Минимизация потерь, возникающих вследствие землетрясений, повышение безопасности населения посредством усиления недостаточно сейсмостойких конструкций и строительства новых сейсмостойких объектов, а также создание необходимых условий для бесперебойного функционирования жилищного фонда, основных объектов и систем жизнеобеспечения требуют разработки единой системы мер и ее адаптации к конкретным условиям сейсмоопасных территорий Российской Федерации, расположенных в Южном, Сибирском и Дальневосточном федеральных округах, в отношении которых будут осуществлены мероприятия Программы.
Субъекты Российской Федерации, расположенные на указанной территории, в основном являются дотационными, имеют низкий уровень финансовой обеспеченности и недостаток находящихся в их распоряжении иных ресурсов, что также является основанием для рассмотрения вопроса о необходимости принятия соответствующих мер на федеральном уровне.
По своему целевому назначению мероприятия Программы направлены на повышение уровня сейсмической безопасности жилых домов, устойчивое функционирование основных объектов и систем жизнеобеспечения (объекты тепло-, энерго- и водоснабжения, водоотведения и т.д.), мест массового пребывания населения, в том числе общественного назначения, зданий и сооружений, в которых предполагается размещение пострадавшего населения, а также объектов, обеспечивающих национальную безопасность Российской Федерации, находящихся в ведении Министерства внутренних дел Российской Федерации, Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерства обороны Российской Федерации и Федеральной службы безопасности Российской Федерации.
Указанные значимые и многофункциональные объекты в период ликвидации последствий землетрясений входят в сферу интересов и ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Мероприятия по сейсмоусилению таких объектов требуют скоординированных действий, максимальная результативность которых может быть обеспечена только с использованием программно-целевого метода на федеральном уровне.
Основными недостатками и издержками подхода к решению проблемы на основе исключительной ответственности собственника по обеспечению сейсмической устойчивости зданий и сооружений без использования государственной поддержки и программно-целевого метода являются:
отсутствие комплексного системного подхода к управлению сейсмическими рисками;
невозможность достижения приемлемого уровня сейсмической устойчивости систем жизнеобеспечения в целом путем реализации мер по сейсмоусилению отдельных объектов;
недостаточная гибкость основных элементов системы администрирования и управления ресурсами, выделенными для достижения этих целей.
Отказ от использования программно-целевого метода негативно скажется на общем уровне обеспечения безопасности населения, не позволит существенно сократить ущерб для жизненно важных объектов экономики и инфраструктуры, а также обеспечить максимально высокий уровень защищенности жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения.
Без использования программно-целевого метода результаты научных исследований по таким важным направлениям, как управление сейсмическими рисками, информационное обеспечение решения проблем сейсмической безопасности территорий и объектов, а также развитие и совершенствование системы мониторинга сейсмической уязвимости существующей застройки, сейсмического риска территорий и прогнозирования возможных социально-экономических и экологических последствий сильных землетрясений, не будут обеспечены механизмами для их прикладного применения.
С учетом комплексного и межведомственного характера проблемы повышения устойчивости жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения, а также достижения приемлемого уровня сейсмической безопасности отказ от использования программно-целевого метода может привести к увеличению сроков достижения требуемых результатов в 2 - 3 раза, а затрат - в 3 - 5 раз.
Анализ различных вариантов решения проблемы программно-целевым методом
Для обеспечения требований к сейсмической устойчивости жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения могут быть определены 2 основных варианта решения проблемы программно-целевым методом.
Первый вариант основан на включении в область программной разработки всех категорий объектов с дефицитом сейсмической устойчивости для оказания государственной поддержки. Такой подход имеет преимущество с точки зрения достижения обоснованных целей Программы с учетом множества факторов, в том числе социально-экономического характера.
Вместе с тем предварительная проработка вопроса обеспечения сейсмической безопасности на территории Российской Федерации показала, что в настоящее время отсутствует конкретная информация, необходимая для принятия решения о сейсмоусилении существующих объектов или строительстве новых сейсмостойких объектов, а также для определения объема средств на их выполнение.
В связи с этим мероприятия по сейсмоусилению объектов могут носить выборочный, локальный характер и не решат проблему в целом.
Кроме того, при значительном увеличении количества строящихся и реконструируемых объектов может возникнуть вероятность бессистемной реализации мероприятий Программы, что повлечет за собой недостижение эффекта, обеспечивающего максимально возможный уровень безопасности проживания людей и функционирования объектов в сейсмических районах Российской Федерации. При этом возникает значительный риск завышения объемов финансовых средств, необходимых для реализации мероприятий Программы.
Такой подход требует установления четких критериев и пропорций предоставления государственной поддержки на сейсмоусиление существующих объектов и строительство новых сейсмостойких объектов.
Указанный вариант решения проблемы предусматривает повышенные объемы финансирования подготовки и реализации мероприятий Программы за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников.
По экспертным оценкам, первоочередного усиления требуют около 20 тыс. объектов различного целевого назначения, включая жилые дома. При этом общая площадь зданий и сооружений, требующих первоочередного усиления и защиты, составляет около 24 - 30 млн. кв. метров и оценивается в 400 - 450 млрд. рублей.
При использовании этого варианта решения проблемы следует особое внимание уделить оценке реальной потребности в финансовых ресурсах, привлекаемых на реализацию мероприятий Программы, с учетом таких факторов, как уровень индивидуального и общего сейсмического риска субъекта Российской Федерации, его бюджетные и иные ресурсы, плотность населения, уровень урбанизации и другие.
Второй вариант ограничивает область программно-целевой разработки достижением приемлемого уровня устойчивости основных элементов системы жизнеобеспечения в условиях сейсмических рисков конкретных территорий.
Исходя из этого сформирован комплекс мероприятий, обеспечивающих наилучшие результаты в достижении отдельных целей Программы.
Преимуществом второго варианта является системный подход к решению проблемы повышения устойчивости объектов на сейсмических территориях. Последовательная реализация мероприятий Программы в рамках указанных этапов позволяет:
получить и обобщить информацию о реальном положении дел в рассматриваемой области;
определить первоочередные задачи и основные приоритеты по повышению устойчивости объектов;
принять обоснованные решения о необходимости реализации соответствующих мероприятий.
При этом привлекаемые силы и средства не будут бессистемно рассредоточены для одновременного выполнения всей совокупности мероприятий вне зависимости от их важности, последовательности и возможности реализации.
Совместные усилия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и исполнителей Программы будут направлены на реализацию комплекса мер по достижению приемлемого уровня устойчивости объектов, предотвращение негативных последствий разрушительных сейсмических событий.
Привлекаемые финансовые средства будут соответствовать реальным возможностям всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и внебюджетных источников, что позволит их сконцентрировать на реализации конкретных мероприятий, необходимых на соответствующем этапе.
Рассмотрение вариантов решения проблемы сейсмической устойчивости с учетом выполнения комплекса взаимосвязанных и скоординированных мероприятий позволяет сделать вывод о том, что второй вариант реализации Программы является предпочтительным.
Основные риски, связанные с программно-целевым методом решения проблемы
При использовании программно-целевого метода могут возникнуть риски, связанные с неверно выбранными приоритетами и недостаточным ресурсным обеспечением мероприятий Программы.
Неверно выбранные приоритеты могут существенно повлиять на объективность принятия решений при планировании мероприятий Программы, а также на их соответствие установленным целям и задачам Программы.
Недостаточное ресурсное обеспечение мероприятий Программы может привести к неверно регулируемой финансовой поддержке намеченных мероприятий, снижению эффективности использования бюджетных средств. В связи с этим высокому риску будет подвержен процесс создания условий и эффективных механизмов по обеспечению приемлемого уровня устойчивости основных объектов и систем жизнеобеспечения в сейсмических районах Российской Федерации.
II. Основные цели и задачи Программы, сроки и этапы ее реализации, целевые индикаторы и показатели
Целями Программы являются:
создание условий для устойчивого функционирования жилищного фонда, основных объектов и систем жизнеобеспечения в сейсмических районах Российской Федерации;
достижение приемлемого уровня сейсмической безопасности в сейсмических районах Российской Федерации;
уменьшение возможного экономического и экологического ущерба от сейсмических воздействий.
Перечень субъектов Российской Федерации, имеющих индекс сейсмического риска 0,1 и более, на территории которых реализуется Программа, приведен в приложении N 1.
Для достижения указанных целей необходимо решение следующих задач:
реализация подготовительных организационных мероприятий и совершенствование нормативной правовой базы для обеспечения скоординированного подхода к выполнению работ по сейсмоусилению объектов, имеющих дефицит сейсмостойкости;
сейсмоусиление жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения, мест массового пребывания людей, зданий и сооружений, задействованных в системе экстренного реагирования и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, а также объектов, обеспечивающих национальную безопасность Российской Федерации;
строительство новых сейсмостойких объектов взамен тех объектов, сейсмоусиление или реконструкция которых экономически нецелесообразны, с использованием современных, в том числе зарубежных, технологий и строительных материалов, применяемых в малоэтажном строительстве;
создание условий и эффективных механизмов, обеспечивающих необходимый уровень сейсмической безопасности при строительстве на сейсмоопасной территории.
Решение поставленных задач будет осуществляться в ходе реализации Программы в 2009 - 2018 годах в 3 этапа:
I этап - 2009 - 2012 годы;
II этап - 2013 - 2015 годы;
III этап - 2016 - 2018 годы.