Так, Законодательное Собрание Нижегородской области приняло 19 марта 1996 года Закон "Об основных принципах организации Законодательного Собрания Нижегородской области", которым установило четырехлетний срок полномочий Законодательного Собрания области, распространило его на текущий созыв и назначило соответственно проведение очередных выборов на март 1998 года. Прокурор Нижегородской области принес протест на решение о переносе срока выборов, усмотрев в них нарушение норм Конституции Российской Федерации и Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав граждан". Законодательное Собрание Нижегородской области отклонило протест прокурора исходя из того, что опротестованные положения Закона Нижегородской области соответствуют Указам Президента Российской Федерации от 17 сентября 1995 года N 951 и от 2 марта 1996 года N 315, считая их вопреки мнению прокурора не противоречащими Конституции Российской Федерации. Одновременно Законодательное Собрание Нижегородской области обратилось в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о подтверждении соответствия Конституции Российской Федерации указанных Указов Президента Российской Федерации.
Прокурор Нижегородской области обратился с исковым заявлением в Нижегородский областной суд о признании опротестованных им положений Закона Нижегородской области недействующими. Хотя такого рода действия прокурора не могут рассматриваться в качестве решения федерального органа государственной власти, которое препятствует применению и исполнению оспариваемого закона как не соответствующего Конституции Российской Федерации (что явилось основанием для прекращения производства по запросу Законодательного Собрания Нижегородской области), однако неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации закон Нижегородской области, остается. Поэтому в силу принципа процессуальной экономии необходимо было запрос Законодательного Собрания Нижегородской области рассмотреть по существу.
Продолжительность деятельности избираемого населением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации ограничена определенным сроком, обеспечивающим, во-первых, эффективное функционирование такого органа, во-вторых, его периодическую сменяемость, что гарантирует действительно представительный характер выборного органа. Преемственность и непрерывность осуществления государственной власти при этом обеспечивается тем, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации до истечения срока его полномочий формирует надлежащую правовую базу, назначает и проводит выборы нового состава законодательного (представительного) органа государственной власти. При этом, естественно, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации сохраняют свои полномочия до начала работы вновь избранных законодательных (представительных) органов государственной власти.
Продление сроков полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе путем назначения даты выборов после истечения сроков их полномочий, допустимо в исключительных случаях, предусмотренных нормами одинаковой юридической силы. Такими исключительными случаями могут быть: продление полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации по решению, принятому самими избирателями на референдуме, если по Конституции или закону о референдуме допустима постановка такого вопроса на референдуме (см., например, п. 11 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции Республики Мордовии); в случаях учреждения новой системы органов государственной власти и требованием соблюдения преемственной связи в их организации и деятельности, когда действующие органы государственной власти сохраняют свои полномочия до формирования новых органов государственной власти, до начала их работы, до признания полномочий и избрания руководящих органов (см., например, ч. 2 ст. 117 Конституции Республики Бурятии, ст. 124 Устава Читинской области); в случаях введения на основании закона чрезвычайного, военного положения или в условиях иного правового режима на случай экстраординарных обстоятельств (восстановление конституционного правопорядка на части территории Российской Федерации). Конкретные сроки продления полномочий законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации зависят от рассмотренных выше оснований для принятия такого рода решений. К примеру, в случае введения чрезвычайного положения выборы органов государственной власти не проводятся в течение всего периода чрезвычайного положения (ч. 2 ст. 38 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении").
Положения Указа Президента Российской Федерации от 2 марта 1996 года N 315, равно как и практика его реализации законодательными (представительными) органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации, противоречат требованиям частей 1 - 3 статьи 3 и частей 1 и 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации. Основой конституционного строя Российской Федерации является принцип народовластия, закрепленный статьей 3 Конституции Российской Федерации. Высшим непосредственным выражением власти народа являются свободные выборы. Периодичность свободных выборов устанавливается сроками полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 22 октября 1993 года N 1723 срок полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации на переходный период был установлен в два года. До истечения указанного срока полномочий должны состояться выборы нового состава законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации на тот срок полномочий, который установлен в Уставе края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Законодательный (представительный) орган не может сам себе продлевать срок своих полномочий. Оправданием продления срока своих полномочий не может служить отсутствие либо незавершенность создания соответствующей законодательной базы, необходимой для проведения выборов и формирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Такая мера, использованная Президентом Российской Федерации, является, возможно, политически объяснимой, но выходит за рамки права, Rонституции, закона. Усилия Президента Российской Федерации могли быть направлены на воздействие соответствующих субъектов Российской Федерации лишь в целях создания необходимой законодательной базы.
Конкретные сроки полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливаются ими самостоятельно. Дата назначения выборов - сугубо организационный, технический вопрос, предопределенный сроком легислатуры законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, устанавливается только субъектом Российской Федерации.
Президент Российской Федерации не имел полномочий по предписанию законодательным (представительным) органам государственной власти Российской Федерации на перенос срока выборов их нового состава с учетом установленного нового срока полномочий, то есть на фактическое продление срока полномочий прежнего состава, двухгодичный срок полномочий которого истек. Для такого решения у Президента Российской Федерации не было достаточных правовых оснований, о которых говорилось выше.
При переносе срока выборов после истечения срока легислатуры законодательного (представительного) органа государственной власти Российской Федерации не реализуется такая важнейшая форма прямой демократии, народовластия, как свободные выборы. Вовремя не обновленный законодательный (представительный) орган государственной власти не имеет мандата избирателей (народа), может уже не отражать расстановку общественно-политических сил, интересы избирателей, а следовательно, может искажать идею народного представительства, которая непосредственно вытекает из принципа народовластия, закрепленного в статье 3 Конституции Российской Федерации.
Продление полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации лишает избирателей данного субъекта Российской Федерации возможности принять участие в очередных выборах и тем самым реализовать их конституционное право участвовать в управлении делами государства непосредственно (ч. 1 ст. 32 Конституции Российской Федерации), избирать и быть избранным в органы государственной власти (ч. 2 ст. 32 Конституции Российской Федерации). Перенесение выборов подрывает гарантии избирательных прав граждан в силу их организационно-правовой необеспеченности, так как выборы не назначаются после истечения срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
С точки зрения требований частей 1 - 3 статьи 3 и частей 1 и 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации следует оценивать положения Закона Пермской области от 21 февраля 1996 года "О проведении выборов депутатов Законодательного Собрания Пермской области" и ч. 2 статьи 5 Закона Вологодской области от 17 октября 1995 года "О порядке ротации состава депутатов Законодательного Собрания Вологодской области" (в редакции от 9 ноября 1995 года) о переносе сроков выборов Законодательных Собраний Пермской и Вологодской областей (равно как и аналогичных по содержанию положений законов других субъектов Российской Федерации).
Законодательное Собрание Пермской области было избрано населением области 20 марта 1994 года сроком на два года. Уставом Пермской области от 6 октября 1994 года был определен срок полномочий Законодательного Собрания в четыре года (пункт 1 статьи 27). Во исполнение решения Пермского областного суда от 9 марта 1995 года Законодательное Собрание в полном соответствии с требованиями статьи 3 и ч. 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации установило, что пункт 1 статьи 27 Устава Пермской области вводится после избрания нового состава Законодательного Собрания, если иное не будет установлено законодательством Российской Федерации. Однако законом Пермской области от 21 февраля 1996 года выборы депутатов Законодательного Собрания Пермской области были назначены на декабрь 1997 года, то есть срок полномочий Законодательного Собрания был неправомерно продлен.
Законодательное Собрание Вологодской области было избрано 20 марта 1994 года в составе 15 депутатов сроком на два года. В соответствии с Уставом Вологодской области, предусмотревшим четырехлетний срок полномочий Законодательного Собрания Вологодской области и увеличением состава депутатов до 30, 25 февраля 1996 года состоялись довыборы пятнадцати депутатов. Согласно ч. 2 статьи 5 Законом Вологодской области от 17 октября 1995 года "О порядке ротации состава депутатов Законодательного Собрания Вологодской области" (в редакции от 9 ноября 1995 года) выборы пятнадцати депутатов, избранных в 1994 году, назначены на март 1998 года, то есть срок полномочий первоначально избранных пятнадцати депутатов неправомерно продлен на два года.
На основании изложенного прихожу к выводу, что Указ Президента Российской Федерации от 2 марта 1996 года N 315 "О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации", Закон Пермской области от 21 февраля 1996 года "О проведении выборов депутатов Законодательного Собрания Пермской области", ч. 2 статьи 5 Закона Вологодской области от 17 октября 1995 года "О порядке ротации состава депутатов Законодательного Собрания Вологодской области" (в редакции от 9 ноября 1995 года) не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (частям 1 - 3), 32 (частям 1 и 2).
Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ Б.С.Эбзеева по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 2 марта 1996 года N 315 "О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации", Закона Пермской области от 21 февраля 1996 года "О проведении выборов депутатов Законодательного Собрания Пермской области" и части 2 статьи 5 Закона Вологодской области от 17 октября 1995 года "О порядке ротации состава депутатов Законодательного Собрания Вологодской области" (в редакции от 9 ноября 1995 года)
На основании части первой статьи 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" излагаю следующее особое мнение.
Согласно Указу Президента Российской Федерации от 2 марта 1996 года N 315 "О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации" дата проведения очередных выборов в эти органы определяется в соответствии с установленным законодательством субъектов Российской Федерации порядком формирования и сроками полномочий законодательных органов, а действующие легислатуры сохраняют свои полномочия до начала работы вновь избранных.
Данное положение необходимо оценивать с учетом того, что Указом N 315 также признается не действующим утвержденное Указом от 22 октября 1993 года N 1723 "Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации" положение о двухлетнем сроке полномочий законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации, избранных на основе этого акта.
1. Согласно статье 77 Конституции Российской Федерации субъекты Российской Федерации устанавливают систему органов государственной власти в соответствии с Конституцией Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, которые предусмотрены федеральным законом, а не указами главы государства. Оспариваемые Государственной Думой положения Указа N 315 выходят за пределы полномочий Президента Российской Федерации, так как субъекты федерации вправе также самостоятельно определять порядок формирования законодательных (представительных) органов государственной власти, решать вопросы о проведении выборов, переносе их срока и назначении даты их проведения с соблюдением требований федеральной Конституции.
Вместе с тем подобное вмешательство главы государства в данную сферу может оказаться оправданным с точки зрения Конституции Российской Федерации и необходимым в связи с начальным этапом становления институтов народного представительства в субъектах Российской Федерации и обусловливается возлагаемыми на Президента Конституцией Российской Федерации гарантийной, координационной и интеграционной функциями (статья 80) и обеспечивающими их реализацию полномочиями.
В этой связи необходимо обратить внимание на содержащуюся в постановлении Конституционного Суда по настоящему делу посылку, что "само по себе наличие правовой базы как предпосылки проведения выборов имеет значение общего принципа организации государственной власти, выводимого из ряда конституционных норм (статьи 5, часть 2; 11, часть 2; 66, часть 2; 77, часть 1)". Не вдаваясь в данном случае в оценку этого тезиса и не оценивая неадекватность истолкования перечисленных положений Конституции, полагаю нужным обратить внимание лишь на то, что отсутствие такой базы предполагает и требует от федеральных органов государственной власти, в том числе Президента Российской Федерации, принятия мер по ускорению ее формирования, а не легализации антиконституционных действий органов государственной власти некоторых субъектов Российской Федерации; такая легализация сама по себе не соответствует Конституции и противоречит статусу главы государства.
2. Однако главный вопрос, требующий ответа в данном деле, если его не подменять процедурно-процессуальными аспектами проблемы, имеющими в этом случае вторичный характер, заключается в том, вправе ли представительные органы государственной власти продлевать свои полномочия сверх установленной при их избрании легислатуры и в какой мере такое продление согласуется с принципом народовластия и избирательными правами граждан.
Неотъемлемым элементом правового государства является демократия, которая предполагает в том числе обязанность всех государственных властей и их должностных лиц соблюдать Конституцию и действовать совместимым с законом образом (статьи 1, 15 Конституции Российской Федерации). Государственная власть в правовом государстве ограничена. Речь идет не об объективной ограниченности любого государства экономическими, социальными или геополитическими факторами, а об установлении Конституцией и действующим законодательством пределов государственной власти, которые ею не могут быть преодолены правовым образом. Ограничение неправомерного государственного вторжения в гражданское общество или в сферу индивидуальной автономии человека и гражданина осуществляется прежде всего посредством признаваемых за отдельным индивидом и совокупным человеком - народом неотъемлемых (индивидуальных и коллективных) прав и свобод, в том числе избирательных, которые не могут быть нарушены или ограничены государством.
Принципы демократического правового государства оказывают решающее значение на его организацию. Демократическому и правовому государству присуща определенная организация власти. Не подавление властью индивида или ассоциаций граждан, а участие их в осуществлении государственной власти - именно в этом заключается основа организации власти в таком государстве. Отдельная личность, а также объединения людей, народ в целом выступают не только объектами власти, но и субъектами ее и участвуют в ее осуществлении в различных формах, включая свободные периодические выборы и народное представительство (статья 3 Конституции Российской Федерации).
Таким образом, в основе демократической организации общества лежит принцип суверенитета народа, его верховенства в решении наиболее важных вопросов государственной и общественной жизни. Именно народоправство, осуществляемое в различных формах, составляет основу демократического правового государства. Для представительной демократии характерно участие народа в осуществлении важнейших функций законодательства и управления через своих представителей, избранных в соответствии с законом и установленными им процедурами. Причем представительная демократия в Российской Федерации выступает в форме демократии с разделением властей, согласно которому органы законодательной и исполнительной власти самостоятельны и независимы друг от друга; правительство и вся система исполнительной власти не ответственны перед парламентом, а зависят от главы государства, воля которого и является источником полномочий членов Правительства Российской Федерации, но не федерального парламента и органов народного представительства субъектов Российской Федерации.
Значение народного представительства как самой важной организационной формы конституционного государства, однако, не означает слияния государственной власти и народа. Речь идет о передаче народом права на законодательную власть парламенту при сохранении им за собой контроля за деятельностью парламента и иных форм реализации государственной власти. Народ передает представительным органам государства не саму власть, а лишь право на власть, на осуществление власти, причем на строго определенный срок. Поэтому покушение на институт народного представительства, в том числе путем так называемого продления полномочий, есть покушение на народный суверенитет, полноту власти народа и его верховенства и должно квалифицироваться как присвоение власти. Обновление представительной системы с точки зрения как ее организационных форм, так и персонального состава народных представителей - право самого народа, осуществляемое им посредством свободных периодических выборов.
При этом следует различать перенос выборов, могущий быть обусловленным различными причинами и осуществляемый всегда на короткий срок и потому не ставящий под сомнение полномочия народных избранников и представительный характер органа, членами которого они являются, и продление полномочий, означающее выход за рамки законной легистратуры и влекущее утрату соответствующим органом, как и всеми его членами, представительного характера и права на представительство народа. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации по общему правилу вправе в интересах избирательного корпуса переносить выборы, но не вправе продлевать срок своих полномочий, установленный в конституциях и уставах, если эти органы были избраны в соответствии с ними, или в акте (актах), которым эти органы были конституированы в качестве таковых, в данном случае - Указе Президента Российской Федерации от 22 октября 1993 года N 1723. Отступления от таких сроков (в том числе их продление) могут быть предусмотрены либо на конституционном, уставном уровне и рассчитаны на конкретный случай, связанный с формированием новой системы государственных органов и требованием соблюдения преемственной связи в их организации и деятельности, причем в таком решении воля народа, избирательного корпуса также имеет решающее значение, либо в законах о чрезвычайном положении, военном положении, выступающих в качестве формы выражения общей воли народа, и вводимых по строго установленным основаниям, предусмотренным ими самими.
Таким образом, продление срока полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации означает нарушение конституционного принципа народовластия. Деятельность этих органов в таком случае основывается не на воле народа, как то установлено Конституцией (статьи 1, 3), а на воле главы государства, что само по себе является нарушением принципа разделения государственной власти (статья 10), или на воле ранее избранных народом на точно установленный срок представителей, которые, однако, уже утратили право представительствовать от имени народа, и потому их действия являются присвоением властных полномочий (часть 4 статьи 3 Конституции Российской Федерации).
Продление полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации одновременно является существенным нарушением избирательных прав граждан и не соответствует международным обязательствам Российской Федерации по их обеспечению. Продление полномочий законодательного (представительного) органа лишает избирателей возможности принять участие в очередных выборах, предполагавшихся в процессе его формирования, и тем самым реализовать их конституционное право участвовать в управлении делами государства непосредственно (часть 1 статьи 32 Конституции), а также избирать и быть избранными в органы государственной власти (часть 2 статьи 32 Конституции). Тем самым существенным образом подрываются гарантии избирательных прав граждан также путем организационной их необеспеченности, состоящей, в частности, в том, что выборы не назначаются по истечении срока полномочий действующего законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, что требует адекватной реакции главы государства, на которого Конституцией Российской Федерации возложена функция гаранта прав и свобод человека и гражданина, реализуемая в установленных Конституцией и законами формах и предусмотренными ими способами, а также судов общей юрисдикции в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации".