Резолютивная часть решения оглашена "23" декабря 2010 г.
В полном объеме решение изготовлено "21" февраля 2011 г.
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - Челябинское УФАС России) по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства (далее - Комиссия) в составе:
Председателя Сапрыкиной Н.В. - заместителя руководителя
Комиссии: Челябинского УФАС России;
Членов Комиссии: Соболевской Т.М. - начальника отдела контроля
торгов и органов власти
Челябинского УФАС России;
Кудрявцевой М.А. - ведущего специалиста-эксперта
отдела контроля торгов и органов
власти Челябинского УФАС России,
рассмотрев дело по признакам нарушения Министерством строительства, инфраструктуры и дорожного хозяйства Челябинской области (далее - Министерство, ответчик) пунктов 5 и 6 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции),
УСТАНОВИЛА:
В Челябинское УФАС России поступило заявление ООО Центр "Г" (далее - заявитель) на неправомерные действия Министерства, выразившиеся в передаче ООО "Ч" утвержденных Приказом Министерства N 11 от 10.02.2010 территориальных сметных нормативов (далее - нормативы), а также в непринятии Министерством мер по доведению информации об указанных нормативах до неограниченного круга лиц, что привело к созданию преимущественных условий деятельности указанному обществу.
Так, ООО "Ч" необоснованно получило доступ к информации о нормативах и возможность взимать плату за их предоставление, что приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в том числе к установлению для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары, и предоставлению хозяйствующему субъекту доступа к информации в приоритетном порядке.
Нормативы обязательны к применению при строительстве объектов, финансируемых за счет средств федерального и областного бюджетов, о чем свидетельствуют действующие нормативные акты РФ и Челябинской области.
ООО Центр "Г" осуществляет разработку и распространение программы для расчета сметной документации (ПК "ГРАНД-Смета"), которая в своем составе должна содержать информацию о нормативах.
Соответственно, возможность осуществления Заявителем и иными разработчиками сметных программ, а также проектными организациями предпринимательской деятельности на территории Челябинской области напрямую зависит от доступности нормативов.
Однако обязательные к применению нормативы, утвержденные органами власти Челябинской области, не являются общедоступными. Так, на официальных интернет-сайтах органов власти Челябинской области, в том числе Министерства, указанная информация отсутствует, в библиотеках, в киосках и по подписке ее получить невозможно.
В соответствии с актами Правительства Челябинской области на протяжении многих лет в качестве официального источника указанной информации в Челябинской области является печатное издание - информационно-аналитический бюллетень стоимости ресурсов, работ, услуг и объектов в строительстве "Справочник ЧелСЦена" (далее - "Справочник ЧелСЦена").
Однако в самом справочнике "ЧелСЦена" нормативы не опубликовываются, а распространяются сборниками (их наименование соответствует виду работ), которые реализует ООО "Ч". В настоящий момент стоимость сборников составляет 39565 рублей на старую редакцию нормативов и 50620 рублей на нормативы, утвержденные Приказом N 11 от 10.02.2010. В настоящее время ОГАУ "Управление государственной экспертизы проектной документации, проектов документов территориального планирования и инженерных изысканий Челябинской области" (далее - ОГАУ "Госэкспертиза") принимает для проверки сметную документацию, составленную на основе старых нормативов. В связи с этим для организаций (потребителей этой информации) актуальными являются обе редакции нормативов.
На некоторых сборниках нормативов размещена следующая информация: "полное или частичное воспроизведение или размножение каким-либо способом материалов (на бумажных носителях, в виде файлов на различных носителях, на Web-сайтах, в программах или системах на электронных носителях и по каналам связи), опубликованных в настоящем издании, допускается только с письменного разрешения ООО "Ч".
На сборниках с нормативами в редакции Приказа Министерства N 11 от 10.02.2010 такая надпись отсутствует, однако на обороте первого листа внизу размещен знак охраны авторского права - "(C) ООО "Ч", 2009" (статья 1271 ГК РФ), что вызывает неопределенность в возможности использования этих сборников для перевода в формат сметной программы с целью дальнейшего использования.
В Приказе Министерства N 11 от 10.02.2010 отсутствует указание на официальное опубликование нормативов ООО "Ч". Однако нормативы распространяются именно этой организацией.
Помимо этого в электронном виде изначально нормативы распространяет коммерческая организация ООО "УРАЛСОФТ", которая составляет группу лиц с ООО "Ч", так как директор ООО "УРАЛСОФТ" является дочерью генерального директора ООО "Ч".
Из письменных пояснений Министерства от 25.08.2010 N 10713 и от 21.12.2010 N 464-м, а также из пояснений представителей Министерства на заседаниях Комиссии следует, что в соответствии с действующим законодательством нормативы могут быть разработаны любым лицом. В данном случае разработку нормативов осуществляло ООО "Ч", которое аккредитовано на распространение и реализацию справочно-информационных материалов и нормативно-методических документов по вопросам ценообразования и сметного нормирования в строительстве и промышленности, в связи с чем указанная информация безвозмездно передана обществу для самостоятельного опубликования.
ООО "Ч" осуществляло разработку территориальных сметных нормативов на основании Постановления Главы администрации Челябинской области от 07.04.1994 N 262. На вопрос Комиссии о том, какие меры по доведению до неограниченного круга лиц утвержденных в 2010 году территориальных сметных нормативов приняты Министерством, представители ответчика указали на опубликование нормативов ООО "Ч". Переписка с ООО "Ч" по вопросам разработки, утверждения, опубликования нормативов и т.д. отсутствует. Документы, свидетельствующие о доведении до неограниченного круга лиц информации об утвержденных нормативах каким-либо иным образом, кроме передачи их ООО "Ч", не могут быть представлены Министерством. Представители Министерства также пояснили, что утвержденные в 2010 году нормативы, а также ранее действовавшие в Челябинской области нормативы не размещены на его официальном сайте ввиду отсутствия технической возможности. Министерство планирует усовершенствовать свой сайт в сети "Интернет" до марта 2011 года. Нормативы, утвержденные до вынесения приказа Министерства N 11 от 10.02.2010, в настоящее время также действуют и применяются при проверке достоверности определения сметной стоимости объектов капитального строительства.
Министерство полагает, что указанные нормативы должны распространяться Министерством регионального развития РФ, Федеральным государственным учреждением "Федеральный центр по ценообразованию в строительстве и промышленности строительных материалов" (далее - ФГУ) самостоятельно и через аккредитованные им отраслевые региональные и специализированные организации. Одной из аккредитованных организаций является ООО "Ч".
Представители ООО "Ч" поддержали позицию Министерства, а также пояснили следующее. Общество создано с целью разработки и распространения территориальных сметных нормативов, работает в данной сфере 17 лет. ООО "Ч" является учредителем справочника "ЧелСЦена" и сборника с одноименным названием. Общество по своей инициативе разработало нормативы, которые в последующем утверждены Приказом Министерства N 11 от 10.02.2010.
Опубликование утвержденных Министерством нормативов осуществляется в сборнике "ЧелСЦена", не являющемся средством массовой информации. Данный сборник распространяется обществом на возмездной основе. Обществом также выпускается справочник "ЧелСЦена", который зарегистрирован в качестве средства массовой информации. Аккредитация на распространение и реализацию справочно-информационных материалов и нормативно-методических документов по вопросам ценообразования и сметного нормирования в строительстве и промышленности на момент утверждения нормативов и в настоящее время не действует. Также представители ООО "Ч" пояснили, что общество разрабатывало нормативы на основании Постановления Губернатора Челябинской области от 07.07.2003 N 298, в соответствии с которым ему рекомендовано осуществлять данную деятельность.
Рассмотрев материалы дела, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, изучив письменные пояснения, Комиссия пришла к следующим выводам.
Согласно пунктам 2 и 6 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам государственной власти субъектов Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в том числе запрещается необоснованное препятствование деятельности хозяйствующих субъектов, а также предоставление хозяйствующему субъекту доступа к информации в приоритетном порядке.
В соответствии с поручением Правительства Российской Федерации от 21.01.2010 N ДК-П9-8пр, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации необходимо привести территориальные сметные нормативы в соответствие с государственными сметными нормативами.
Приказом Министерства регионального развития Российской Федерации (далее - Минрегион России) от 11.04.2008 N 44 утвержден Порядок разработки и утверждения нормативов в области сметного нормирования и ценообразования в сфере градостроительной деятельности. В соответствии с пунктами 27, 28, 33 и 34 данного Порядка проекты территориальных сметных нормативов представляются на согласование в Минрегион России соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, после чего утверждаются указанными органами. Реквизиты утвержденных нормативов вносятся в реестр нормативов в области сметного нормирования и ценообразования в сфере градостроительной деятельности, действующих на территории Российской Федерации (далее именуется - реестр).
В соответствии с подпунктами 3 и 4 пункта 9, а также Положением о Министерстве, утвержденным Постановлением Губернатора Челябинской области от 09.08.2004 N 408 (далее - Положение о Министерстве), Министерство для осуществления возложенных на него функций вправе утверждать территориальные сметные нормы, принимать приказы. К функциям Министерства отнесены разработка механизма и совершенствования методики ценообразования, оптимизации структуры цены на продукцию в строительной и дорожной отраслях с учетом действующего законодательства РФ (подпункты 22, 20, 14 пункта 8 Положения о Министерстве).
Из изложенного следует, что Министерство осуществляет представление нормативов на согласование в Минрегион России, после чего утверждает их.
Приказом N 11 от 10.02.2010 Министерство утвердило нормативы.
Постановлением Правительства Челябинской области от 20.11.2009 N 319-п "О проведении проверки достоверности определения сметной стоимости объектов капитального строительства, строительство которых финансируется с привлечением средств областного бюджета" предусмотрена необходимость осуществления ОГАУ "Госэкспертиза" проверки достоверности определения сметной стоимости объектов капитального строительства, финансируемых с привлечением средств областного бюджета, на предмет соответствия нормативам, включенным в Федеральный реестр сметных нормативов в соответствии с Порядком проведения проверки достоверности определения сметной стоимости объектов капитального строительства, строительство которых финансируется с привлечением средств федерального бюджета, утв. Постановлением Правительства N 427 от 18.05.2009 (далее - Постановление РФ N 427).
Согласно преамбуле Постановления Правительства Челябинской области от 20.11.2009 N 319-п указанное Постановление применяется в том числе в целях проверки достоверности определения сметной стоимости объектов капитального строительства, финансируемых за счет средств областного бюджета, предоставляемых местным бюджетам в форме субсидий на софинансирование объектов капитального строительства.
Приказ Министерства N 11 от 10.02.2010 внесен в Федеральный реестр сметных нормативов 02.03.2010, следовательно, обязателен к применению для определения сметной стоимости всех объектов капитального строительства, финансирование которых осуществляется с привлечением средств областного бюджета, а также при проверке достоверности определения сметной стоимости объектов капитального строительства, финансируемых за счет средств областного бюджета, предоставляемых местным бюджетам в форме субсидий на софинансирование объектов капитального строительства.
Согласно подпунктам 4 и 5 пункта 7 Положения о Министерстве его основными задачами являются формирование и совершенствование правовых основ для эффективного функционирования подведомственных отраслей, информационное обеспечение органов государственной власти Челябинской области, органов местного самоуправления, организаций и населения Челябинской области по вопросам, входящим в компетенцию Министерства, а также обеспечение развития конкуренции курируемых отраслей. При этом Министерство обязано осуществлять свою деятельность в соответствии с нормативными актами РФ и Челябинской области (п. 10 п. 1 Положения о Министерстве).
Согласно Федеральному закону от 09.02.2009 N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" (далее - Закон о доступе к информации) органам государственной власти субъектов Российской Федерации надлежит обеспечивать доступ к информации об их деятельности, созданной в пределах своих полномочий либо поступившей в указанные органы установленными данным законом способами.
Согласно статье 4 Закона о доступе к информации к основным принципами обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов относятся: открытость и доступность информации о деятельности государственных органов, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом; достоверность информации о деятельности государственных органов и своевременность ее предоставления; свобода поиска, получения, передачи и распространения информации о деятельности государственных органов любым законным способом.
Способами обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов является в том числе обнародование (опубликование) государственными органами информации о своей деятельности в средствах массовой информации, размещение государственными органами информации о своей деятельности в сети "Интернет" на официальном сайте органа государственной власти (статьи 6, 10 Закона о доступе к информации).
Согласно статье 2 Закона Российской Федерации от 27.12.1991 N 2124-I "О средствах массовой информации" под средством массовой информацией понимаются предназначенные для неограниченного круга лиц печатные, аудио-, аудиовизуальные и иные сообщения и материалы.
К информации, размещаемой в сети "Интернет" относится в том числе информация о нормотворческой деятельности государственного органа (п. 2 ч. 1 ст. 13 Закона о доступе к информации).
В соответствии со статьей 14 Закона о доступе к информации, Законом Челябинской области N 525-ЗО от 24.12.2009 "О порядке утверждения перечней информации о деятельности государственных органов Челябинской области, размещаемой в информационно-коммуникационной сети общего пользования "Интернет" установлено, что перечни информации о деятельности Правительства Челябинской области и органов исполнительной власти Челябинской области, размещаемой в сети "Интернет", утверждаются Губернатором Челябинской области.
Согласно Постановлению Губернатора Челябинской области от 01.10.2010 N 292 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Губернатора Челябинской области, Правительства Челябинской области и органов исполнительной власти Челябинской области государственных органов Челябинской области, размещаемой в информационно-коммуникационной сети общего пользования "Интернет" руководителям органов исполнительной власти Челябинской области надлежало до 22.10.2010 обеспечить размещение в сети "Интернет" информации в соответствии с утвержденным указанным Постановлением перечнем, в том числе информации о правовых актах, принятых органом исполнительной власти, имеющих общественную значимость для социально-экономического развития Челябинской области.
Доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления обеспечивается в пределах своих полномочий государственными органами (ст. 9 Закона о доступе к информации).