Статьей 15(1) этого же Закона органы исполнительной власти Республики Коми, осуществляющие региональный государственный экологический надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, региональный государственный надзор в области использования и охраны водных объектов, наделены полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных в том числе ч. 5 ст. 8(1) Закона.
Статья 16 определяет круг должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных в том числе ч. 5 ст. 8(1) Закона. В соответствии с п.п. 10 и 14 ч. 1 ст. 16 Закона такими полномочиями обладают должностные лица органов внутренних дел, а также должностные лица органов исполнительной власти Республики Коми, уполномоченные на осуществление регионального государственного экологического надзора.
Прокурор Республики Коми обратился в суд с заявлением, в котором просил признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления решения суда в законную силу вышеприведённые положения Закона Республики Коми.
Решением Верховного Суда Республики Коми от 12 июля 2013 г. заявление прокурора было удовлетворено.
Проверив материалы дела по апелляционным жалобам Главы Республики Коми и Государственного Совета Республики Коми, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила следующее.
В соответствии с п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации административное, административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Пунктами 3 и 4 ч. 1 ст. 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) к ведению Российской Федерации отнесено установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также установление порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.
Согласно п.п. 1 и 2 ч. 1 ст. 1.3.1 приведённого кодекса к ведению субъектов Российской Федерации относится установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а также организация производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.
Статьёй 20.2 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования.
Административная ответственность за организацию не являющегося публичным мероприятием массового одновременного пребывания и (или) передвижения граждан в общественных местах, повлёкших нарушение общественного порядка, установлена ст. 20.2.2 данного кодекса.
Вместе с тем ч. 1 ст. 4 оспариваемого закона предусмотрена административная ответственность за нарушение установленного правовыми актами органов государственной власти Республики Коми и органов местного самоуправления порядка организации и (или) проведения массовых публичных мероприятий на улицах, площадях, стадионах, открытых концертных площадках, в парках и скверах, в иных общественных местах (за исключением собраний, митингов, шествий, демонстраций, пикетирования).
Удовлетворяя требования прокурора, заявленные в отношении ч. 1 и 4 ст. 4 Закона, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что оспариваемые нормы не содержат указания на нарушение каких-либо конкретных требований, установленных нормативными правовыми актами органов государственной власти Республики Коми и органов местного самоуправления. Отсутствие такого указания не позволяет отграничить состав правонарушения, предусмотренный Законом Республики Коми, от составов правонарушений, содержащихся в ст. 20.2 и 20.2.2 КоАП РФ, и, следовательно, не исключает двойной ответственности за одно и то же правонарушение.
КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за нарушение порядка организации либо проведения публичных мероприятий, определяемых в соответствии с Федеральным законом от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (ст. 20.2 КоАП РФ), а также за организацию и участие в массовых мероприятиях, не подпадающих под правовую категорию "публичные мероприятия", при наступлении общественно - опасных последствий (статья 20.2.2 КоАП РФ).
Поскольку субъект Российской Федерации обладает ограниченными полномочиями по правовому регулированию в этой сфере, административная ответственность может быть им установлена лишь в той части, в какой спорные правоотношения урегулированы специальными нормами регионального законодательства или муниципальными правовыми актами. При этом правовая норма, предусматривающая такую ответственность, должна содержать конкретные действия (бездействие), не подпадающие под составы административных правонарушений, установленные статьями 20.2 и 20.2.2 КоАП РФ.
Поскольку ч. 1 ст. 4 Закона такие действия не определены, у суда первой инстанции имелись все основания для признания данной нормы, а также указания на неё в ч. 4 этой же статьи недействующими по мотиву правовой неопределённости и двусмысленности толкования.
Частью 1 ст. 20.4 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за нарушение требований пожарной безопасности за исключением случаев, предусмотренных ст. 8.32, 11.16 и ч. 3-8 ст. 20.4 данного кодекса.
Часть 2 этой же статьи устанавливает ответственность за те же действия, совершённые в условиях особого противопожарного режима.
В соответствии со статьёй 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" под требованиями пожарной безопасности понимаются специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом.
Этой же статьёй дано понятие особого противопожарного режима как дополнительных требований пожарной безопасности, устанавливаемых органами государственной власти или органами местного самоуправления в случае повышения пожарной опасности на соответствующих территориях.
Согласно ст. 2 Федерального закона "О пожарной безопасности" законодательство Российской Федерации о пожарной безопасности основывается на Конституции Российской Федерации и включает в себя Федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним федеральные законы и иные нормативные правовые акты, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, регулирующие вопросы пожарной безопасности.
В силу ст. 30 этого же Федерального закона особый противопожарный режим может устанавливаться на соответствующих территориях в случае повышения пожарной опасности решением органов государственной власти или органов местного самоуправления на соответствующих территориях.
На период действия особого противопожарного режима на соответствующих территориях нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами по пожарной безопасности устанавливаются дополнительные требования пожарной безопасности, в том числе предусматривающие привлечение населения для локализации пожаров вне границ населённых пунктов, запрет на посещение гражданами лесов, принятие дополнительных мер, препятствующих распространению лесных и иных пожаров вне границ населённых пунктов на земли населённых пунктов (увеличение противопожарных разрывов по границам населенных пунктов, создание противопожарных минерализованных полос и подобные меры).
Таким образом, требования и дополнительные требования пожарной безопасности могут устанавливаться как на федеральном, так и на региональном и муниципальном уровнях правового регулирования.
Вместе с тем диспозиции ч. 1 и 2 ст. 20.4 КоАП РФ не содержат изъятий в отношении требований и дополнительных требований, установленных законодательством субъекта Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.
Следовательно, административная ответственность за нарушение дополнительных требований пожарной безопасности в условиях особого противопожарного режима, независимо от того, на каком уровне правового регулирования установлены данные требования, предусмотрена ч. 2 ст. 20.4 КоАП РФ.
При таких обстоятельствах судом первой инстанции правомерно удовлетворены требования о признании недействующими норм регионального законодательства, которыми установлена административная ответственность за аналогичное правонарушение и определены органы, уполномоченные на составление протокола об административном правонарушении и рассмотрение дела об административном правонарушении.
Ссылка в жалобах на то, что, поскольку дополнительные требования пожарной безопасности в условиях особого противопожарного режима могут устанавливаться органами государственной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления, административная ответственность в силу ст. 1.3.1 КоАП РФ может быть предусмотрена законом субъекта Российской Федерации, основана на неверном толковании норм материального права.
Как указывалось выше, ответственность за нарушения требований пожарной безопасности, совершённые в условиях особого противопожарного режима, вне зависимости от того, какими органами эти требования дополнены, предусмотрена ч. 2 ст. 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации оставила без изменения решение Верховного Суда Республики Коми от 12 июля 2013 г.
Определение N 3-АПГ13-3 |
2. Исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации обязан отказать в принятии решения о включении в границы населённого пункта земельного участка, относящегося к категории земель "земли особо охраняемых территорий и объектов".
Постановлением Правительства Московской области в границы населённого пункта К. включён принадлежащий на праве собственности ООО "С." земельный участок площадью 64 500 кв.м (категория земель "земли особо охраняемых территорий и объектов", вид разрешённого использования "для строительства санатория - профилактория").
Этим же постановлением вид разрешённого использования земельного участка изменён для строительства многоэтажной жилой застройки (п. 2).
Общественная благотворительная организация "П." в интересах неопределённого круга лиц обратилась в суд с заявлением о признании недействующим указанного нормативного правового акта, полагая, что он противоречит федеральному законодательству, нарушает законные экологические интересы и конституционные права граждан на охрану здоровья и благополучную окружающую среду, право на защиту окружающей среды от негативного воздействия, на приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно которому должны осуществляться земельные отношения.
Решением Московского областного суда заявленные требования удовлетворены, постановление признано недействующим со дня его принятия.
Правительство Московской области обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с апелляционной жалобой.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не нашла оснований для отмены решения суда.
Суд, удовлетворяя заявленные требования, проанализировав нормы федерального законодательства, регулирующего вопросы включения земельных участков в границы населённого пункта и изменения вида разрешённого использования, исследовав представленные материалы, на основании которых принят оспариваемый нормативный правовой акт, сделал правильный вывод о том, что он противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу.
Согласно подп. "в" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землёй находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в связи с чем принимаемые по ним законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам.
В соответствии с п. 8 ч. 1 ст. 1 Земельного кодекса Российской Федерации одним из принципов, на которых основываются данный кодекс и изданные в соответствии с ним иные акты земельного законодательства, является принцип, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определённой категории и виду разрешённого использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.
Пунктом 1 ст. 7 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на 7 категорий, в том числе на земли населённых пунктов (подп. 2), земли особо охраняемых территорий и объектов (подп. 4).
Как следует из содержания ст. 8 Земельного кодекса Российской Федерации, категория земель указывается в официальных документах, в том числе в государственном кадастре недвижимости, в договорах, предметом которых являются земельные участки, а также в документах о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (п. 2). Перевод земель населённых пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населённых пунктов независимо от их форм собственности осуществляется путём установления или изменения границ населённых пунктов в порядке, определенном названным кодексом и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности.
Изучив материалы дела, суд установил, что ООО "С." является собственником земельного участка, расположенного рядом с населённым пунктом К., относившегося до издания оспариваемого нормативного правового акта к категории земель особо охраняемых территорий и объектов с видом разрешённого использования "под строительство санатория-профилактория". На момент принятия оспариваемого постановления генеральный план данного городского поселения не был утверждён.
Суд при разрешении возникшего спора руководствовался положениями ст. 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 191-ФЗ), согласно которым до утверждения генеральных планов городских округов, генеральных планов поселений, схем территориального планирования муниципальных районов, расположенных на территории Московской области, но не позднее 31 декабря 2014 г., включение земельных участков в границы населённых пунктов осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, предусмотренном данной статьёй (ч. 1).
Проанализировав приведённую норму в системном единстве с положениями ч. 1 ст. 8 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", согласно которым включение земельных участков в границы населённых пунктов является переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населённых пунктов, принимая во внимание положения ст. 3 и 5 Закона Московской области от 7 июня 1996 г. N 23/96-03 "О регулировании земельных отношений в Московской области", определяющих соответственно полномочия Правительства Московской области и порядок перевода земель из одной категории в другую, Судебная коллегия согласилась с выводом суда первой инстанции о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят Правительством Московской области в пределах предоставленных законодательством полномочий.
Суд первой инстанции при рассмотрении настоящего гражданского дела правомерно применил часть 19 статьи 4.1 Федерального закона N 191-ФЗ, предусматривающую исчерпывающий перечень обстоятельств, являющихся безусловными основаниями для отказа в принятии решения о включении земельного участка в границу населённого пункта, сделав правильный вывод о том, что Правительство Московской области должно было отказать в удовлетворении заявления ООО "С." о включении принадлежащего ему на праве собственности земельного участка в границы населённого пункта К.
Федеральный законодатель, регламентировав в названной статье порядок включения земельного участка в границы населённого пункта, установил обязанность исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации отказать в принятии решения о включении земельного участка в границы населённого пункта, если федеральными законами установлены ограничения изменения целевого назначения и (или) вида разрешённого использования земельного участка (п. 1 ч. 19 ст. 4.1).
Такие ограничения в отношении земель, относящихся к категории особо охраняемых территорий и объектов, предусмотрены разделом XVII Земельного кодекса Российской Федерации, устанавливающим особый правовой статус названной категории земель, к которым относятся земли особо охраняемых природных территорий, земли природоохранного, рекреационного и историко-культурного назначения, а также особо ценные земли (п. 2 ст. 94). Так, в п. 5 ст. 98 Земельного кодекса Российской Федерации содержится прямой запрет осуществления на землях рекреационного назначения деятельности, не соответствующей их целевому назначению.
Между тем оспариваемым региональным правовым актом в отношении земельного участка, относящегося к категории земель "земли особо охраняемых территорий и объектов", изменён вид разрешённого использования: вместо строительства санатория-профилактория разрешено использование земельного участка для строительства многоэтажной жилой застройки.
Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", который является одним из нормативных правовых актов, осуществляющих правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую (ст. 1 названного закона), также устанавливает ограничения изменения целевого назначения земель особо охраняемых территорий и объектов, предусматривая возможность перевода названной категории земель в другую категорию только в том случае, если их использование по целевому назначению невозможно ввиду утраты ими особого природоохранного, научного, историко-культурного, рекреационного, оздоровительного и иного особо ценного значения при наличии положительных заключений государственной экологической экспертизы и иных установленных федеральными законами экспертиз в соответствии с законодательством Российской Федерации об охране окружающей среды (ч. 1 ст. 10).