Правительство Российской Федерации постановляет:
1. Утвердить прилагаемое Заявление Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации о политике экономической и финансовой стабилизации.
Министерству экономики Российской Федерации и Министерству финансов Российской Федерации совместно с другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и с участием Центрального банка Российской Федерации в 2-недельный срок представить в Правительство Российской Федерации план действий по реализации положений указанного Заявления.
2. Федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации безотлагательно приступить к выполнению соответствующих положений Заявления Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации о политике экономической и финансовой стабилизации.
| Председатель Правительства Российской Федерации | С.Кириенко |
Заявление Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации о политике экономической и финансовой стабилизации (утв. постановлением Правительства РФ от 20 июля 1998 г. N 851)
I. Введение
1. С конца прошлого года финансовые рынки России подверглись серьезным потрясениям. Несмотря на корректировку экономической политики, проводимой новым Правительством Российской Федерации после его формирования в начале нынешнего года, доверие рынка не было восстановлено, а потоки капитала оставались неустойчивыми. В этих условиях Правительство Российской Федерации признало необходимость дальнейшего усиления мер экономической политики. Стратегия Правительства Российской Федерации в рамках сложившейся чрезвычайной ситуации состоит из трех основных элементов:
а) радикального ужесточения параметров федерального бюджета, направленного на окончательное устранение всех сохраняющихся дисбалансов в налогово-бюджетной сфере;
б) укрепления международных резервов Центрального банка Российской Федерации за счет получения доступа к значительным объемам внешнего финансирования;
в) удлинения сроков погашения долговых обязательств в целях ослабления уязвимости, вызванной краткосрочным характером внутреннего государственного долга.
Кроме того, сложившаяся чрезвычайная ситуация подчеркивает необходимость ускорения структурных реформ с особым акцентом на решение проблемы неплатежей, которая преследует Россию с 1992 года. В настоящем Заявлении содержится описание мер экономической политики, поддерживающих стратегию Правительства Российской Федерации по восстановлению доверия рынка. Эти меры являются развитием главных направлений экономической политики, определенных в Заявлении Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации об экономической и структурной политике на 1998 год в рамках соглашения о расширенном финансировании Российской Федерации, Правительство Российской Федерации по-прежнему намерено в полной мере реализовать этот план.
2. Потрясения на финансовом рынке вызваны несколькими факторами. Неустойчивость государственных финансов делала Россию все более уязвимой для изменения настроений инвесторов на финансовом рынке, особенно в связи с тем, что сохранение налогово-бюджетного дефицита привело к быстрому увеличению краткосрочного государственного долга. Кроме того, дестабилизирующее воздействие на российский финансовый рынок в конце 1997 г. - начале 1998 г. оказали финансовый кризис в Азии, падение мировых цен на товары традиционного российского экспорта, долгое формирование нового Правительства Российской Федерации, проявления социального недовольства.
3. Финансовая нестабильность привела к изменению макроэкономических показателей на ближайшую перспективу. В январе-мае 1998 года реальный ВВП сократился на 0,2 процента по сравнению с тем же периодом 1997 года. Даже после восстановления доверия рынка ожидается, что в 1999 году сохранится негативное влияние происшедших событий на экономический рост.
II. Реализация экономической политики в рамках программы расширенного финансирования
4. Информация, необходимая для оценки всех результатов соблюдения критериев реализации программы на конец июня в рамках соглашения о расширенном финансировании Российской Федерации, еще не получена. Предварительные данные показывают, что целевой показатель по чистым внутренним активам органов денежно-кредитного регулирования и целевые показатели по кредитованию расширенного и федерального бюджетов выполнены. Вместе с тем целевой показатель по накоплению чистых международных резервов органов денежно-кредитного регулирования не выполнен. Предварительная информация показывает, что целевой показатель по доходам федерального бюджета на конец июня также не выполнен.
5. Достигнуты определенные успехи в реализации широкомасштабной программы структурных реформ на 1998 год. В частности, Правительство Российской Федерации разработало положение о диспетчеризации для электрообъединений, увеличило цену на газ для населения, сократило перечень стратегических предприятий, не подлежащих приватизации, ввело в действие требование о представлении консолидированной отчетности крупными банками. Однако, несмотря на усилия Правительства Российской Федерации, реформы шли не такими быстрыми темпами как предусматривалось. Кассовые поступления в электроэнергетике и газовой промышленности не удалось увеличить до целевого показателя, установленного на конец июня, а дальнейшее увеличение тарифов на потребляемую населением электроэнергию до уровня покрытия издержек удалось осуществить только в некоторых регионах. В ближайшие недели Правительство Российской Федерации будет энергично заниматься реализацией указанных мер.
III. Дополнительные меры экономической политики
6. Меры экономической политики включают ряд предварительных действий, основное внимание которых будет сосредоточено на исправлении положения в налогово-бюджетной сфере и на ускорении структурных реформ с целью обеспечить восстановление доверия финансового рынка и перспектив устойчивого экономического роста. В то же время Правительство Российской Федерации рассматривает имеющиеся в настоящее время проблемы как представляющие возможность добиться политического консенсуса для проведения необходимой экономической политики и продемонстрировать политическую приверженность Правительства Российской Федерации задаче решения давно существующих проблем.
7. Для этого Президент Российской Федерации 16 июля 1998 года подписал Указ, содержащий поручение Правительству Российской Федерации подготовить федеральный бюджет на 1999 год с дефицитом, соответствующим программе Международного валютного фонда. Кроме того, в данном Указе содержится поручение с 1 августа 1998 г. восстановить баланс Пенсионного фонда Российской Федерации и согласовать часть I Налогового кодекса Российской Федерации с Государственной Думой. Наконец, Указ предусматривает, что Правительство Российской Федерации и Центральный банк Российской Федерации представят предложения о передаче Центральному банку Российской Федерации от Министерства финансов Российской Федерации функций финансового агента Фонда.
8. В ходе заседаний палат Федерального Собрания Российской Федерации 15-18 июля 1998 г. Правительство Российской Федерации сделало все необходимое для обеспечения принятия ключевых налоговых законов, в том числе закона о налоге с продаж по ставке 5 процентов, о зачислении 20 процентов поступлений от подоходного налога с физических лиц в доход федерального бюджета, а также принятие других составляющих антикризисных мер. В любом случае Правительство Российской Федерации обеспечит введение этих мер соответствующими правовыми актами до рассмотрения этой программы советом директоров Международного валютного фонда. Правительство Российской Федерации внесет поправки к части I Налогового кодекса Российской Федерации, как указано ниже.
9. В бюджетном послании Президента Российской Федерации определены параметры бюджета на 1999 год. Это послание станет основой многих ключевых реформ в налогово-бюджетной сфере, входящих в разработанные Правительством Российской Федерации меры экономической политики. Помимо изложения мер, которые необходимо выполнить до проведения заседания совета директоров Международного валютного фонда, послание содержит поручение Правительству Российской Федерации реализовать до конца 1998 года ряд дополнительных мер.
А. Политика в налогово-бюджетной сфере.
10. Дополнительные меры экономической политики включают меры, направленные на обеспечение выполнения целевых показателей действующей программы расширенного финансирования на 1998 год в налогово-бюджетной сфере и на коренное улучшение ситуации в этой области в 1999 году. Ужесточение политики в налогово-бюджетной сфере в 1999 году будет способствовать увеличению поступления доходов в федеральный бюджет. Ключевым элементом улучшения ситуации с доходами станет составление полного списка крупных налогоплательщиков и повышение контроля за уплатой ими своих текущих налоговых обязательств. Сбор задолженности по уплате налогов с крупных должников, основанный на стратегии, принятой в рамках программы расширенного финансирования, останется основным элементом стратегии при мобилизации доходов бюджета. Более того, меры экономической политики в данной области будут основаны на неослабевающих усилиях по созданию прочной системы контроля за расходами государственных средств и сокращением обязательств по расходам федерального бюджета. Для обеспечения необходимой политической поддержки бюджета на 1999 год, включающего указанные ниже параметры доходной и расходной части, Правительство Российской Федерации и Центральный банк Российской Федерации приложат все усилия к тому, чтобы Государственная Дума приняла бюджет в первом чтении к концу октября 1998 г., включая общие параметры бюджета в соответствии с посланием Президента Российской Федерации. Конверсия долга.
11. Одним из ключевых элементов комплексной стратегии Правительства Российской Федерации при решении сложившейся чрезвычайной ситуации является продление сроков погашения внутреннего долга. В рамках этой стратегии Министерство финансов Российской Федерации предложит держателям государственных краткосрочных обязательств возможность обменять их по рыночным ценам на валютные еврооблигации с более длительными сроками погашения. Ни к одному держателю ГКО не будет предъявлено требование об обязательном участии в таком обмене, а все предъявляемые к погашению ГКО будут погашаться в полном объеме. Данный обмен направлен на достижение двух целей:
а) на сокращение бремени расходов на обслуживание долга в бюджете на 1998 и 1999 годы;
б) за счет сокращения объема краткосрочного долга - на резкое уменьшение рисков, которым будет подвержена Российская Федерация в результате изменения настроений рынка.
Кроме того, для поддержания указанной стратегии Правительство Российской Федерации будет проводить политику отказа от эмиссии новых долговых инструментов со сроками погашения менее одного года.
Целевые показатели налогово-бюджетной сферы
12. В 1999 году поставлена цель обеспечить первичный профицит бюджета в размере не менее 84 млрд.рублей, или около 3 процентов ВВП по сравнению с небольшим первичным дефицитом бюджета, ожидаемым в 1998 году. За счет осуществляемой налоговой политики доходы бюджета увеличатся до 376 млрд.рублей (13 процентов ВВП). В соответствии с этими целевыми показателями должно быть обеспечено дальнейшее сокращение непроцентных расходов бюджета до 292 млрд.рублей (10 процентов ВВП). Ожидается, что расходы на обслуживание долга при постепенном, но заметном снижении процентных ставок в 1999 году, достигнут 164 млрд.рублей (5,75 процента ВВП), что предполагает общий дефицит бюджета в размере 80 млрд.рублей (2,75 процента ВВП). Прогноз расходов на обслуживание долга в 1999 году, основанный на развитии ситуации на финансовом рынке в течение нескольких следующих месяцев, будет уточнен в рамках девятого квартального обзора программы. В случае если прогнозируемый объем расходов на обслуживание долга превысит 164 млрд.рублей, Правительство Российской Федерации примет соответствующие меры по увеличению доходов бюджета, чтобы обеспечить выполнение целевого показателя общего дефицита бюджета.
13. Предусматривается, что в 1998 году по сравнению с 1997 годом кассовые доходы федерального бюджета увеличатся на 0,5 процента ВВП. В 1999 году основное ужесточение политики в налогово-бюджетной сфере будет осуществляться за счет расширения налогооблагаемой базы, действия в области налоговой политики и налоговой администрации будут направлены на повышение доходов бюджета в 1999 году на 2 процента ВВП. В то же время ожидается, что разработанная Правительством Российской Федерации Программа сокращения государственных расходов обеспечит значительное снижение обязательств бюджета в 1998 году. В 1999 году ожидается их дальнейшее сокращение по мере того, как будут в полном объеме реализованы меры в расходной части бюджета, выполнение которых начато в 1998 году. Эта цель будет достигнута частично за счет совершенствования системы целевого предоставления федеральных трансфертов регионам из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, что позволит сократить этот фонд с 14 до 11 процентов от уровня доходов (за исключением поступлений от таможенных пошлин).
Меры по мобилизации доходов бюджета
14. В стратегии, направленной на улучшение ситуации с поступлением доходов бюджета, можно выделить два аспекта. Во-первых, будут приняты решительные меры в отношении крупных налогоплательщиков с тем, чтобы продемонстрировать приверженность Правительства Российской Федерации задаче реализации законодательства и заставить налогоплательщиков выполнять установленные для них в законодательном порядке обязательства. Во-вторых, Правительство Российской Федерации примет ряд мер по мобилизации доходов, увеличит законодательно установленные налоговые обязательства при одновременном упорядочении поступлений за счет ликвидации налоговых льгот и освобождений.
15. Для совершенствования налогового законодательства до 20 июля 1998 г. будет принят закон о части I Налогового кодекса Российской Федерации, а Правительство Российской Федерации возьмет на себя обязательство внести изменения и дополнения в указанный законопроект до 1 января 1999 г. Этот закон предоставит налоговым органам широкие полномочия по взысканию основной суммы задолженности по уплате налогов, а также начисленных на нее пеней и штрафов без необходимости обращаться в суд и по отмене отсрочек для налогоплательщиков в тех случаях, когда у бюджета имеется задолженность перед ними. Он предоставит налоговым органам право издавать нормативные правовые акты по реализации налоговых законов и устранит необходимость конкретизирования положений о налоговых органах в законе. В Налоговом кодексе Российской Федерации будут также содержаться усовершенствованные положения о налоговых органах такие, как применение уголовной ответственности по отношению к налоговым агентам, не перечисляющим удержанные налоги в бюджет, и наделение налоговых органов правом взыскания средств с банковских счетов неплательщиков. Что касается существующего законопроекта, то в третьем чтении законопроекта из текста Налогового кодекса Российской Федерации исключены положения о зачетах и статья об установлении максимального размера пеней. Правительство Российской Федерации будет вести дальнейшую работу по обеспечению скорейшего принятия части II Налогового кодекса Российской Федерации. Более подробно положения части II Налогового кодекса Российской Федерации будут рассмотрены в рамках следующего обзора выполнения программы. Кроме того, Правительство Российской Федерации обеспечит соответствие Налогового кодекса Российской Федерации законодательству о соглашениях о разделе продукции.
16. В целях дальнейшего упорядочения налоговых органов действия Федеральной службы России по валютному и экспортному контролю и органов налоговой полиции будут координироваться Министром Российской Федерации - руководителем Госналогслужбы России. До 1 сентября 1998 г. Правительство Российской Федерации примет решение о соответствующих полномочиях Федеральной службы России по валютному и экспортному контролю, направленное на ликвидацию дублирующих функций и видов деятельности.
17. Что касается налоговой политики, то в июле 1998 г. соответствующими правовыми актами будут приняты несколько поправок к налоговому законодательству, включая следующие:
а) введение единой ставки налога на добавленную стоимость в размере 20 процентов на все товары, за исключением хлеба, молока и детского питания, для которых ставка налога на добавленную стоимость сохранится на уровне 10 процентов;
б) переход к взиманию налога на добавленную стоимость по методу начисления;
в) ликвидация налоговых льгот для закрытых административно-территориальных образований;
г) зачисление 20 процентов поступлений от подоходного налога с физических лиц в федеральный бюджет;
д) упрощение структуры ставок подоходного налога с физических лиц;
е) переход к взиманию акциза на газ по методу начисления;
ж) введение налога с продаж в размере 5 процентов;
з) повышение ставки платы за землю;
и) ликвидация всех льгот и освобождений по уплате налога на добавленную стоимость;
к) повышение налога на игорный бизнес.
В дополнение к этим правовым актам Правительство Российской Федерации примет следующие меры:
а) введет временную (до конца 1999 года) надбавку к ввозной пошлине в размере 3 процентов;