Все это, вместе взятое, чревато негативными последствиями для утверждения институтов демократии, формирования правового государства в обществе, в котором далеко не изжиты произвол властей, правовой нигилизм, пренебрежение властей к правам человека и гражданина. Принцип прямого действия Конституции Российской Федерации в соответствии с положениями ее статьи 15 (часть 1) не означает произвольного толкования положений Конституции, приводящих к нарушению других конституционных принципов и норм.
Президент Российской Федерации своим Указом N 2166, по существу, делегировал Правительству полномочия, которыми, как он считает, обладает сам, а именно полномочия по использованию "всех средств, имеющихся в распоряжении государства". Однако это противоречит Конституции Российской Федерации, которая определяет разграничение полномочий между Президентом как главой государства (часть 1 статьи 80) и Правительством, осуществляющим исполнительную власть Российской Федерации (часть 1 статьи 110).
Указы Президента N 2137, N 2166, N 2169 предоставили Правительству Российской Федерации неограниченные возможности в использовании армии со всем арсеналом ее средств для разоружения и ликвидации незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики, равно как и Правительство предоставляло такие же неограниченные возможности непосредственным исполнителям - Министру обороны, Министру внутренних дел, директору ФСК и т.д., что далеко выходило за рамки, предусмотренные, в частности, пунктами "д" и "е" части 1 статьи 114 Конституции Российской Федерации, действующими законами относительно полномочий указанных федеральных государственных органов и высших должностных лиц государства. Это подтверждается формулой, используемой в Указе Президента N 2166: "Всякая запрещенная деятельность находится вне закона".
Рассматриваемые акты Президента и Правительства по своему содержанию противоречат иерархии конституционных принципов и ценностей. Представитель Президента и Правительства выдвинул тезис о равном значении всех конституционных принципов и ценностей, об их однопорядковости. Этот тезис имеет рациональное зерно, но он не нашел отражения в Конституции Российской Федерации. Об однопорядковом характере можно говорить в отношении конституционных принципов равноправия и самоопределения народов, незыблемости демократической основы российской государственности, государственного суверенитета и безопасности, государственной целостности и территориального единства и других, за исключением конституционного принципа уважения прав и свобод человека и гражданина, достоинства человека, его жизни, свободы, других человеческих ценностей.
Конституция Российской Федерации закрепила первенство (приоритет) этого принципа. "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью", - гласит статья 2 Конституции Российской Федерации, а статья 18 устанавливает: "Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием". Принцип приоритетности ценности человека, его прав и свобод пронизывает буквально все содержание Конституции Российской Федерации (в том числе содержание части 2 статьи 80, части 1 статьи 82). Это - конституционная реальность, с которой нельзя не считаться.
На первом месте среди ценностей, подлежащих обеспечению и защите, стоят права и свободы человека и гражданина и в законах "О безопасности", "Об обороне", "О милиции", "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации", "Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации" и т.д.
К сожалению, ориентировка Указов Президента и постановления Правительства на применение "всех средств, имеющихся в распоряжении государства", и прежде всего Вооруженных Сил, без надлежащих гарантий от злоупотребления ими, при отсутствии какого-либо механизма по предотвращению нарушений прав и свобод мирного населения, не состоящего в незаконных вооруженных формированиях Чеченской Республики, привела к нарушениям прав и свобод российских граждан, к тяжелым негативным последствиям для мирного населения.
На основании изложенного прихожу к выводу, что Указы Президента N 2137 и N 2166 и постановление Правительства N 1360 не соответствуют Конституции Российской Федерации по своему содержанию, ибо нарушают конституционный принцип уважения прав и свобод человека и гражданина, закрепленный в статьях 2, 6 (часть 2), 17 (части 1 и 2), 18, 55 Конституции Российской Федерации, а также с точки зрения установленного ею разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти, так как издание этих актов выходит за пределы полномочий Президента и Правительства, предоставленных им Конституцией Российской Федерации.
Указ Президента N 2137 не соответствует Конституции Российской Федерации также по порядку опубликования и введения его в действие, так как действием этого акта были нарушены конституционные права и свободы граждан и он не был опубликован. Тем самым было нарушено требование статьи 15 (часть 3) Конституции Российской Федерации: "Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения". В соответствии с частью второй статьи 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" производство по делу в части, касающейся проверки конституционности данного Указа, не может быть прекращено в силу того, что, хотя акт, конституционность которого оспаривается, был отменен и утратил силу к началу рассмотрения настоящего дела, действием этого акта с 30 ноября по 11 декабря 1994 года были нарушены конституционные права и свободы граждан в форме их неправомерного ограничения.
Постановление Правительства N 1360 не соответствует Конституции Российской Федерации и по порядку его принятия, так как оно не было принято Правительством Российской Федерации как коллегиальным органом.
Вопрос об уголовной, административной, дисциплинарной, имущественной ответственности исполнителей рассматриваемых актов Президента и Правительства за конкретные правонарушения является предметом рассмотрения компетентных органов на основании и в порядке, предусмотренном Конституцией Российской Федерации и действующими законами в Российской Федерации.
Вопрос о массовых и грубых нарушениях прав человека как международном преступлении относится к компетенции международных судебных органов.
Нельзя не обратить внимание на низкую культуру подготовки рассматриваемых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Обозначение одних и тех же явлений различными терминами, двусмысленность употребляемых терминов, понятий и формулировок, явное искажение текста части 5 статьи 13 Конституции Российской Федерации в преамбуле Указа Президента N 2166 - вот неполный перечень изъянов рассматриваемых актов. И совсем недопустимо выражение "находится вне закона" в преамбуле Указа Президента N 2166, относящееся к запрещенной деятельности.
Все это оставляет впечатление спешки и поверхностного подхода к осмыслению проблем правового характера, от решения которых зависит судьба России, перспективы ее развития как правового федеративного демократического государства в соответствии с требованиями статьи 1 (часть 1) Конституции Российской Федерации.
──────────────────────────────
* Стороны не ходатайствовали о проверке конституционности данного Указа Президента Российской Федерации
Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ Г.А.Гаджиева
На основании части первой статьи 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" излагаю свое особое мнение по пунктам 2 и 3 резолютивной части постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля 1995 года, соглашаясь с другими пунктами этого постановления.
1. В преамбуле Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 года N 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта" отмечается, что "в соответствии с частью 5 статьи 13 Конституции Российской Федерации на территории России запрещена и находится вне закона деятельность, направленная на нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание национальной и религиозной розни".
Данная формулировка не соответствует положению, содержащемуся в статье 13 (часть 5) Конституции Российской Федерации, поскольку им регламентируется деятельность только общественных объединений, а не незаконных органов государственной власти и их силовых структур. Между тем в постановлении Съезда народных депутатов РСФСР от 2 ноября 1991 года констатировалось, что проведенные в Чечено-Ингушской Республике 27 октября 1991 года выборы депутатов в высший орган государственной власти (Верховный Совет) и Президента республики являются незаконными, а значит, и сами эти органы также незаконны.
Кроме того, статья 13 (часть 5) Конституции Российской Федерации не предусматривает возможности объявления вне закона деятельности общественных объединений. В соответствии с Федеральным законом от 19 мая 1995 года "Об общественных объединениях" общественное объединение может быть ликвидировано только по решению суда. Вопрос, каким образом и какими способами должна прекращаться деятельность органов государственной власти, признанных незаконными, действующим законодательством не урегулирован.
В пункте 1 рассматриваемого Указа Правительству Российской Федерации поручается в соответствии с пунктами "д" и "е" части 1 статьи 114 Конституции "использовать все имеющиеся у государства средства для обеспечения государственной безопасности, законности, прав и свобод граждан, охраны общественного порядка, борьбы с преступностью, разоружения всех незаконных вооруженных формирований".
Возникает необходимость истолкования, что имеется в виду в Указе под "всеми имеющимися у государства средствами". При толковании нормативных актов, проверяемых на их соответствие Конституции, следует исходить из презумпции конституционности этих актов и исчерпать все допустимые методы интерпретации исследуемого акта, прежде чем объявлять о его неконституционности.
Интерпретируя положение Указа о применении "всех имеющихся у государства средств" в свете конституционных принципов, и прежде всего принципа правового государства (статья 1, часть 1, Конституции Российской Федерации), можно утверждать, что это положение предполагает только законные средства и исключает незаконные (поощрение наемничества в Вооруженных Силах, оказание вооруженной помощи оппозиции и т.д.).
Однако в соответствии с частью второй статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", принимая решение по делу, необходимо оценить не только буквальный смысл пункта 1 Указа, но и смысл, придаваемый ему официальным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой. В качестве акта официального толкования положения о "всех имеющихся у государства средствах" в данном случае выступает постановление Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 года N 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа". Именно поэтому Указ Президента от 9 декабря 1994 года N 2166 и постановление Правительства от 9 декабря 1994 года N 1360 следует рассматривать как единую и нераздельную цепь нормативных актов.
Поручение Президента "использовать все имеющиеся у государства средства" было истолковано Правительством как право использовать и такую имеющуюся у государства меру, как нормативное регулирование отношений, возникающих в условиях экстраординарной ситуации. Это подтверждается тем, что в пунктах 3, 4, 6 постановления содержатся нормы, не известные федеральному законодательству. Правительство исходило из того, что в силу статьи 80 Конституции Российской Федерации Президент "является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина", что он "принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти" и что он вправе делегировать свои полномочия Правительству.
На основании статей 114 (пункт "ж" части 1) и 115 (часть 1) Конституции Российской Федерации Правительство в своем постановлении определило меры, необходимые в условиях экстраординарной ситуации, сложившейся в Чеченской Республике, в том числе меры по ограничению прав граждан. Таким образом, Правительство в соответствии с Указом Президента установило нормативную базу особого режима, отличного от режимов чрезвычайного и военного положения, но также связанного с ограничениями прав граждан, и ввело его. Между тем Правительство не вправе было делать этого в силу статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, и Президент не мог делегировать ему в этой части свои полномочия, даже если признать, что в силу экстраординарности обстановки он сам и обладал ими.
Причем если в условиях чрезвычайного положения устанавливается только исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан (часть первая статьи 22 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении"), то абзац седьмой пункта 3 постановления Правительства от 9 декабря 1994 года N 1360 свидетельствует о том, что перечень вводимых ограничений прав граждан не является ни исчерпывающим, ни временным. При этом рядом Указов Президента Российской Федерации, касающихся Чеченской Республики, были установлены особые формы государственного управления, что характерно для периода чрезвычайного положения.
Таким образом, Указом Президента от 9 декабря 1994 года и постановлением Правительства от 9 декабря 1994 года был создан особый правовой режим, сопровождающийся ограничением прав граждан. Он не является ни режимом чрезвычайного положения, ни режимом военного положения. Однако, поскольку и при создании нормативной базы этого режима, и при его введении ограничиваются права и свободы человека и гражданина, в соответствии со статьей 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации осуществить такое ограничение прав и свобод можно было только путем принятия федерального закона.
Вся логика конституционного регулирования такого рода ситуаций подтверждает данный вывод. В силу статьи 56 (часть 1) Конституции Российской Федерации чрезвычайное положение может быть урегулировано только федеральным конституционным законом. В соответствии со статьей 87 (часть 3) Конституции режим военного положения определяется только федеральным конституционным законом. Указы же о введении военного и чрезвычайного положения подлежат утверждению Советом Федерации (статья 102, пункты "б" и "в" части 1, Конституции).
Статья 10 Конституции Российской Федерации закрепляет принцип разделения властей, предполагающий систему сдержек и противовесов. Применительно к сложившейся в Чеченской Республике ситуации это означает, что нормативное регулирование прав граждан могло быть осуществлено только федеральным законодателем.
Издавая рассматриваемые акты от 9 декабря 1994 года, Президент и Правительство Российской Федерации исходили из идеальной ситуации, предполагающей применение государственного принуждения путем ввода войск, не сопровождаемое новым нормативным ограничением прав и свобод граждан. Это предположение оказалось несостоятельным.
Такой крайний способ решения проблем, возникших в Чеченской Республике, как использование сил и средств Министерства обороны Российской Федерации для разоружения незаконных вооруженных формирований, включающих большое количество ополченцев, для уничтожения авиационной, бронетанковой техники, артиллерии и другого тяжелого вооружения, невозможен вне рамок определенного правового режима, связанного с ограничением прав и свобод граждан, даже если этот правовой режим и отличается от правового режима чрезвычайного либо военного положения.
Попытка Правительства во исполнение действующих законов предусмотреть в своем постановлении комплекс мер по изъятию незаконно хранящегося оружия, выявлению и задержанию лиц, подозреваемых в совершении тяжких преступлений, включая меры, связанные с ограничениями конституционных прав и свобод, подтверждает, что невозможно применение мер государственного принуждения с использованием Вооруженных Сил вне рамок определенного правового режима, предусматривающего не только соответствующие полномочия органов власти, но и гарантии соблюдения прав и свобод граждан. Решение об использовании военной силы не может не сопровождаться особо опасным потенциальным вторжением власти в сферу прав и свобод граждан.
Свидетельством того, что предусмотренный данным постановлением "комплекс мер по изъятию незаконно хранящегося оружия, выявлению и задержанию лиц, подозреваемых в совершении тяжких преступлений" по сути дела является особым правовым режимом, служит его пункт 4, предусматривающий в том числе закрытие административных границ Чеченской Республики. Данное нормативное положение не может содержаться в постановлении Правительства и противоречит Конституции Российской Федерации.
2. Ввиду необходимости срочного введения войск для предотвращения в Чеченской Республике гражданской войны допустима нормативная регламентация отношений, возникших в результате экстраординарной ситуации, Указом Президента Российской Федерации, поскольку издание в случаях пробельности законодательства нормативных указов Президента, содержащих нормы законодательного уровня, предусмотрено статьей 90 Конституции Российской Федерации. В рамках принципа разделения властей допустимо использование в таком нормативном указе формулы: "Внести на рассмотрение Федерального Собрания проект федерального закона, вытекающего из положений настоящего Указа".
Таким образом, Указ Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 года N 2166 в части, предусматривающей проведение специальной боевой операции, сводящейся к вводу войск Министерства обороны и Министерства внутренних дел для блокирования границ Чеченской Республики и города Грозного, не противоречит Конституции Российской Федерации, ее статьям 71 (пункт "м"), 78 (часть 4), 80, 82, 87 (часть 1), 90.
Вместе с тем Указ Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 года N 2166 в той части, в которой Правительству поручается использовать "все имеющиеся у государства средства", в том числе средства законодательного регулирования ограничения прав и свобод граждан, противоречит статьям 10 и 55 Конституции Российской Федерации.
Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ В.Д.Зорькина
1. Конституционный Суд проделал большую работу. Эта работа позволяет сделать определенные выводы. Они состоят в том, что ситуация в Чеченской Республике на момент введения федеральных войск действительно сложилась экстраординарная. Это вытекает из тех материалов, которые имеются в распоряжении Суда. И здесь у меня нет расхождений с теми, кто дает самые крайние оценки случившемуся.
Почему же в таком случае я заявляю особое мнение? Потому, что экстраординарность бывает разного рода и предполагает, соответственно, применение разных мер реагирования на нее. Одной из таких правовых мер, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, является введение режима чрезвычайного положения. Почему тогда не было введено ЧП? Если необходимо было применение армии, тогда почему не было введено военное положение? Нужно было выяснить правовые параметры происшедшего и действовать соответственно. Само понятие экстраординарной ситуации не имеет определенного юридического значения и конкретного содержания. Но в том-то и дело, что качество имевшей место ситуации и ее конкретные юридические признаки не были выявлены. Надлежащая доказательственная база для юридического определения данной экстраординарности не была собрана. И мы не знаем, с чем конкретно имеем дело, что это было - мятеж, война или нечто выходящее за рамки и этих понятий.
Для реагирования на экстраординарные ситуации у Президента и всей системы исполнительной власти имеется весьма широкий круг полномочий, прямо предусмотренных в Конституции и действующих законах. Весь этот набор полномочий не был применен. Президент прибег к способам и методам, непосредственно не закрепленным Конституцией и законом. Если Президент полагал, что нельзя было действовать по закону о чрезвычайном положении или закону об обороне, то почему он не выступил с законодательной инициативой о внесении нужных поправок к этим законам? И наконец, если это требовало слишком много времени, то ведь после принятия новой Конституции уже сложилась практика ускорения нормативно-юридического регулирования жизненно важных процессов без ломки правовых процедур. Уже много раз чисто нормативные указы Президента по различного рода весьма острым и актуальным вопросам принимались с опережением соответствующих законов, т.е. раньше, чем создавалась надлежащая законодательная база под эти указы. Так, экономическая жизнь страны в очень большой степени строится в логике опережающих нормативных указов при параллельном внесении в парламент необходимых законопроектов. Почему такой механизм не был задействован для решения конфликта в Чеченской Республике?
Суд не исследовал формат чеченских событий и не соотнес качество случившегося с уровнем принятых мер. Апелляция к скрытым полномочиям всегда опасна. Ни разгул банд, ни интервенция такой апелляции не оправдывают, а то, что ее оправдывает (т.е. сложно построенный мятеж), нам не доказано и Конституционным Судом не выявлено. И если мы это примем сегодня, то завтра для использования так называемых скрытых полномочий окажется достаточно ничтожных поводов, может быть, разбитых витрин универмага. А это путь не к господству права и закона, а к произволу и тирании. Этого допустить нельзя.
Поэтому нужна иная доказательственная база. Могут спросить: чего не хватает конкретно? Не совсекретные агентурно-оперативные материалы были бы, по моему мнению, нужны Конституционному Суду в первую очередь, хотя для определения качества экстраординарности необходимо и их детальное исследование, возможно, в закрытом заседании. Слишком велик риск при неправильно принятом решении, слишком велика ответственность. И все же главное, что требуется Суду для адекватного решения, - это материалы заседаний Совета Безопасности, а также Правительства Российской Федерации по событиям в Чеченской Республике, стенограммы этих заседаний и прилагаемые к ним материалы. Я имею в виду все заседания по этой теме, включая те заседания, на которых принимались решения о вводе войск, и те информационно-аналитические материалы, которые служили базой для принятия решений. Всего этого не предъявлено. Не осуществлен также вызов в суд всех лиц, участвовавших в принятии решений, включая самого Президента. Без этого невозможно определить качество экстраординарности и формат необходимых мер.
2. В своем постановлении Конституционный Суд указал, что он "не рассматривает в данном деле вопрос о политической целесообразности принятых решений, равно как об адекватности осуществлявшихся на их основе мер". Действительно, Конституционный Суд решает "исключительно вопросы права" (статья 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"). Но решает вопросы права чего? Право - не пустая форма. Содержание-то при этом какое? Выбор средств (тем более, когда были выбраны экстраординарные средства, прямо не предусмотренные в Конституции и законах) - это вопрос не только политической, но и юридической целесообразности, т.е. именно вопрос права. Конституционный Суд же своим утверждением вывел за рамки права вопрос о политической целесообразности и адекватности мер, т.е. фактически отказался от исследования их юридического характера. А без такого исследования невозможно было приступить к оценке соответствия рассматриваемых актов Конституции.
3. Необходимо было, как это предписано Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации", исследовать фактические обстоятельства, насколько это относится к сфере конституционного судопроизводства (статья 3); выяснить обстоятельства, имеющие существенное значение для разрешения дела, исследовать соответствующие доказательства (статьи 49, 50, 67); оценить не только буквальный смысл рассматриваемых актов, но и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием, сложившейся правоприменительной практикой (статья 74); оценить эти акты не в их изолированности, а исходя из места, которое они заняли в существующей, действующей системе правовых (нормативных и ненормативных) актов (статья 74). Все эти требования играют ключевую роль. Не выполнив их, Суд не сможет выяснить объективную истину по делу и, следовательно, принять обоснованное, правильное решение.
К сожалению, Конституционный Суд не выяснил многих других обстоятельств (помимо отмеченных в пункте 1), имеющих существенное значение для разрешения дела, не исследовал ряд доказательств. В своем решении он ограничился, главным образом, оценкой лишь буквального смысла Указов и не оценил смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием, сложившейся применительной практикой, в той степени, в какой это входит в предмет конституционного судопроизводства, не исследовал причинно-следственные связи применительно к вопросам данного дела, приказы руководителей силовых министерств и ведомств, которым эти акты адресованы, - все то, без чего невозможно понять реальный смысл, действие и последствия рассматриваемых указов Президента и постановления Правительства.
Конституционный Суд полагает, что содержащееся в Указе от 9 декабря 1994 года предписание "использовать все имеющиеся у государства средства" означает средства в рамках закона, а слова о том, что деятельность, направленная на подрыв безопасности государства, находится "вне закона", поскольку они помещены в преамбуле Указа, не имеют юридического значения. Но без исследования фактической реализации данного Указа невозможно оценить подлинный смысл приведенных выражений. А смысл этот может быть и неконституционным. Все зависит от того, как их истолкуют правоприменители на практике.
Если рассматриваемые акты, как признал Конституционный Суд, конституционны, тогда массовые нарушения прав человека и огромные разрушения гражданских объектов (о чем упоминалось на процессе) - это тоже конституционно или это результат "отдельных эксцессов" исполнителей, прежде всего действий армии, которая вышла из подчинения своему Верховному Главнокомандующему? Но ведь, приняв Указ об использовании Вооруженных Сил в Чеченской Республике, Президент специально обратился к воинам, сказав, что они находятся под защитой Конституции. И тогда что же? Конституционный Суд ответа на этот вопрос не дал, заявив, что такого рода действия должны быть оценены "другими компетентными органами". Действительно, "другие органы", а именно суды по уголовным делам, выяснят вопрос о том, совершил ли кто конкретно уголовно наказуемые деяния. Но вопрос о причинно-следственной связи между буквой рассматриваемых актов и практикой их применения должен был рассмотреть именно Конституционный Суд. Не сделав этого, он не имел права давать итоговую оценку конституционности президентско-правительственных актов.
Конституционный Суд не выяснил, когда был (и был ли фактически) отменен Указ от 30 ноября 1994 года, были ли данным Указом нарушены конституционные права граждан. Не было исследовано, действовал ли на самом деле в качестве нормативного юридического акта Указ об Основных положениях военной доктрины. В таком случае Конституционный Суд не имел достаточных оснований прекратить производство по делу в отношении данных актов.