Недопустимыми, с учетом положений Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации", представляются и меры по приостановлению распространения периодического печатного издания, например путем ареста тиража в помещении редакции без его изъятия. В соответствии со статьей 3 названного Закона Российской Федерации наложение запрета на распространение сообщений и материалов является цензурой массовой информации.
С учетом изложенного, действия избирательной комиссии, направленные на пресечение противоправной агитационной деятельности со стороны организации, осуществляющей выпуск СМИ, и ее представителей, заключающиеся в ограничении или прекращении распространения продукции соответствующего СМИ, помимо обращения в суд, недопустимы.
Полагаем, что в рамках существующего правового регулирования, исходя из формулировки пункта 8 статьи 56 Федерального закона, в целях пресечения распространения незаконных агитационных материалов, размещенных в периодическом печатном издании, избирательным комиссиям следует обращаться с представлением об изъятии незаконных агитационных материалов в суд по подсудности. Соответствующий суд может решить вопрос об изъятии тиража такого периодического печатного издания.
Ввиду скоротечности периода распространения тиража номера периодического печатного издания действия по изъятию тиража имеют смысл, только если они осуществлены в максимально короткие сроки с момента обнаружения наличия признаков административного правонарушения (то есть с момента, когда у избирательной комиссии появились основания полагать, что в конкретном выпуске периодического печатного издания содержится неправомерная предвыборная агитация).
В связи с этим избирательной комиссии, которая полагает, что в конкретном выпуске периодического печатного издания содержится неправомерная предвыборная агитация, следует незамедлительно направить в суд представление об изъятии тиража соответствующего выпуска этого периодического печатного издания. Суд призван незамедлительно рассмотреть поступившее представление избирательной комиссии и, при наличии на то оснований, принять судебный акт, в соответствии с которым правоохранительные органы обязаны незамедлительно осуществить изъятие тиража. Одновременно с таким представлением избирательная комиссия направляет в суд надлежащим образом составленный протокол об административном правонарушении, а суд рассматривает дело об административном правонарушении по существу. Исключение возможно при проведении административного расследования. В этом случае, с учетом положения части 3 статьи 28.5 Кодекса, представление может быть направлено в суд до составления протокола об административном правонарушении.
Особенно важным при составлении протоколов об административном правонарушении является анализ фактов правонарушений и их юридическая оценка. При этом следует выяснить, насколько полна и достоверна информация о правонарушении, не является ли оно малозначительным, подпадает ли под признаки правонарушения, предусмотренного Кодексом, а также не истекли ли сроки, установленные для привлечения к административной ответственности.
Решения по фактам административных правонарушений должны приниматься оперативно. Бездействие избирательных комиссий, не отреагировавших в надлежащий срок на соответствующие правонарушения, может привести к росту числа жалоб со стороны различных участников избирательного процесса.
Особо следует отметить, что эффективность работы по выявлению фактов административных правонарушений, объективность и полнота анализа информации, необходимой для принятия оперативных решений, а также результативность деятельности по пресечению нарушений избирательного законодательства зависят от уровня организации взаимодействия избирательных комиссий с органами внутренних дел, органами прокуратуры, территориальными органами Росохранкультуры и Федерального агентства по печати и массовым коммуникациям, иными органами, оказывающими содействие избирательным комиссиям в реализации их полномочий, а также судами. При этом основополагающими звеньями в организации такого взаимодействия являются выработка плана совместных действий в период избирательной кампании, его согласованное последовательное осуществление и постоянный обмен необходимой информацией о правонарушениях и формах их пресечения.
В действующем Кодексе предусмотрена административная ответственность членов избирательных комиссий с правом решающего голоса (статьи 5.1, 5.6, 5.15, 5.21 - 5.25, 5.47, 5.56). В случае привлечения такого члена избирательной комиссии к административной ответственности и наложении на него административного взыскания необходимо иметь в виду, что вступление в законную силу в отношении члена избирательной комиссии решения (постановления) суда о назначении административного наказания за нарушение законодательства о выборах и референдумах является безусловным основанием для немедленного прекращения данным членом избирательной комиссии своих полномочий (подпункт "б" пункта 8 статьи 29 Федерального закона). Следует обратить внимание на то, что при этом применяется пункт 18 статьи 29 Федерального закона о необходимости согласия прокурора субъекта Российской Федерации на привлечение члена избирательной комиссии с правом решающего голоса к административной ответственности.
По некоторым статьям Кодекса предусмотрено привлечение к административной ответственности и других лиц, обладающих неприкосновенностью. Привлечение к ответственности таких лиц возможно только с согласия Генерального прокурора Российской Федерации либо прокурора субъекта Российской Федерации. Такими субъектами являются лица, замещающие государственные должности или выборные муниципальные должности, а также зарегистрированные кандидаты.
Для привлечения к административной ответственности лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации и выборные муниципальные должности, необходимо согласие соответственно Генерального прокурора Российской Федерации, прокурора субъекта Российской Федерации. Для назначения административного наказания в судебном порядке в отношении зарегистрированных кандидатов необходимо согласие прокурора соответственно уровню выборов, в отношении членов избирательных комиссий с правом решающего голоса - согласие прокурора субъекта Российской Федерации, в отношении члена ЦИК России с правом решающего голоса, председателя избирательной комиссии субъекта Российской Федерации - Генерального прокурора Российской Федерации.
Понятие "государственная должность Российской Федерации" определено Федеральным законом "О системе государственной службы Российской Федерации" от 27 июля 2004 года <*>. Как следует из статьи 1 данного Закона, государственные должности субъектов Российской Федерации могут быть установлены конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации. К выборным муниципальным должностям в соответствии с пунктом 2 статьи 1 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" относятся депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления.
--------------------------------
<*> В настоящее время действует Указ Президента Российской Федерации от 11 января 1995 года N 32 "О государственных должностях Российской Федерации", утвердивший Сводный перечень государственных должностей Российской Федерации.
При этом необходимо иметь в виду, что к государственным должностям субъектов Российской Федерации, к выборным муниципальным должностям относятся соответственно должности депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, депутата представительного органа местного самоуправления независимо от того, работают они на постоянной (штатной) либо не на постоянной основе.
На зарегистрированных кандидатов иммунитет распространяется в соответствии с пунктом 4 статьи 41 Федерального закона. Если согласие прокурора необходимо для привлечения к административной ответственности, материалы по выявленным правонарушениям следует направлять в прокуратуру. Если такое согласие необходимо для назначения административного наказания в судебном порядке, материалы следует направлять в прокуратуру после составления уполномоченным членом избирательной комиссии протокола об административном правонарушении.
В настоящее время отсутствует законодательное регулирование реализации положения пункта 4 статьи 41 Федерального закона, в связи с чем ЦИК России в письме от 7 октября 2005 года (исх. N 01-23/2910) предложен следующий механизм.
Рассмотрев сообщение о факте правонарушения, имевшем место со стороны зарегистрированного кандидата, и усмотрев, что в действиях указанных лиц имеются признаки административного правонарушения, предусмотренные статьями 5.3, 5.8 - 5.10, 5.12, 5.17 - 5.19, 5.47, 5.50 Кодекса, уполномоченный член избирательной комиссии, комиссии референдума с правом решающего голоса в сроки, предусмотренные статьей 28.5 Кодекса, составляет протокол об административном правонарушении в отношении виновного лица и в течение одних суток с момента составления направляет протокол, а также другие материалы дела об административном правонарушении в суд согласно подсудности, определенной Кодексом.
С учетом того, что частью 6 статьи 29.6 Кодекса для рассмотрения дел за нарушения избирательного законодательства предусмотрен пятидневный срок со дня поступления дела в суд, по истечении которого дело не может быть рассмотрено, представляется целесообразным одновременно с направлением дела в суд направить копии протокола и материалов дела об административном правонарушении прокурору, в компетенцию которого входит рассмотрение вопроса о даче согласия подвергнуть зарегистрированного кандидата административному наказанию, налагаемому в судебном порядке. Сведения о том, что прокурор извещен, целесообразно приложить к материалам дела, направленным в суд.
Пунктом 4 статьи 41 Федерального закона не предусматривается извещение прокурором (соответственно уровню выборов) избирательной комиссии о принятом по данному вопросу решении. Отсутствие ответа прокурора на момент получения судьей протокола об административном правонарушении в отношении зарегистрированного кандидата, а также других материалов дела в соответствии со статьями 24.5, 28.9, пункта 4 части 1 статьи 29.4 Кодекса не является основанием для прекращения производства по делу либо основанием для возвращения судьей протокола об административном правонарушении в избирательную комиссию.
В случае если при подготовке к рассмотрению дела судья установит, что протокол об административном правонарушении был составлен и другие материалы дела были оформлены неуполномоченным членом избирательной комиссии неправильно либо неполно и такая неполнота не может быть восполнена при рассмотрении дела, он в соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 29.4 Кодекса выносит определение о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела в избирательную комиссию либо уполномоченному члену избирательной комиссии, составившему протокол. Недостатки, указанные судьей, в соответствии с частью 2 статьи 28.8 Кодекса должны быть устранены в срок не более трех суток и в течение одних суток со дня устранения должны быть снова направлены судье.
О повторном направлении протокола об административных правонарушениях в отношении зарегистрированного кандидата и иных материалов дела в суд также необходимо проинформировать прокурора, которому ранее был направлен протокол. Сведения об этом целесообразно приложить к материалам дела, направленным в суд.
При наличии хотя бы одного из обстоятельств, указанных в статье 24.5 Кодекса, производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а по начатому делу должностным лицом, в производстве которого находится дело, выносится постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении с соблюдением требований, предусмотренных статьей 29.10 Кодекса (приложение 4). Такими основаниями могут быть:
отсутствие события административного правонарушения;
отсутствие состава административного правонарушения, в том числе недостижение физическим лицом на момент совершения противоправных действий (бездействия) возраста привлечения к административной ответственности, или невменяемость физического лица, совершившего противоправные действия (бездействие);
действия лица в состоянии крайней необходимости;
издание акта амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания;
отмена закона, установившего административную ответственность;
истечение сроков давности привлечения к административной ответственности;
наличие по одному и тому же факту совершения противоправных действий (бездействия) лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, постановления о назначении административного наказания, либо постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, либо постановления о возбуждении уголовного дела;
смерть физического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.
Обращаем особое внимание на то, что административная ответственность за некоторые правонарушения, предусмотренные статьями 5.16, 5.18, 5.20 и 5.46 Кодекса, наступает только в том случае, если в действиях виновных лиц не содержатся признаки уголовно наказуемого деяния. В частности, такими правонарушениями являются:
подкуп избирателей, участников референдума (статья 5.16 Кодекса);
использование кандидатом, избирательным объединением, инициативной группой по проведению референдума, иной группой участников референдума при финансировании своей избирательной кампании или кампании референдума денежных средств, не перечисленных в избирательный фонд, фонд референдума, или денежных средств, поступивших в избирательный фонд, фонд референдума с нарушением законодательства о выборах и референдумах (статья 5.18 Кодекса);
расходование иными лицами в целях достижения определенного результата на выборах, референдуме денежных средств, не перечисленных в избирательный фонд, фонд референдума (статья 5.18 Кодекса);
оказание финансовой поддержки избирательной кампании кандидата, зарегистрированного кандидата, избирательного объединения, деятельности инициативной группы по проведению референдума помимо средств избирательных фондов, фондов референдума (статья 5.20 Кодекса);
связанные с проведением выборов, референдума бесплатное или по необоснованно заниженным (завышенным) расценкам выполнение юридическими лицами работ, оказание услуг, реализация товаров (статья 5.20 Кодекса);
выполнение оплачиваемых работ, реализация товаров, оказание платных услуг, оказание кандидату, инициативной группе по проведению референдума, иной группе участников референдума материальной поддержки (статья 5.20 Кодекса);
внесение пожертвований в избирательный фонд, фонд референдума через подставных лиц (статья 5.20 Кодекса);
подделка подписей избирателей, участников референдума, собираемых в поддержку выдвижения кандидата, избирательного объединения, инициативы проведения референдума (статья 5.46 Кодекса);
заверение заведомо подделанных подписей (подписных листов) лицом, осуществляющим сбор подписей избирателей, либо уполномоченным лицом (статья 5.46 Кодекса).
Поскольку избирательные комиссии не обладают компетенцией по установлению наличия либо отсутствия в действиях виновных лиц признаков уголовно наказуемого деяния, материал по факту обнаружения признаков правонарушений, предусмотренных статьями 5.16, 5.18, 5.20, 5.46 Кодекса, необходимо направить прокурору для проведения проверки <*>. Административное производство может быть возбуждено, когда прокурором будет установлено, что в действиях виновных лиц отсутствует состав преступления, но содержатся признаки административного правонарушения. Моментом обнаружения правонарушения в данном случае является момент получения избирательной комиссией соответствующего постановления прокурора (если административное производство не будет возбуждено самим прокурором).
--------------------------------
<*> Исключение может составлять ответственность за финансовые нарушения, поскольку статья 141.1 Уголовного кодекса Российской Федерации содержит признак, при котором наступает уголовная ответственность - крупный размер финансового нарушения. Понятие крупного размера дано в примечании к указанной статье Уголовного кодекса Российской Федерации.
При решении вопроса о составлении протокола об административном правонарушении в этом случае необходимо принимать во внимание положение Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года N 5 о том, что процессуальные действия, совершенные в соответствии с нормами Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в рамках предварительного расследования по уголовному делу, возбужденному в отношении лица, привлекаемого к административной ответственности, и впоследствии прекращенному, не являются административным расследованием.
Дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.1 - 5.25, 5.45 - 5.52 и 5.56 Кодекса, должны быть рассмотрены в 5-дневный срок со дня получения судьей протокола об административном правонарушении и других материалов дела. Продление срока рассмотрения не допускается (часть 3 статьи 29.6 Кодекса).
По результатам рассмотрения дела об административном правонарушении судом (судьей) выносится постановление в соответствии со статьей 29.9 Кодекса.
Жалоба на постановление суда (судьи) может быть подана лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, потерпевшим, законными представителями физического или юридического лица, защитником и представителем потерпевшего (статьи 25.1 - 25.5 Кодекса) в вышестоящий суд (статья 29.1 Кодекса) в течение 5 дней со дня вручения или получения копии постановления суда (судьи) (часть 3 статьи 30.3 Кодекса). Жалобы на постановления по делам об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.1 - 5.25, 5.45 - 5.52, 5.56 Кодекса, рассматриваются вышестоящим судом в течение 5 дней с момента их поступления в этот суд со всеми материалами (часть 2 статьи 30.5 Кодекса).
Вступившие в законную силу постановления по делам об административных правонарушениях могут быть опротестованы в порядке надзора прокурором. Такие протесты, принесенные Генеральным прокурором Российской Федерации и его заместителями, прокурорами субъектов Российской Федерации, их заместителями, рассматривают председатели судов общей юрисдикции субъектов Российской Федерации, их заместители, а также Председатель Верховного Суда Российской Федерации и его заместители.
Постановление об административном наказании не подлежит исполнению, если прошел один год со дня его вступления в законную силу (статья 31.9 Кодекса).