б) отменит существующие отсрочки по уплате налогов;
в) расширит базу акциза на газ (взимаемого по действующей ставке) за счет его распространения на газодобывающие предприятия, не входящие в структуру РАО "Газпром", в частности на "Норильскгазпром", "Якутскгазпром" и "Сахалинморнефтегаз".
Кроме того, Правительство Российской Федерации приложит все усилия для того, чтобы обеспечить принятие Государственной Думой закона о расширении базы подоходного налога с физических лиц за счет включения в нее всех форм дохода - как от заработной платы, так и из других источников.
Бюджетные фонды
18. Для обеспечения необходимого ужесточения расходов федерального бюджета и выполнения целевых показателей бюджета на 1999 год послание Президента Российской Федерации о принципах бюджета на 1999 год содержит поручение Правительству Российской Федерации изменить статус целевых бюджетных фондов (в том числе Дорожный фонд Российской Федерации и Фонд развития таможенной системы Российской Федерации), а источники финансирования этих фондов консолидировать в общие доходы федерального бюджета. Расходы Дорожного фонда Российской Федерации будут подвергнуты тщательному анализу с целью их сокращения в течение 1999 года на 30 процентов. Указом будет дано поручение Правительству Российской Федерации перевести расходы Дорожного фонда Российской Федерации под контроль органов федерального казначейства, на расходные обязательства фонда будет распространяться та же система предварительной регистрации контрактов, которая будет применяться к другим расходам бюджета.
Управление расходами бюджета и контроль за ними
19. Для установления контроля за расходами в денежной форме и усовершенствования системы управления расходами Правительство Российской Федерации в июле 1998 г. утвердит своим распоряжением уточненный график перевода всех федеральных ведомств в полном объеме на систему исполнения бюджета через органы федерального казначейства до 1 января 1999 г. В их число будут входить все получатели бюджетных средств, подчиняющиеся Министерству обороны Российской Федерации, все целевые бюджетные фонды (включая Дорожный фонд Российской Федерации и Фонд развития таможенной системы Российской Федерации), а также все валютные счета Государственной налоговой службы Российской Федерации и Государственного таможенного комитета Российской Федерации. До 1 сентября 1998 г. Правительство Российской Федерации закроет все внебюджетные счета, которые носят бюджетный характер, и передаст полномочия по контролю за этими счетами органам федерального казначейства.
20. В дополнение к полномочиям по контролю за кассовыми расходами бюджета, предоставленным федеральному казначейству, Министерство финансов Российской Федерации введет в действие систему предварительной регистрации контрактов в целях установления контроля над бюджетными обязательствами. До 1 сентября 1998 г. будет представлен законопроект, позволяющий федеральному казначейству осуществлять предварительное утверждение контрактов, финансирование которых должно производиться за счет средств федерального бюджета. В данном законе указывается, что не прошедшие регистрацию контракты не будут считаться обязательством федерального бюджета; регистрацию пройдут только контракты на суммы в пределах лимитов финансирования, установленных федеральным бюджетом. Кроме того, федеральное казначейство введет в действие систему отчетности, позволяющую осуществлять непрерывное наблюдение за соответствием сумм зарегистрированных контрактов лимитам бюджетного финансирования.
Б. Реформирование расширенного бюджета
21. Признавая серьезное положение с расширенным бюджетом, меры экономической политики в данной области направлены на значительное улучшение финансового положения Пенсионного фонда Российской Федерации, консолидацию Государственного фонда занятости населения Российской Федерации в федеральном бюджете и перевод его под контроль органов федерального казначейства, а также наделение Правительства Российской Федерации более широкими полномочиями в области контроля за бюджетами субъектов Российской Федерации (в особенности за бюджетами тех субъектов Российской Федерации, которые находятся в значительной зависимости от средств федерального бюджета).
Пенсионный фонд Российской Федерации
22. Для восстановления платежеспособности Пенсионного фонда Российской Федерации будет произведен перерасчет пенсий, начисляемых в соответствии с индивидуальным коэффициентом, на основе средней величины заработной платы за II квартал 1998 г. C этой целью в июле 1998 г. будет выпущено соответствующее постановление Правительства Российской Федерации. До погашения всего объема задолженности по выплате пенсий любая индексация пенсионных пособий будет применяться только по отношению к минимальной пенсии. В случае серьезного ухудшения поступления доходов в Пенсионный фонд Российской Федерации (в том числе за счет любого сокращения страховых взносов или их ставок) с целью сохранения сбалансированного бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации будут приняты дополнительные меры. Продолжится реализация мер по снижению административных издержек Пенсионного фонда Российской Федерации. В июле 1998 г. будут приняты правовые акты, в соответствии с которыми налоговая база страховых отчислений будет расширена за счет включения в нее как заработной платы, так и других видов доходов. Для обеспечения выполнения бюджетными организациями своих обязательств перед Пенсионным фондом Российской Федерации с 1 сентября 1998 г. органы федерального казначейства будут направлять средства из федерального бюджета по уплате страховых взносов, начисленных на заработную плату работников бюджетных организаций, напрямую в Пенсионный фонд Российской Федерации.
Внебюджетные фонды
23. В бюджетном послании содержится поручение Правительству Российской Федерации обеспечить сокращение ставки целевых страховых отчислений в Фонд социального страхования Российской Федерации с 5,4 до 4,9 процента; одновременно Правительство Российской Федерации примет меры по сокращению общего объема расходов Фонда социального страхования Российской Федерации на 25 процентов в 1999 году. Это потребует сокращения всех расходов, не связанных напрямую с оплатой пособий, связанных с социальным обеспечением (например, пособий по временной нетрудоспособности или оплаченного отпуска по уходу за ребенком). Любые возникшие в результате реализации этих мер доходы Фонда социального страхования Российской Федерации будут переданы Пенсионному фонду Российской Федерации для выплаты пенсий. Ожидается, что в бюджетном послании Президента Российской Федерации о принципах бюджета на 1999 год будет содержаться поручение Правительству Российской Федерации с 1 января 1999 г. перевести Государственный фонд занятости населения Российской Федерации в федеральный бюджет с передачей Государственной налоговой службе Российской Федерации функции сбора его доходов. С 1 октября 1998 г. контроль за деятельностью Фонда занятости населения Российской Федерации будет осуществляться органами федерального казначейства.
Межбюджетные отношения
24. Учитывая критическое финансовое положение бюджетов субъектов Российской Федерации, Правительство Российской Федерации сосредоточит усилия на совершенствовании управления бюджетными средствами, сокращении расходов бюджета, сокращении налоговой и бюджетной задолженности на региональном уровне. Министерство финансов Российской Федерации уже подписало соглашения с большинством субъектов Российской Федерации, для которых установлен график возврата бюджетных ссуд, полученных ими для погашения задолженности местных бюджетов по выплате заработной платы. Эти соглашения позволяют местным органам власти не возвращать указанные ссуды только в том случае, если они запрещают использование зачетов, не имеют задолженности по выплате заработной платы, проводят обследование бюджетных организаций (в том числе комплексную перепись занятых в бюджетной сфере), сокращают обязательства бюджетов и количество бюджетных учреждений, приводят устанавливаемые на местном уровне ставки оплаты труда в соответствие с федеральными нормами, приводят тарифы на жилищно-коммунальные услуги в соответствие с федеральными стандартами, устанавливают лимиты потребления энергоресурсов для бюджетных организаций и погашают задолженность по выплатам пособий на ребенка. Для регионов, которые не соблюдают указанные условия, трансферты из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации будут сокращаться на сумму, предусмотренную по графику погашения ссуды.
25. В упомянутом в пункте 9 бюджетном послании Президента Российской Федерации Правительству Российской Федерации поручается представить в Государственную Думу проект федерального закона о бюджете на 1999 год, наделяющий федеральный бюджет более широкими полномочиями по контролю за деятельностью финансово зависимых бюджетов субъектов Российской Федерации. Начиная с 1 января 1999 г. Министерство финансов Российской Федерации установит требование, в соответствии с которым условием полноты предоставления трансфертов из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации или ссуд и дотаций из федерального бюджета будет являться обязательство органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации выполнять следующие условия:
а) не допускать того, чтобы объем кредиторской задолженности предприятиям естественных монополий превышал уровень, эквивалентный объему продаж в течение 45 дней (это положение касается услуг, которые будут предоставлены после 30 сентября 1998 г.), и обеспечить постепенное погашение задолженности;
б) ликвидировать весь объем задолженности региональных органов власти по выплате заработной платы и по налогу на фонд заработной платы;
в) запретить все соглашения о расчетах региональных бюджетов в неденежной форме;
г) соблюдать федеральные стандарты окупаемости жилищно-коммунальных услуг;
д) применять условия, указанные в пунктах (а) - (г), к трансфертам, дотациям или ссудам региональных бюджетов, местным бюджетам.
В послании Президента Российской Федерации содержится также требование к регионам перевести исполнение всей расходной и доходной части их бюджетов в органы федерального казначейства до 1 января 2000 г.
26. В бюджетном послании содержится требование о том, чтобы к регионам с сильной зависимостью от федерального бюджета (т.е. к тем, где федеральные трансферты составляют более 50 процентов всех доходов) применялся режим более жесткого финансового контроля. В частности, условием предоставления объема трансфертов, превышающих 50 процентов доходов, будет добровольное подписание этими регионами соглашения, согласно которому все расходы органов власти в этих регионах будут осуществляться через органы федерального казначейства, а параметры их бюджетов будут согласовываться с Министерством финансов Российской Федерации.
27. До 1 сентября 1998 г. будет издан указ Президента Российской Федерации, предусматривающий дальнейшее увеличение окупаемости в сфере жилищно-коммунальных услуг на 15 процентных пунктов в год до достижения полной окупаемости (с 50 процентов на конец 1998 года).
28. Правительство Российской Федерации усилит наблюдение за обслуживанием национального и субъектов Российской Федерации долга в целях значительного улучшения координации обслуживания внешнего и внутреннего долга и управления им как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации Министерством финансов Российской Федерации. Для этого Правительство Российской Федерации до 1 января 1999 г. начнет внедрение в Министерстве финансов Российской Федерации единой системы наблюдения за обслуживанием государственного долга, под контролем которой будет находиться как национальный, так и субнациональный долг, включая все обязательства Правительства Российской Федерации и органов власти субъектов Российской Федерации. В частности, система управления долгом охватит весь государственный долг, в том числе задолженность бюджета, гарантии и другие государственные забалансовые или условные обязательства. До 1 сентября 1998 г. будут приняты все необходимые для этого решения.
В. Денежно-кредитная и валютная политика
29. Денежно-кредитная и валютная политика останется неизменной. Политика процентных ставок и в дальнейшем будет нацелена на поддержание в целом стабильного реального валютного курса и повышение уровня международных резервов; Центральный банк Российской Федерации будет воздерживаться от мер, компенсирующих влияние покупки или продажи валюты на ликвидность на внутреннем рынке, которые он мог бы осуществить для поддержки валютного курса. В то же время Центральный банк Российской Федерации станет воздерживаться от интервенций на рынке государственных краткосрочных обязательств, направленных на оказание влияния на процентные ставки, и станет корректировать процентные ставки по своим операциям в соответствии с рыночными условиями.
30. События мая-июня 1998 г. усилили неопределенность и нестабильность спроса на рублевые активы. Поэтому в течение некоторого времени сохраняются прогнозы относительно денежных агрегатов на III и IV кварталы 1998 г. Вместе с тем целевые показатели по чистому кредиту органов денежно-кредитного регулирования федеральному и расширенному правительствам, по чистым внутренним активам и чистым международным резервам на конец сентября и конец декабря 1998 г. уточнены таким образом, чтобы учесть увеличенный объем используемых чистых международных резервов в рублевом эквиваленте. Однако Центральный банк Российской Федерации будет осуществлять тщательное наблюдение за состоянием ликвидности и еще больше ужесточит предоставление кредитов на внутреннем рынке в той мере, в какой это необходимо для достижения запланированного по программе накопления международных резервов органов денежно-кредитного регулирования. Центральный банк Российской Федерации и в дальнейшем продолжит консультации с сотрудниками МВФ в случае значительных изменений объема международных резервов. В рамках следующего обзора выполнения программы будет уточнен прогноз параметров денежно-кредитной сферы на основе состояния рынка после реализации стабилизационных мер.
Г. Структурные реформы
31. Меры экономической политики включают ряд предварительных действий по решению проблем неплатежей и расчетов в натуральной форме, а также мероприятия структурной политики, направленные на укрепление программы структурных реформ до конца 1998 года, в том числе меры по обеспечению более эффективного функционирования рынков труда, дальнейшего развития процесса приватизации, укрепления прав акционеров, повышения прозрачности деятельности естественных монополий и упорядочения банковской системы.
Меры по решению проблемы неплатежей
32. Для сокращения и последующей ликвидации платежей в неденежной форме в отраслях естественных монополий будет сделано следующее:
а) в июле 1998 г. будет принят правовой акт, предусматривающий расчет и уплату налога на добавленную стоимость по методу начисления;
б) в июле 1998 г. Правительство Российской Федерации приняло постановление, упрощающее процедуры прекращения или ограничения подачи электроэнергии, тепловой энергии и природного газа организациям и потребителям в случае неоплаты ими поставленных топливно-энергетических ресурсов;
в) до 1 августа 1998 г. Правительство Российской Федерации издаст постановление, дающее право поставщикам товаров и услуг применять процедуры, названные в пункте (б), к любым потребителям/покупателям, задолженность которых эквивалентна объему продаж в течение 45 дней и более, после 1 июля 1998 г., и/или если они не в состоянии придерживаться взаимно согласованного графика ликвидации задолженности по товарам и услугам, предоставленным до 1 июля 1998 г.;
г) до 1 августа 1998 г. Федеральная энергетическая комиссия Российской Федерации разработает и примет новый порядок, регулирующий расчеты организаций, не финансируемых из государственного бюджета, за природный газ, тепловую и электрическую энергию. Этот порядок вступит в действие с 1 сентября 1998 г. в отношении любой организации, задолженность которой эквивалентна объему продаж в течение 30 дней или более. Он будет давать право любому участнику цепочки поставок потребовать от такой организации выдачи и сохранения безусловных аккредитивов на оплату продукции на сумму, эквивалентную объему покупок в течение 30 дней. Данное требование будет действовать на протяжении обоснованного срока (который должен быть установлен одновременно с разработкой порядка). Указанные меры будут подкреплены введением лимитов на объем кредиторской задолженности местных органов власти предприятиям отраслей естественных монополий в качестве условия получения федеральных трансфертов. В случае необходимости Правительство Российской Федерации примет дополнительные меры, с тем чтобы к концу декабря 1998 г. обеспечить объем поступлений в денежной форме на уровне 60 процентов доходов для железнодорожного транспорта, 30 процентов - для электроэнергетики и 20 процентов - для продажи газа на внутреннем рынке.
33. Роль банков в повышении уровня сбора налогов должна быть изменена, поскольку существующий порядок финансового посредничества банков имеет негативные результаты. До 1 сентября 1998 г. Правительство Российской Федерации разработает план отзыва функции налоговой администрации у банковской системы. В частности, будет принят закон, определяющий порядок удержания Государственной налоговой службой Российской Федерации средств с любого банковского счета и средств, находящихся в банковской системе, в соответствии с международной практикой. Конечной целью такого плана является прекращение использования расчетных счетов налоговыми органами к 1 января 1999 г. В соответствии с международной практикой Государственная налоговая служба Российской Федерации начнет обращать взыскание на реальные активы предприятий или применять процедуру банкротства в отношении любого предприятия, средства с банковских счетов которого подверглись удержанию в течение 60 дней или более.
34. Правительство Российской Федерации примет меры, направленные на ликвидацию предусмотренного в законе о банкротстве положения о предпочтении реорганизации предприятий их банкротству. Для этого до 1 сентября 1998 г. в Государственную Думу будет внесен законопроект о поправках:
а) к Федеральному закону Российской Федерации "О несостоятельности (банкротстве)", предусматривающих ликвидацию принятого по усмотрению суда постановления о преодолении решения кредиторов о ликвидации предприятия-должника;
б) к Гражданскому кодексу Российской Федерации, предусматривающих усиление прав обеспеченных кредиторов.
Кроме того, Правительство Российской Федерации предпримет все необходимые шаги для реализации новых законов о принудительном исполнении решений судов, в том числе за счет полного укомплектования службы судебных приставов до 31 декабря 1998 г.
Реформа рынка труда
35. Ограничения на расторжение трудовых соглашений явились помехой для эффективной структурной перестройки предприятий и распределения трудовых ресурсов в экономике. До 1 ноября 1998 г. в Государственную Думу будет внесен новый проект Трудового кодекса Российской Федерации, приводящий законодательство о труде в соответствие с требованиями рыночной экономики. Кодекс установит минимум социальных гарантий, повысит роль индивидуальных трудовых соглашений, в том числе за счет упрощения процедур расторжения этих соглашений (таких, как ликвидация необходимости согласия профсоюзов и требования о трудоустройстве увольняемого), расширит возможность заключения трудовых соглашений на определенный срок и соглашений о совместительстве. Кодекс будет также содержать положения, обеспечивающие такой порядок, при котором социальное партнерство имеет целью формирование и выполнение коллективных соглашений на уровне отдельных предприятий. Кроме того, оно будет стимулировать создание эффективных институтов, обеспечивающих выполнение индивидуальных и коллективных соглашений, урегулирование трудовых споров и соблюдение требований трудового законодательства.
Развитие частного сектора
36. В программе приватизации на 1998 и 1999 годы будут значительно расширены масштабы и ускорен процесс проведения приватизации российских предприятий на гласной и конкурентной основе. Это будет сделано за счет приватизации крупнейших предприятий по индивидуальным проектам в соответствии с постановлениями Правительства Российской Федерации от 1 апреля 1997 г. N 363 и от 12 мая 1997 г. N 564, а также за счет значительного сокращения числа компаний, имеющих в настоящее время статус "стратегических", и их приватизации. Для этого Председатель Правительства Российской Федерации в июле 1998 г. выступит с публичным заявлением о данных инициативах. Это заявление будет широко обнародовано в зарубежных средствах массовой информации.
37. До 1 сентября 1998 г. Министерство государственного имущества Российской Федерации и Российский фонд федерального имущества проведут конкурсы и выберут 9-11 независимых финансовых советников из числа опытных, имеющих международную репутацию инвестиционных организаций. Эти советники будут принимать участие:
а) в предпродажной подготовке крупнейших российских предприятий, в том числе предприятий, перечисленных в проекте государственной программы приватизации государственного имущества в Российской Федерации;
б) в размещении акций этих предприятий на мировых рынках в соответствии с постановлениями Правительства Российской Федерации от 1 апреля 1997 г. N 363 и от 12 мая 1997 г. N 564.
Советники также будут проводить аудиторские проверки и оценку предприятий, указывать вероятную рыночную цену сделки, рекомендовать необходимые меры структурной перестройки (управления) организаций, которые необходимо осуществить до продажи, разрабатывать оптимальную схему приватизации, обеспечивать одобрение заявок всеми физическими и юридическими лицами и иностранными инвесторами, имеющими на это право по российскому законодательству.