Существующие в этой области проблемы в первую очередь вызваны сужением финансовой базы пенсионного обеспечения. Доля заработной платы, с которой взимаются взносы на финансирование пенсий, в общих доходах населения сократилась с 69,9 процента в 1992 году до 46,6 процента в 1994 году и в 1995 году по прогнозам составит 37 процентов. Одновременно повысилась доля средств, предоставляемых работникам в виде выплат социального характера. По отношению к среднемесячной заработной плате эти выплаты составляли в 1994 году в различных отраслях от 17 до 30 процентов. А взносы на пенсионное обеспечение с этих сумм не взимались. Наряду с этим постоянно уменьшается численность занятых в народном хозяйстве, которая сократилась с 1991 по 1994 год с 75,8 млн.человек до 69,4 млн.человек, и усиливается процесс уклонения от уплаты налогов. В результате всех этих негативных явлений сложилась ситуация, при которой расчетное соотношение численности плательщиков взносов на пенсионное обеспечение к численности пенсионеров составляет менее 1,4 к 1, в то время как по статистическим данным о численности занятых оно должно составлять 1,8 к 1.
В такой ситуации повышение страховых тарифов не сможет решить проблемы стабильного финансирования пенсионного обеспечения, поскольку оно ляжет на плечи законопослушных работодателей, численность которых неуклонно снижается.
Неблагоприятное соотношение численности плательщиков взносов на пенсионное обеспечение и пенсионеров обусловливается рядом особенностей российской пенсионной системы. Среди таких особенностей можно назвать: относительно низкий пенсионный возраст, высокую долю пенсионеров-льготников, возможность получения пенсии при продолжении трудовой деятельности после достижения пенсионного возраста, приток пенсионеров из республик бывшего СССР. В результате этого соотношение экономически активного населения и пенсионеров составило 1,8 к 1, в то время как в странах с рыночной экономикой данное соотношение составляет 2,2-2,4 к 1. Переход к рыночным отношениям все больше и больше вскрывает недостатки, свойственные самой пенсионной системе и без устранения которых невозможно ее устойчивое развитие и повышение уровня пенсионного обеспечения в будущем.
Пенсионная реформа предполагает рационализацию и оптимизацию условий и норм пенсионного обеспечения, повышение уровня трудовых пенсий за счет перераспределения имеющихся ресурсов и улучшения их использования. Оптимизация нагрузки пенсионной системы на экономику должна содействовать стабилизации и развитию экономики и, как следствие этого, привести к улучшению материального обеспечения пенсионеров. Пенсионная реформа на первом этапе должна проводиться с учетом пропорций, сложившихся в распределении валового внутреннего продукта, соотношения среднего уровня трудовых пенсий со средней заработной платой. Это не означает, что указанные пропорции и соотношения не будут меняться. Например, в данный момент доля расходов на пенсии, выплачиваемые за счет средств Пенсионного фонда Российской Федерации, не превышает 5,4 процента валового внутреннего продукта. Этот показатель сформировался косвенно, через соотношение расходов на пенсии с фондом оплаты труда, которое задано тарифом страховых взносов в пенсионный фонд (29 процентов фонда оплаты труда). Таким образом, в зависимости от сохранения или изменения доли оплаты труда в валовом внутреннем продукте будет сохраняться или изменяться и доля расходов на пенсии при неизменности всех параметров пенсионного обеспечения.
При осуществлении пенсионной реформы необходимо учитывать экономические, демографические и социальные процессы, происходящие в стране. На этапе подготовки концепции реформы пенсионной системы представляется возможным выделить лишь общие тенденции, с учетом которых должна осуществляться пенсионная реформа.
Важнейшей тенденцией такого рода является интеграция Российской Федерации в мировую систему хозяйства и переход к рыночной экономике, характеризуемой свободным перемещением товаров, услуг, рабочей силы и капитала, а также конкуренцией не только на внешнем, но и на внутреннем рынке. Все это потребует создания условий для обеспечения конкурентоспособности российских товаропроизводителей, в том числе реорганизации пенсионной системы таким образом, чтобы снизить издержки производства. С другой стороны интеграция Российской Федерации в мировую систему хозяйства потребует сближения пенсионного законодательства Российской Федерации с пенсионным законодательством других стран и, в первую очередь европейских, которые, хотя и установили высокие стандарты в этой области, однако имеют весьма рациональные пенсионные системы, позволяющие национальным товаропроизводителям оставаться конкурентоспособными.
Другая тенденция заключается в усилении процесса старения населения. По данным микропереписи 1994 года за последние 5 лет на 2 пункта увеличился удельный вес лиц старше трудоспособного возраста (это соответствует темпу прироста населения за 1979-1989 гг.). В настоящее время доля этих лиц составляет около 21 процента всего населения, а доля лиц трудоспособного возраста уменьшилась до 56 процентов. В этих условиях в целях снижения экономической нагрузки на трудоспособное население необходимо более четко определить круг лиц, нуждающихся в государственных гарантиях по пенсионному обеспечению.
Следующей важной тенденцией является снижение доли занятых вообще и занятых по найму, в частности, в общей численности трудоспособного населения, что обусловливает необходимость изменения форм пенсионного обеспечения и более тесной увязки уровня пенсий различных категорий пенсионеров с их вкладом в финансирование пенсионной системы или прошлым трудовым вкладом.
Наконец, невозможность в рамках пенсионного законодательства одновременно обеспечить повышение минимального уровня пенсионного обеспечения и социально справедливую дифференциацию пенсий в зависимости от прошлого трудового вклада, требует перехода к новому порядку исчисления размеров пенсий, который позволил бы решать эти проблемы.
Основные цели и принципы пенсионной реформы
Основными целями пенсионной реформы являются:
1) реализация гарантированного Конституцией Российской Федерации права граждан на пенсионное обеспечение в старости, в случае инвалидности, при потере кормильца и в иных установленных законом случаях;
2) обеспечение финансовой стабильности пенсионной системы и создание предпосылок для устойчивого развития пенсионного обеспечения на основе государственного пенсионного страхования и бюджетного финансирования;
3) адаптация системы пенсионного обеспечения к развивающимся в Российской Федерации рыночным отношениям;
4) рационализация и оптимизация условий предоставления и размеров пенсий;
5) повышение эффективности пенсионной системы путем совершенствования системы управления пенсионным обеспечением.
Исходя из заявленных выше целей реформа должна основываться на следующих принципах:
1) каждый имеет право на государственное пенсионное обеспечение в случае утраты трудоспособности вследствие старости, инвалидности, при потере кормильца и в иных случаях, установленных законом;
2) каждый работающий по найму подлежит обязательному государственному пенсионному страхованию;
3) каждый застрахованный по обязательному государственному пенсионному страхованию имеет право на трудовую пенсию в соответствии с продолжительностью страхования и заработком, с которого уплачивались страховые взносы;
4) финансирование государственного пенсионного обеспечения основывается на принципе солидарности, включая солидарность поколений, субъектов Российской Федерации и отраслей экономики;
5) средства обязательного государственного пенсионного страхования используются исключительно на пенсионное обеспечение застрахованных по правилам и нормам, установленным законом. Часть этих средств централизуется и перераспределяется в целях обеспечения пенсионных гарантий граждан независимо от их места жительства на территории Российской Федерации. Расходы на пенсионное обеспечение лиц, не участвовавших в пенсионном страховании, покрываются за счет средств федерального бюджета. Из изложенного следует необходимость в процессе реформы пересмотреть практически все основные принципы пенсионной системы.
Будущее построение пенсионной системы
Основные черты будущей пенсионной системы предопределены ее нынешним содержанием. Концепцией предусматривается не разрушение, а сохранение и укрепление оправдавшей себя государственной пенсионной системы с учетом необходимости развития новых форм пенсионного обеспечения. С введением в государственную систему пенсионного обеспечения так называемых социальных пенсий и провозглашением права на создание негосударственных пенсионных систем возникли предпосылки для развития трехуровневой пенсионной системы.
В настоящее время в Российской Федерации предоставляются трудовые и социальные пенсии. Сфера распространения социальных пенсий ограничивается и достаточно длительное время будет ограничиваться социально-экономическим развитием общества в прошлом, которое характеризовалось полной занятостью трудоспособного населения и правом практически каждого нетрудоспособного гражданина на трудовую пенсию за свой (или кормильца) стаж работы.
Однако по мере развития рыночной экономики контингент лиц, не имеющих трудового (страхового) стажа, будет расширяться, а роль социальных пенсий возрастать. Государство с социально ориентированной экономикой не может игнорировать проблемы материального обеспечения значительного круга нетрудоспособных, по разным причинам не охваченных социальным страхованием.
Таким образом, первым уровнем системы государственных пенсий является базовая пенсия, которая в перспективе должна заменить социальную пенсию. Вторым уровнем является трудовая (страховая) пенсия. Роль этого типа государственной пенсии определяет всю организацию социального, и в первую очередь пенсионного, страхования. В контексте реформы она должна быть освобождена от несвойственных ей функций и соответствовать природе солидарности поколений работников наемного труда, на которой базируется социальное страхование. Из этого следует принципиальное требование к реформе трудовых пенсий: соответствие условий предоставления и размеров пенсий объему участия в социальном страховании каждого конкретного лица, зависящему от продолжительности страхования и величины взносов.
При определении права на пенсию и ее размера периоды, не связанные с уплатой страховых взносов, могут учитываться при условии возмещения соответствующих расходов за счет средств федерального бюджета (учеба, воинская служба по призыву и др.). Это означает последовательное осуществление в пенсионной системе страховых принципов, исключающих какие-либо привилегии для отдельных слоев или групп застрахованных. Третий уровень системы пенсионного обеспечения должны составлять негосударственные пенсии. Негосударственное пенсионное обеспечение в пенсионной системе рассматривается как дополнительное по отношению к государственному и может осуществляться как в форме дополнительных профессиональных пенсионных систем отдельных организаций, отраслей экономики либо территорий, так и в форме личного пенсионного страхования граждан, производящих накопление средств на свое дополнительное пенсионное обеспечение в страховых компаниях или пенсионных фондах. Обе эти формы должны развиваться. Вместе с тем становление и развитие дополнительных профессиональных пенсионных систем на современном этапе является приоритетной задачей и должно стимулироваться в первую очередь.
В связи с трудным экономическим положением создание дополнительных профессиональных пенсионных систем для работников всех организаций на современном этапе не представляется возможным. Поэтому их формирование будет осуществляться постепенно, по мере готовности отдельных организаций и их групп, отраслей хозяйства или территорий создавать у себя такие системы, а также возможности государства предоставить соответствующие льготы. После принятия решения о создании дополнительной профессиональной пенсионной системы она становится обязательной и не может быть ликвидирована по решению ее учредителей.
Дополнительная профессиональная пенсионная система должна удовлетворять целому ряду требований. Прежде всего она обязана обеспечивать выплату пенсий, а не единовременных сумм, и координироваться с государственной пенсионной системой в отношении видов пенсий и условий их назначения.
Дополнительная профессиональная пенсионная система может быть как с установленными выплатами, так и с установленными взносами, солидарной либо накопительной или использовать одновременно оба эти принципа. Ее финансирование может осуществляться как исключительно за счет взносов работодателя, так и с участием работников. В то же время все обязательства по пенсионной системе должны иметь финансовое покрытие в форме накопленных активов и будущих поступлений взносов (актуарный баланс).
При финансировании указанных пенсионных систем исключительно за счет взносов работодателя в ней может быть предусмотрен определенный период времени, в течение которого уволившийся работник, охваченный этой системой, не приобретает пенсионных прав. Такой период не должен быть, однако, очень продолжительным. Для работников, продолжительность трудовой деятельности которых на предприятии после введения пенсионной системы превышает установленный период, необходимо предусмотреть механизм перевода приобретенных пенсионных прав в случае их увольнения из организации до приобретения права на пенсию.
В том случае, если дополнительная профессиональная пенсионная система удовлетворяет установленным требованиям, ей должны быть предоставлены определенные налоговые льготы.
В частности, для организаций, имеющих такие пенсионные системы, мог бы быть установлен предел заработка для взимания взносов на государственное пенсионное обеспечение.
Кроме того, в качестве возможного решения взносы, отчисляемые организациями на финансирование профессиональных пенсионных систем, должны исключаться из их налогооблагаемой базы. Вместе с тем в целях обеспечения справедливой распределительной политики представляется необходимым установить предел взносов на выплату пенсий, которые не учитываются при определении налогооблагаемой базы. Общий предел взносов, взимаемых на дополнительное профессиональное пенсионное обеспечение, мог бы быть установлен на уровне тарифа взносов, взимаемых на государственное пенсионное обеспечение. Поскольку большая часть активов профессиональных пенсионных систем будет использоваться на накопление и инвестироваться в развитие экономики, то представляется целесообразным также освободить от прямого налогообложения инвестиционный доход профессиональных пенсионных фондов. Вместе с тем следовало бы ввести налогообложение пенсий, выплачиваемых по дополнительным профессиональным пенсионным системам. Развитие негосударственных пенсионных систем должно осуществляться под государственным контролем.
Пенсионное законодательство не будет определять конкретные условия предоставления и размеры негосударственных пенсий. Решение этих вопросов необходимо оставить на рассмотрение тех структур, которые создают негосударственные пенсионные системы. Вместе с тем законодательство об этих системах должно установить определенные ограничения в отношении характера допустимой деятельности таких структур в области пенсионного обеспечения.
Условия и нормы пенсионного обеспечения Базовые пенсии
Базовые пенсии в принципе должны предоставляться всем гражданам Российской Федерации и обеспечивать материальные условия жизни человеку при наступлении инвалидности, или по достижении пенсионного возраста, или в случае потери кормильца независимо от наличия трудового стажа.
Предполагается, что базовые пенсии будут назначаться в фиксированных размерах, определяемых с учетом прожиточного минимума пенсионера и в зависимости от степени утраты трудоспособности, и не станут выплачиваться работающим гражданам. Вместе с тем на переходном этапе социальная пенсия сохранится, а базовая пенсия будет представлять собой часть трудовой пенсии.
Трудовые (страховые) пенсии
Трудовые (страховые) пенсии должны предоставляться всем лицам, работающим по найму, и другим категориям населения, охваченным обязательным государственным пенсионным страхованием.
В общей системе трудовых пенсий все ее участники должны нести одинаковые обязанности по финансированию этой системы и, соответственно, иметь одинаковые права относительно условий назначения и размеров пенсий. Какие-либо исключения или льготы при этом не допускаются. В связи с этим из пенсионной системы должны быть исключены все виды льготных пенсий. Достижение данной цели станет возможным с развитием негосударственных систем пенсионного обеспечения, которые должны взять на себя и сохранение ранее приобретенных прав на льготные пенсии.
Исходя из целей реформы трудовые (страховые) пенсии подвергнутся существенным изменениям в части условий назначения и выплаты пенсий, а также их размеров. Именно через реформу трудовых пенсий может быть оптимизирована экономическая нагрузка пенсионной системы. Решающим фактором нагрузки является пенсионный возраст, поскольку именно он определяет соотношение численности пенсионеров и лиц, занятых в народном хозяйстве.
С учетом социально-политической обстановки единовременное повышение пенсионного возраста в современных условиях представляется невозможным. Поэтому в рамках реформы могут решаться задачи ограниченного характера. Проблему повышения пенсионного возраста можно было бы решить с учетом демографического развития в Российской Федерации, предусмотрев в законе постепенный переход на новые условия назначения пенсий, начиная со второго десятилетия следующего века. Вместе с тем уже в настоящее время следовало бы разработать программу стимулирования перехода на пенсию по старости в более позднем возрасте, что привело бы к увеличению фактического возраста выхода на пенсию.
Пенсионные льготы как стимул для привлечения кадров, повышения рождаемости и решения других как локальных, так и общегосударственных задач должны быть заменены другими более действенными мерами (например, повышенной оплатой труда, налоговыми льготами и т.д.), сообразуясь с конкретными производственными, региональными и иными условиями. Стажевые требования для трудовых пенсий должны быть связаны исключительно с продолжительностью уплаты страховых взносов.
Минимальный страховой стаж может быть установлен в перспективе в размере одного полного года работы. Соответственно трудовая пенсия будет по своему размеру пропорциональной этому стажу. При таком подходе отпадает необходимость сохранения института пенсий при неполном трудовом стаже.
Размер трудовой пенсии по старости, как и по действующим нормам, будет определяться с учетом трудового (страхового) стажа и заработка. Однако сам механизм исчисления пенсии должен быть приближен к требованиям, вытекающим из принципов социального страхования. Исходным критерием определения размера пенсии станет цена одного года страхового стажа, выраженная в процентах к заработку, из которого исчисляется пенсия.
С учетом базовой пенсии эту цену можно установить на уровне 1 процента заработка за каждый год трудового (страхового) стажа. В результате средний совокупный размер вновь назначаемых базовой и трудовой пенсий составит 55-60 процентов заработка работника вместо 45-47 процентов (фактическое соотношение средней пенсии к средней заработной плате) в настоящее время. Это существенно выше, чем в странах с высокоразвитой экономикой. В будущем этот уровень может быть перекрыт путем создания дополнительных профессиональных пенсионных систем.
Базовая пенсия будет являться минимальным размером трудовой пенсии. Определение величины максимального размера пенсии предлагается производить косвенным путем, ограничив заработок, с которого взимаются страховые взносы и на основе которого впоследствии исчисляются пенсии, полуторным размером средней заработной платы по народному хозяйству. При этом на первоначальном этапе реформы до финансовой стабилизации пенсионной системы такой предел заработка для исчисления страховых взносов может не устанавливаться вообще или устанавливаться на более высоком, чем для исчисления пенсий, уровне.
Период учета заработка для исчисления пенсии. Уже в настоящее время он может составлять 5 лет и в ближайшее время вряд ли целесообразно увеличивать его, поскольку это осложнит индексацию пенсий в условиях инфляции. По мере стабилизации экономического положения станет возможным переход к исчислению пенсии из заработка за весь период страхования.