 3 Закона Пермской области от 20 июля 1995 года "О выборах депутатов Законодательного Собрания Пермской области", Законодательное Cобрание должно было назначить выборы депутатов не позднее чем за 70 дней до дня выборов и провести их не позднее чем за месяц до истечения полномочий действующего состава Законодательного Собрания. Указанные сроки истекли, однако выборы не были назначены. Закон Пермской области от 21 февраля 1996 года установил, что выборы депутатов Законодательного Собрания Пермской области проводятся в декабре 1997 года.
Пермский областной суд полагает, что данным Законом фактически продлеваются полномочия депутатов Законодательного Собрания, что означает присвоение власти помимо воли избирателей, в связи с чем и последовало обращение с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации.
Проверка конституционности Закона Пермской области от 21 февраля 1996 года "О проведении выборов депутатов Законодательного Собрания Пермской области" по содержанию норм предполагает необходимость проверки его соответствия юридическому содержанию ряда конституционных принципов, составляющих основы конституционного строя и прежде всего принципов демократического и правового государства (статья 1, часть 1 Конституции Российской Федерации).
Принцип демократического государства раскрывается в Конституции через целую систему норм, включающих в себя, в том числе, нормы, закрепляющие формы народовластия (часть 2 статьи 3), избирательные права граждан (часть 3 статьи 3, статья 32).
Положение части 2 статьи 3 Конституции о том, что "единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ", означает, что любое наделение полномочиями органов государственной власти должно отражать волеизъявление народа. Однажды сформированный орган народного представительства не может стать независимым от народа носителем государственной власти, его полномочия должны быть связаны с народным волеизъявлением. Полномочия органов государственной власти должны носить легитимный характер. Непрерывная легитимация власти органов государственной власти власти обеспечивается путем свободных выборов, предполагающих, в том числе, и их периодичность (часть 3 статьи 3 Конституции).
Только при таком условии деятельность органов государственной власти может рассматриваться как осуществление государственной власти народом через органы государственной власти.
Легитимность легислатуры обусловлена не только установленными в законах сроками полномочий, но и волеизъявлением избирателей. В пункте 3 статьи 21 Всеобщей декларации прав человека установлено, что воля народа должна быть основой власти; эта воля должна находить выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования...
Волеизъявление избирателей на выборах определяет не только персональный состав, но и определенный срок легислатуры.
Принцип правового государства, закрепленный в части 1 статьи 1 Конституции, означает не только разделение властей, верховенство закона, но и признание того, что права и свободы человека, имеющие надпозитивный характер, и в том числе достоинство человека, являются высшей ценностью.
Игнорирование того, что народ образуют граждане, обладающие основными неотчуждаемыми правами, противоречит идее правового государства. Представительные органы власти, пролонгирующие сроки своих полномочий, нарушают гарантии реализации народовластия, посягают на достоинство человека, его политические права. Вовремя не обновленный представительный орган государственной власти может не отражать интересы избирателей и тем самым искажать идею народного представительства, вытекающую из принципов демократического правового государства с республиканской формой правления. Продление полномочий представительного органа, не связанное с отсутствием правовой базы, лишает гражданина возможности принять участие в очередных выборах и тем самым умаляет основные права участвовать в управлении делами государства непосредственно (часть 1 статьи 32 Конституции), избирать и быть избранным в органы государственной власти (часть 2 статьи 32 Конституции), что противоречит части 2 статьи 55 Конституции, в соответствии с которой в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.
Следовательно, Закон Пермской области от 21 февраля 1996 года "О проведении выборов депутатов Законодательного Собрания Пермской области" не соответствует статье 1 (часть 1), 3, 32 (части 1 и 2) и 55 (часть 2) Конституции Российской Федерации.
В статье 5 (часть 2) Конституции Российской Федерации содержится норма, в соответствии с которой область имеет свой устав и законодательство.
Факт несоответствия Закона Пермской области, которым назначены выборы на декабрь 1997 года, нормам о введении Устава области в действие не может означать неконституционность данного Закона, ибо простое противоречие ординарного закона субъекта Российской Федерации уставу не всегда означает нарушение Конституции Российской Федерации. Если признать, что всякое несоответствие областного закона уставу означает неконституционность, то это будет означать неконституционное расширение полномочий Конституционного Суда Российской Федерации. В соответствии со статьей 125 (подпункт "б" части 2) Конституции Конституционный Суд Российской Федерации разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации только нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В соответствии со статьей 27 (часть 1) Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" вопросы соответствия законов и иных нормативных актов субъекта Российской Федерации Конституции, уставу субъекта Российской Федерации относятся к компетенции конституционных, уставных судов субъектов Российской Федерации.
В соответствии с частью второй статьи 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации решает исключительно вопросы права. Из этого положения следует в том числе, что Конституционный Суд решает вопросы права, относящиеся к компетенции данного специального суда. Таким образом, Конституционный Суд Российской Федерации должен руководствоваться принципом связанности компетенций всех других судов, и в том числе конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации.
Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ Н.В.Витрука
Проверку конституционности Указа Президента Российской Федерации от 2 марта 1996 года N 315 "О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации" в соответствии с требованиями ч. 2 статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации обязан был осуществить, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов.
Указ Президента Российской Федерации от 2 марта 1996 года N 315 "О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации" является конкретизацией и развитием содержания Указа Президента Российской Федерации от 17 сентября 1995 года N 951 "О выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления". Он определяет также порядок применения правила о двухгодичном сроке полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, установленного Указом Президента Российской Федерации от 22 октября 1993 года N 1723 "Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации". Именно в этом состоит нормативность проверяемого Указа Президента Российской Федерации от 2 марта 1996 года N 315 и его обязательный характер для субъектов Российской Федерации.
Общим моментом для Указов Президента Российской Федерации от 17 сентября 1995 года N 951 и от 2 марта 1996 года N 315 является указание на то, что при принятии решений в субъектах Российской Федерации о переносе срока выборов их законодательных (представительных) органов государственной власти "не распространяется Указ Президента Российской Федерации от 22 октября 1993 года N 1723 "Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации" в части срока их полномочий". В Указе Президента Российской Федерации от 17 сентября 1995 года N 951 "О выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления" считается необходимым проведение в декабре 1997 года выборов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, двухгодичный срок полномочий которых истекает в 1995 и 1996 годах. Президент Российской Федерации рекомендовал также принять решение о переносе выборов на июнь 1997 года представительным (законодательным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации, ранее назначившим выборы в представительные (законодательные) органы государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации в 1995 году или в 1996 году и в случае если ранее ими не был установлен срок полномочий соответствующего представительного (законодательного) органа государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации.
Проверяемый Указ Президента Российской Федерации от 2 марта 1996 года N 315 не ограничивает июнем или декабрем 1997 года проведение выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, двухгодичный срок полномочий которых уже истек. Он устанавливает, что при переносе срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, срок полномочий которых истекает в 1996 году, "дата проведения выборов может определяться органами государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с установленным законодательством субъекта Российской Федерации порядком формирования и сроками полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации". Данное положение означает, что сами субъекты Российской Федерации устанавливают сроки полномочий своих законодательных (представительных) органов государственной власти и в соответствии с установленными сроками таких полномочий назначают дату проведения выборов, то есть законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации продлевают себе сроки полномочий в силу лишь принятого ими закона, без соответствующего мандата избирателей (народа). Практика переноса срока выборов, то есть продления полномочий законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации без соответствующего мандата избирателей, пошла по пути точного соблюдения установлений Указа Президента Российской Федерации от 2 марта 1996 года N 315.
Об этом свидетельствуют прямые ссылки на названные Указы Президента Российской Федерации как на правовые основания принятия соответствующих законов Законодательными Собраниями Нижегородской, Пермской и Вологодской областей, ставших предметом рассмотрения в Конституционном Суде Российской Федерации.