Постановление Конституционного Суда РФ от 3 июня 1993 г. N 13-П "По делу о проверке конституционности Закона Мордовской ССР от 7 апреля 1993 года "Об упразднении постов Президента и вице-президента Мордовской ССР и о внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Мордовской ССР", постановления Верховного Совета Мордовской ССР от 7 апреля 1993 года "О порядке введения в действие Закона Мордовской ССР "Об упразднении постов Президента и вице-президента Мордовской ССР и о внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Мордовской ССР", Указа Президента Российской Федерации от 8 апреля 1993 года "Об обеспечении единства системы исполнительной власти Российской Федерации на территории Мордовской ССР"
Именем Российской Федерации
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, заместителя Председателя Н.В.Витрука, секретаря Ю.Д.Рудкина, судей Э.М.Аметистова, Н.Т.Ведерникова, Г.А.Гаджиева, А.Л.Кононова, В.О.Лучина, Т.Г.Морщаковой, О.И.Тиунова, Б.С.Эбзеева,
с участием В.Д.Гуслянникова, направившего ходатайство в Конституционный Суд Российской Федерации, и его представителей - В.П.Нарежного, Н.Н.Белокобыльского, А.Ф.Малого и И.Г.Дудко; представителя Верховного Совета Российской Федерации, направившего ходатайство в Конституционный Суд Российской Федерации, В.Г.Вишнякова; представителей Верховного Совета Мордовской ССР как стороны, принявшей соответствующие нормативные акты, Н.В.Бирюкова и В.Г.Вишнякова; представителей Президента Российской Федерации как стороны, издавшей соответствующий нормативный акт, А.Я.Сливы и С.М.Шахрая,
руководствуясь частью первой статьи 165 и статьей 165.1 Конституции Российской Федерации, статьей VI Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации, пунктом 1 части второй статьи 1, пунктами 3 и 4 части первой и частью второй статьи 57 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации,
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности Закона Мордовской ССР от 7 апреля 1993 года "Об упразднении постов Президента и вице-президента Мордовской ССР и о внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Мордовской ССР", постановления Верховного Совета Мордовской ССР от 7 апреля 1993 года "О порядке введения в действие Закона Мордовской ССР "Об упразднении постов Президента и вице-президента Мордовской ССР и о внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Мордовской ССР", Указа Президента Российской Федерации от 8 апреля 1993 года N 430 "Об обеспечении единства системы исполнительной власти Российской Федерации на территории Мордовской ССР".
Поводом к рассмотрению дела, согласно части четвертой статьи 58 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, явились ходатайство народных депутатов Российской Федерации и ходатайство В.Д.Гуслянникова, избранного в 1991 году Президентом Мордовской ССР, с требованием признать не соответствующими Конституции Российской Федерации названные Закон и постановление Верховного Совета Мордовской ССР, а также ходатайство Верховного Совета Российской Федерации с требованием признать не соответствующим Конституции Российской Федерации названный Указ Президента Российской Федерации.
Основанием к рассмотрению дела, согласно частям первой, второй и третьей статьи 58 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли эти нормативные акты в целом или в отдельных частях Конституции Российской Федерации с точки зрения установленного в Российской Федерации разделения законодательной, исполнительной и судебной властей, закрепленного Конституцией разграничения компетенции между высшими органами государственной власти и управления Российской Федерации, а также разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти республик в составе Российской Федерации.
Исходя из общности содержания актов, единства предмета правового регулирования, руководствуясь частью четвертой статьи 41 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации соединил указанные ходатайства в одном производстве.
Заслушав выступление судьи-докладчика А.Л.Кононова, объяснения сторон, показания экспертов, изучив представленные документы, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь частью четвертой статьи 1 и статьей 32 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации,
установил:
1. Законом Мордовской ССР от 7 апреля 1993 года "Об упразднении постов Президента и вице-президента Мордовской ССР и о внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Мордовской ССР" из Конституции республики исключена глава "Президент Мордовской ССР" (статьи 110-118.1) и введена глава "Совет Министров - Правительство Мордовской ССР" (статьи 110-117), а также изменена редакция ряда других статей Конституции.
Согласно статье 78 Конституции Российской Федерации республика в составе Российской Федерации обладает на своей территории всей полнотой государственной власти, кроме тех полномочий, которые отнесены к ведению Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации в редакции от 21 апреля 1992 года и Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации не относят установление системы государственных органов республик ни к ведению Российской Федерации, ни к совместному ведению Российской Федерации и республик в ее составе.
В силу этого республика вправе самостоятельно решать вопросы установления и изменения системы своих государственных органов власти при условии соблюдения требований Конституции Российской Федерации. Это не противоречит статье 132 Конституции Российской Федерации, определяющей, что глава исполнительной власти (Президент) республики является ее высшим должностным лицом и входит в единую систему исполнительной власти Российской Федерации. Данная норма, а также положения статей, содержащихся в главах 15.1 и 16 Конституции Российской Федерации, допускают возможность установления различных форм организации исполнительной власти, включая введение института Президента республики. В соответствии со статьей 132.2 Основного Закона России полномочия, порядок избрания и деятельности главы исполнительной власти (Президента) республики определяются Конституцией и законами республики в составе Российской Федерации.
Закон Мордовской ССР от 7 апреля 1993 года "Об упразднении постов Президента и вице-президента Мордовской ССР и о внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Мордовской ССР" не нарушает основополагающих конституционных принципов, поскольку вводит в Конституцию Мордовской ССР такие институты и нормы, которые соответствуют Конституции Российской Федерации.
Верховный Совет Мордовской ССР учредил институт Президента без вынесения этого вопроса на всенародное голосование (референдум), в силу чего и упразднение данного института не требовало прямого волеизъявления народа, и, следовательно, принцип народовластия нарушен не был. Приняв названный Закон, Верховный Совет Мордовской ССР осуществил свое право на внесение изменений и дополнений в Основной Закон республики.
Законом не нарушен и принцип федерализма, поскольку упразднение постов Президента и вице-президента республики в составе Российской Федерации не относится к ведению федерации, не является и предметом совместного ведения федеральных и республиканских органов. В равной мере нельзя признать, что этим разрушается единая система исполнительной власти Российской Федерации. Изменение структуры республиканской исполнительной власти является правом республики, закрепленным Конституцией Российской Федерации и Федеративным договором как ее составной частью; при этом исполнительная власть республики продолжает оставаться в единой системе исполнительной власти Российской Федерации.
Рассмотрение во взаимосвязи норм Конституции Российской Федерации и Федеративного договора приводит к выводу, что Верховный Совет Мордовской ССР, приняв рассматриваемый Закон, действовал в пределах своих полномочий, не нарушил компетенции федеральных органов государственной власти и закрепленного Конституцией Российской Федерации разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и входящими в ее состав республиками.
2. Постановлением Верховного Совета Мордовской ССР "О порядке введения в действие Закона Мордовской ССР "Об упразднении постов Президента и вице-президента Мордовской ССР и о внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Мордовской ССР" определяется время введения в действие названного Закона, объявляются прекращенными полномочия Президента и вице-президента Мордовской ССР, устанавливается размер пособий в связи с прекращением полномочий этих должностных лиц республики, а также поручается Правительству Мордовской ССР выполнять свои обязанности до сформирования Совета Министров Мордовской ССР, возлагается исполнение обязанностей Председателя Совета Министров - Правительства республики на конкретное лицо.
Названные в постановлении Верховного Совета Мордовской ССР предметы правового регулирования в соответствии с Федеративным договором относятся к исключительному ведению Мордовской ССР. Поэтому оценка его конституционности выходит за пределы полномочий Конституционном Суда Российской Федерации, который, согласно части третьей статьи 58 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, проверяет конституционность законов и других нормативных актов высших государственных органов республик в составе Российской Федерации исключительно с точки зрения их соответствия закрепленному Конституцией Российской Федерации разграничению предметов ведения между Российской Федерацией и республиками в составе Российской Федерации. В связи с этим Конституционный Суд Российской Федерации на основании пункта 1 части первой и части второй статьи 62 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации производство по делу в части, касающейся проверки конституционности постановления Верховного Совета Мордовской ССР от 7 апреля 1993 года "О порядке введения в действие Закона Мордовской ССР "Об упразднении постов Президента и вице-президента Мордовской ССР и о внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Мордовской ССР", прекращает до его рассмотрения в порядке, установленном законодательством Мордовской ССР.
3. 8 апреля 1993 года Президент Российской Федерации издал Указ N 430 "Об обеспечении единства системы исполнительной власти Российской Федерации на территории Мордовской ССР", которым решения Верховного Совета Мордовской ССР об упразднении постов Президента и вице-президента Мордовской ССР признаны противоречащими принципам народовластия и разделения властей, установленной Конституцией Мордовской ССР процедуре отрешения Президента и вице-президента республики от должности, а также нарушающими Конституцию Российской Федерации и вторгающимися в предмет ведения Российской Федерации, посягающими на единство системы исполнительной власти Российской Федерации. Согласно данному Указу до разрешения в надлежащем порядке вопроса о конституционности решений Верховного Совета Мордовской ССР об упразднении постов Президента и вице-президента избранный Президент Мордовской ССР и возглавляемое им Правительство исполняют свои обязанности в соответствии с законом, а федеральные органы исполнительной власти оказывают необходимое содействие Президенту и Правительству Мордовской ССР в осуществлении ими своих полномочий.
Подтверждая на 8 апреля 1993 года полномочия Президента Мордовской ССР, Указ Президента Российской Федерации до момента вступления в силу Закона Мордовской ССР "Об упразднении постов Президента и вице-президента Мордовской ССР и о внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Мордовской ССР" соответствовал Конституции Российской Федерации.
Вместе с тем согласно статье 121.5 Конституции Российской Федерации к полномочиям Президента Российской Федерации не относится оценка конституционности законов, принятых в республиках в составе Российской Федерации. Президент Российской Федерации не наделен также правом приостанавливать действие законов республик в составе Российской Федерации.
Пункт 1 Указа Президента Российской Федерации не соответствует статье 3 Конституции Российской Федерации, закрепляющей принцип разделения властей. При этом Президент вмешался в компетенцию не только законодательной, но и судебной власти, дав оценку степени соответствия Закона Мордовской ССР Конституции и законам Российской Федерации. Кроме того, согласно статье 81.5 Конституции Российской Федерации и статье VI Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации, федеральные органы государственной власти не могут издавать правовые акты по вопросам, отнесенным к ведению органов государственной власти республики в составе Российской Федерации.
Рассматриваемый Указ вошел в противоречие со статьей 121.8 Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что Президент Российской Федерации издает указы по вопросам, отнесенным к его ведению, которые не могут противоречить Конституции и законам Российской Федерации. В случае такого противоречия действует норма Конституции, закона Российской Федерации.
По смыслу пункта "г" части первой статьи 72, статей 78, 132, 132.2 Конституции Российской Федерации, части первой статьи III Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации, определение полномочий, структуры, порядка избрания и деятельности органов государственной власти республик в составе Российской Федерации - прерогатива самих республик.
Таким образом, пункт 1 Указа Президента Российской Федерации от 8 апреля 1993 года N 430 "Об обеспечении единства системы исполнительной власти Российской Федерации на территории Мордовской ССР" не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 3, 78, 121.5 и 121.8 статьям I, II и III Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации.
На основании изложенного и руководствуясь статьей 165.1 Конституции Российской Федерации, статьей 58, частью второй статьи 62 и статьей 64 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации
постановил:
1. Признать Закон Мордовской ССР от 7 апреля 1993 года "Об упразднении постов Президента и вице-президента Мордовской ССР и о внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Мордовской ССР" соответствующим Конституции Российской Федерации с точки зрения закрепленного Конституцией Российской Федерации разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и республиками в составе Российской Федерации.
2. Прекратить производство по делу в части, касающейся проверки конституционности постановления Верховного Совета Мордовской ССР от 7 апреля 1993 года "О порядке введения в действие Закона Мордовской ССР "Об упразднении постов Президента и вице-президента Мордовской ССР и о внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Мордовской ССР" с точки зрения его соответствия закрепленному Конституцией Российской Федерации разграничению предметов ведения между Российской Федерацией и республиками в составе Российской Федерации, до его рассмотрения в порядке, установленном законом Мордовской ССР.
3. Признать пункт 1 Указа Президента Российской Федерации от 8 апреля 1993 года N 430 "Об обеспечении единства системы исполнительной власти Российской Федерации на территории Мордовской ССР" с момента вступления в силу Закона Мордовской ССР от 7 апреля 1993 года "Об упразднении постов Президента и вице-президента Мордовской ССР и о внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Мордовской ССР" не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 3, 78, 121.5 и 121.8, статьям I, II, III Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации, с точки зрения закрепленного Конституцией Российской Федерации разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и республиками в составе Российской Федерации.
4. Согласно статьям 49 и 50 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации настоящее Постановление вступает в силу немедленно после его провозглашения, является окончательным и обжалованию не подлежит.
5. Согласно части первой статьи 84 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации настоящее Постановление подлежит опубликованию в "Ведомостях Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации" не позднее чем в семидневный срок после его изложения, а также в "Российской газете".
Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ Н.В.Витрука
7 апреля 1993 года Верховный Совет Мордовской ССР принял Закон, который существенно изменил Конституцию Мордовской ССР. Законом упраздняются посты Президента и вице-президента Мордовской ССР, учрежденные Законом Мордовской ССР от 25 октября 1991 года "Об учреждении поста Президента Мордовской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Мордовской ССР", в связи с чем из Конституции Мордовской ССР исключается глава 12 "Президент Мордовской ССР" (статьи 110-1181) и заменяется новой главой "Совет Министров - Правительство Мордовской ССР" (статьи 110-117), а также соответственно изменяется редакция ряда статей Конституции Мордовской ССР.
Постановлением Верховного Совета Мордовской ССР от 7 апреля 1993 года названный Закон вводится в действие с момента принятия, объявляются прекращенными полномочия Президента В.Д.Гуслянникова и вице-президента В.П.Нарежного, а Правительству поручается исполнять свои обязанности до сформирования Совета Министров - Правительства Мордовской ССР.
8 апреля 1993 года Президент Российской Федерации издал Указ "Об обеспечении единства системы исполнительной власти Российской Федерации на территории Мордовской ССР", в котором установил, что впредь до разрешения вопроса о конституционности решений Верховного Совета Мордовской ССР Президент и возглавляемое им Правительство Мордовской ССР исполняют обязанности, закрепленные Законом Мордовской ССР от 25 октября 1991 года об учреждении поста Президента Мордовской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию республики.
В соответствии с частью первой статьи 72 и статьей 78 Конституции Российской Федерации, частью первой статьи I и частью первой статьи III Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации (далее - Федеративный договор) суверенные республики в составе Российской Федерации, обладая всей полнотой государственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти на своей территории, вопрос об установлении системы государственных органов решают самостоятельно. Вместе с тем в Конституции Российской Федерации содержится раздел VI "Высшие органы государственной власти и управления республики в составе Российской Федерации" (главы 15, 15.1, 16). Нормы данного раздела определяют систему высших органов представительной и исполнительной власти республик, некоторые функции глав исполнительной власти республик - Президентов, решают ряд вопросов образования и деятельности Советов Министров республик и др. Следовательно, установление системы государственных органов Мордовской ССР как республики в составе Российской Федерации не является исключительной прерогативой Мордовской ССР. Такое установление прежде всего не должно противоречить закрепленному Конституцией Российской Федерации и Федеративным договором разграничению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и республиками, входящими в ее состав, незыблемым основам конституционного строя Российской Федерации и принципам, на которых основана система государственной власти в России. К их числу следует отнести принципы народовластия, уважения прав и свобод человека и гражданина, республиканской формы правления, разделения властей, федерализма, верховенства Конституции Российской Федерации в сочетании с Федеративным договором.
Учреждение поста Президента в Мордовской ССР нельзя рассматривать в отрыве от факта состоявшихся выборов Президента Мордовской ССР В.Д.Гуслянникова как акта народовластия, свободного волеизъявления избирателей Мордовской ССР на основе части второй статьи 1, части второй статьи 2 Конституции Российской Федерации, статей 2 и 113 Конституции Мордовской ССР. Поэтому юридически некорректно давать этим фактам конституционно-правовую оценку в отдельности, независимо друг от друга.
Президент Мордовской ССР В.Д.Гуслянников был избран в полном соответствии с Конституцией Мордовской ССР и избирательным законом путем всенародного голосования. Голосуя на выборах, избиратели знали, что они избирают Президента сроком на 5 лет, в течение которых он может быть смещен со своей должности только в случаях и в порядке, установленных Конституцией Мордовской ССР. В числе этих случаев в Конституции Мордовской ССР нет указания на упразднение поста Президента.
Упразднение поста Президента Мордовской ССР в период срока действия полномочий законно избранного Президента нарушает принцип народовластия, властные прерогативы народа Мордовской ССР, поскольку оно осуществлено Верховным Советом Мордовской ССР, воля которого не может противоречить явно выраженной воле народа. Законодательная власть в лице Верховного Совета Мордовской ССР, состоящего из представителей народа, лишила народ его мандата, ликвидировала один из высших государственных органов, непосредственно избранный народом. Тем самым Верховный Совет Мордовской ССР злоупотребил своим правом, нарушив конституционный принцип народовластия. Это реальное противоречие между волей народа и волей его представителей в Верховном Совете Мордовской ССР разрешено односторонне, юридически некорректно, без учета действия принципов и норм Конституции Российской Федерации и Конституции Мордовской ССР.
Упразднив пост Президента и прекратив полномочия Президента Мордовской ССР В.Д.Гуслянникова, Верховный Совет Мордовской ССР нарушил также конституционный принцип разделения властей, закрепленный частью первой статьи 3 Конституции Российской Федерации. Учредив Законом от 25 октября 1991 года посты Президента и вице-президента с соответствующими полномочиями, в том числе в отношениях с парламентом, Правительством, Верховный Совет Мордовской ССР практически ввел в действие принцип разделения властей, создал систему уравновешивания законодательной и исполнительной властей. Законом же от 7 апреля 1993 года Верховный Совет Мордовской ССР восстановил советскую модель организации государственной власти в полном объеме, всевластие Верховного Совета.
В связи с упразднением поста Президента Мордовской ССР его полномочия как высшего должностного лица и главы исполнительной власти в республике, имевшего правовые средства воздействия на парламент, переданы в основном Совету Министров - Правительству Мордовской ССР как исполнительному органу Верховного Совета, в полном объеме ответственному перед ним, а также Председателю Верховного Совета и Президиуму Верховного Совета этой республики. Всякая система сдержек относительно действий Верховного Совета снята. Если ранее согласно статье 115 Конституции Мордовской ССР Президент республики вправе был не позднее чем в двухнедельный срок возвратить закон со своими возражениями в Верховный Совет для повторного обсуждения и голосования, мог внести изменения в состав Правительства и т.д., то по Закону об упразднении поста Президента Председатель Совета Министров Мордовской ССР, не являясь высшим должностным лицом государства, такими полномочиями в качестве главы исполнительной власти не наделен.
Упразднив пост Президента, Верховный Совет Мордовской ССР нарушил конституционный принцип уважения прав и свобод человека и гражданина, а именно, как уже отмечалось выше, он нарушил прежде всего право граждан на осуществление прямого народовластия в виде выборов, а также закрепленное статьей 47 Конституции Российской Федерации и статьей 42 Конституции Мордовской ССР право граждан на участие в управлении делами общества и государства.
К числу полномочий Президента Конституция Мордовской ССР отнесла полномочия по обеспечению прав и свобод граждан Мордовской ССР (статья 115). Президент по Конституции Мордовской ССР выступает гарантом прав и свобод личности в Мордовской ССР, соблюдения Конституции и законов Мордовской ССР (часть первая статьи 111). Иными словами, Президент призван обеспечивать и защищать в Мордовской ССР права и свободы не только своих граждан, но и иностранных граждан и лиц без гражданства.
После упразднения поста Президента названными выше полномочиями не наделен ни Председатель Верховного Совета Мордовской ССР, ни Председатель Совета Министров - Правительства Мордовской ССР. Таким образом, граждане Мордовской ССР, иностранные граждане и лица без гражданства в Мордовской ССР лишаются одного из важных правовых институтов в системе обеспечения и защиты основных прав и свобод человека и гражданина, закрепленных Конституцией Российской Федерации, Конституцией Мордовской ССР, гарантированных международными пактами о правах человека.