Статья 13 Закона Челябинской области от 27 мая 2010 г. N 584-ЗО "Об административных правонарушениях в Челябинской области" (далее - Закон Челябинской области), поименованная "Нарушение общественного порядка", изложена в следующей редакции: "Совершение действий, нарушающих общественный порядок на территории Челябинской области, - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от пяти тысяч до двадцати пяти тысяч рублей; на юридических лиц - от десяти тысяч до ста тысяч рублей.".
6 и 7 июня 2012 г. сотрудниками линейного отдела полиции были составлены протоколы об административном правонарушении, предусмотренном ст. 13 Закона Челябинской области, в отношении Т., индивидуального предпринимателя, и Б., состоящего с ним в трудовых отношениях, за осуществление ими хозяйственной деятельности по упаковке багажа на территории аэропорта г. Челябинска без согласования с собственником территории.
Т. и Б. обратились в Челябинский областной суд с заявлением о признании недействующей ст. 13 Закона Челябинской области, указывая, что оспариваемое регулирование осуществлено с превышением полномочий субъекта Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях и противоречит федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу. В удовлетворении заявленных требований судом было отказано.
Заявители обратились в Верховный Суд РФ с апелляционной жалобой на указанное решение.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ пришла к выводу о наличии оснований для отмены судебного постановления, указав следующее.
Отказывая в удовлетворении заявления, суд счел, что ст. 13 Закона Челябинской области принята с соблюдением компетенции, предоставленной субъекту Российской Федерации федеральным законодательством, и последнему не противоречит.
Этот вывод суда мотивирован тем, что к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Вопросы соблюдения общественного порядка на территории Челябинской области регламентированы Законом Челябинской области от 29 апреля 2004 г. N 227-ЗО "О соблюдении общественного порядка на территории Челябинской области". В соответствии с подп. 1 п. 3 ст. 2 этого акта к действиям, нарушающим общественный порядок на территории области, относится нарушение правил пребывания в общественных местах в случае, если указанные правила не противоречат действующему законодательству, установлены собственниками, руководителями организаций и в доступной, наглядной форме доведены до сведения граждан.
Пунктом 2.1.3 Правил пользования инфраструктурой аэропорта г. Челябинска, утвержденных генеральным директором ОАО "Челябинское авиапредприятие", на всех объектах инфраструктуры аэропорта запрещена любая хозяйственная деятельность без предварительного согласования с собственником инфраструктуры. Нарушение этих Правил и составляет объективную сторону правонарушения, вмененного заявителям в вину по делу об административном правонарушении. Ответственность за указанные действия федеральным законодательством не предусмотрена.
Выводы суда, изложенные в его решении, не соответствуют обстоятельствам дела и основаны на неправильном истолковании и применении норм материального права.
Действительно, субъектам Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях предоставлено право устанавливать путем принятия соответствующих законов административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Указанная норма закреплена п. 1 ч. 1 ст. 1.3.1 КоАП РФ и подп. 39 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Вместе с тем суд не учел требования, предъявляемые к форме и содержанию правовой нормы, а также ее согласованность в системе действующего правового регулирования.
В соответствии со ст. 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое в том числе законами субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность. Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых в том числе законами субъекта Российской Федерации, предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению. Назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо.
Из этого следует, что материальное основание административной ответственности должно быть конкретизировано непосредственно в самом законе об административных правонарушениях, а не в ином акте органа государственной власти. Неопределенность содержания законодательного регулирования ведет к нарушению закрепленного в ч. 1 ст. 1.4 КоАП РФ принципа равенства лиц, совершивших административные правонарушения, перед законом.
Необходимость соблюдения указанных требований обусловлена и тем, что законодатель субъекта Российской Федерации, устанавливая административную ответственность за те или иные административные правонарушения, не вправе вторгаться в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального закона.
Суд при вынесении решения не дал правовой оценки тому, что в ст. 13 Закона Челябинской области, устанавливающей административную ответственность за нарушение общественного порядка, материальное основание административной ответственности не конкретизировано, норма является бланкетной и отсылает к неназванным нормативным правовым актам.
Кроме того, юридическая конструкция оспариваемого положения такова, что позволяет ставить вопрос о привлечении к административной ответственности за нарушение прав и законных интересов юридических лиц в сфере гражданского оборота. Между тем защита прав хозяйствующих субъектов от подобных посягательств регламентирована гражданским законодательством, находящимся в ведении Российской Федерации.
Как установлено судом, в отношении Б. и Т. ведется производство по делам об административных правонарушениях по ст. 13 Закона Челябинской области. Названные граждане осуществляли хозяйственную деятельность по упаковке багажа на территории аэропорта, не имея на это соглашения с собственником территории, который вправе по своему усмотрению распоряжаться принадлежащими ему объектами, в том числе предоставлять их в пользование за плату. Таким образом, по мнению правоприменителей, Б. и Т. допустили нарушение общественного порядка.
Согласно разъяснению, данному в п. 25 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
Учитывая, что ст. 13 Закона Челябинской области не соответствует требованиям федерального законодательства, имеющего большую юридическую силу, и не отвечает критерию правовой определенности, суд имел основания для признания ее недействующей.
Определение N 48-АПГ12-7
3. Срок давности привлечения к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 7 ст. 19.5 КоАП РФ, составляет два месяца.
Постановлением руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области от 20 мая 2011 г. С. признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 7 ст. 19.5 КоАП РФ, с назначением административного наказания в виде административного штрафа.
Решением судьи Долинского городского суда Сахалинской области от 5 августа 2011 г. указанное постановление должностного лица было отменено, производство по делу прекращено в связи с истечением сроков давности привлечения к административной ответственности.
Решением судьи Сахалинского областного суда от 13 октября 2011 г. решение судьи Долинского городского суда Сахалинской области от 5 августа 2011 г. отменено, дело об административном правонарушении возвращено в Долинский городской суд Сахалинской области на новое рассмотрение.
Решением судьи Долинского городского суда Сахалинской области от 15 ноября 2011 г. постановление руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области от 20 мая 2011 г. отменено, производство по делу прекращено в связи с отсутствием в действиях С. состава административного правонарушения.
Решением судьи Сахалинского областного суда от 12 января 2012 г. решение судьи Долинского городского суда Сахалинской области от 15 ноября 2011 г. отменено, дело возвращено на новое рассмотрение в Долинский городской суд Сахалинской области.
Решением судьи Долинского городского суда Сахалинской области от 1 марта 2012 г., оставленным без изменения решением судьи Сахалинского областного суда от 16 апреля 2012 г. и постановлением заместителя председателя Сахалинского областного суда от 6 июля 2012 г., названное выше постановление должностного лица оставлено без изменения.
С. обратилась в Верховный Суд РФ с надзорной жалобой.
Изучив материалы дела об административном правонарушении и доводы жалобы, судья Верховного Суда РФ пришел к следующим выводам.
В соответствии с ч. 7 ст. 19.5 КоАП РФ невыполнение в установленный срок законного предписания, требования органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков, его территориального органа влечет административное наказание.
Как усматривается из материалов дела, 4 апреля 2011 г. комиссией по контролю в сфере размещения заказов Управления Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области в действиях муниципального образовательного учреждения (МОУ) и сформированной им котировочной комиссии при проведении запроса котировок на приобретение технологического оборудования для организации горячего питания выявлены нарушения требований ч. 4 ст. 43, ст. 44, ч. 2 ст. 45 Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". В связи с выявленными нарушениями заказчику МОУ выдано предписание об устранении нарушений законодательства о размещении заказов от 4 апреля 2011 г. со сроком исполнения до 22 апреля 2011 г.
По факту невыполнения данного предписания постановлением руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области от 20 мая 2011 г. исполняющая обязанности директора МОУ С. признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 7 ст. 19.5 КоАП РФ.
Как следует из материалов дела, обстоятельства, послужившие основанием для возбуждения в отношении С. дела об административном правонарушении, имели место 22 апреля 2011 г.
Согласно ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ срок давности привлечения к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 7 ст. 19.5 КоАП РФ, составляет два месяца.
Следовательно, срок давности привлечения к административной ответственности, установленный ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ для данной категории дел, по настоящему делу об административном правонарушении истек 22 июня 2011 г.
Исходя из положений ч. 1 ст. 4.5 и п. 6 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению в случае истечения установленных сроков давности привлечения к административной ответственности.
Из анализа п. 3 ч. 1 ст. 30.7 и ч. 3 ст. 30.9 КоАП РФ следует, что при отмене решения, вынесенного по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении, в случае истечения сроков давности привлечения к административной ответственности выносится решение о прекращении производства по делу.
В нарушение положений приведенных выше норм 13 октября 2011 г., т.е. за пределами срока давности привлечения к административной ответственности, судья Сахалинского областного суда, отменив решение судьи Долинского городского суда Сахалинской области от 5 августа 2011 г., не прекратил в отношении С. производство по делу об административном правонарушении, а направил дело на новое рассмотрение в тот же суд.
Учитывая изложенное, судья Верховного Суда РФ постановил решение судьи Сахалинского областного суда от 13 октября 2011 г. и последующие судебные постановления, вынесенные в отношении С. по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 7 ст. 19.5 КоАП РФ, отменить.
Постановление N 64-АД12-3
Разъяснения по вопросам, возникающим в судебной практике
Вопрос 1. В каком порядке подлежит рассмотрению заявление территориального органа Пенсионного фонда РФ об установлении для индивидуального предпринимателя временного ограничения выезда из Российской Федерации, если исполнительное производство возбуждено на основании исполнительного документа, выданного названным органом? Какой судебный акт (решение или определение) выносится по результатам рассмотрения такого заявления?
Ответ: В соответствии с ч. 1 ст. 67 Федерального закона от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" при неисполнении должником в установленный срок без уважительных причин требований, содержащихся в исполнительном документе, выданном на основании судебного акта или являющемся судебным актом, судебный пристав-исполнитель вправе по заявлению взыскателя или собственной инициативе вынести постановление о временном ограничении выезда должника из Российской Федерации. В ч. 4 названной статьи закреплено, что если исполнительный документ не является судебным актом и выдан не на основании судебного акта, то взыскатель или судебный пристав-исполнитель вправе обратиться в суд с заявлением об установлении для должника временного ограничения на выезд из Российской Федерации.
Тем самым законодатель предусмотрел специальную норму, на основании которой должник может быть ограничен в праве выезда за пределы Российской Федерации.
В судебном порядке временное ограничение выезда из Российской Федерации устанавливается в случае возбуждения исполнительного производства по исполнительным документам, которые не являются судебным актом или выданы не на основании судебного акта.
К исполнительным документам относятся акты органов, осуществляющих контрольные функции, о взыскании денежных средств, а также акты других органов в случаях, предусмотренных федеральным законом (пп. 5 и 8 ч. 1 ст. 12 Федерального закона "Об исполнительном производстве").
Пенсионный фонд РФ и его территориальные органы (далее - пенсионные органы) в силу п. 1 ст. 3 Федерального закона от 24 июля 2009 г. N 212-ФЗ "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования" осуществляют контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты (перечисления) страхователями страховых взносов на обязательное пенсионное страхование. Как следует из положений ст.ст. 19 и 20 названного Федерального закона, пенсионные органы наделены правом принимать в отношении индивидуальных предпринимателей властные решения и обращать их к принудительному исполнению во внесудебном порядке.
Таким образом, временное ограничение выезда из Российской Федерации сопряжено с публичной деятельностью пенсионных органов, что предполагает рассмотрение заявлений о временном ограничении выезда из Российской Федерации по правилам главы 23 ГПК РФ, абз. 7 ст. 245 которой предусматривает, что суд рассматривает иные дела, возникающие из публичных правоотношений.
По результатам рассмотрения дела об ограничении права на выезд из Российской Федерации выносится постановление в форме решения суда (ст. 194 ГПК РФ).
При разрешении дел названной категории суду надлежит привлекать к участию в деле в качестве заинтересованного лица гражданина, вопрос о возможности временного ограничения выезда которого рассматривается, ввиду того, что данное ограничение, применяемое в ходе исполнительного производства, затрагивает конституционное право личности на свободу передвижения (ст. 27 Конституции Российской Федерации).