Рассмотрев доклад Московской городской Думы "О состоянии законодательства города Москвы в 2013 году", Московская городская Дума постановляет:
1. Утвердить доклад Московской городской Думы "О состоянии законодательства города Москвы в 2013 году" (приложение).
2. Опубликовать текст доклада Московской городской Думы "О состоянии законодательства города Москвы в 2013 году" в "Ведомостях Московской городской Думы", издать в электронном виде на CD-диске, а также разместить текст доклада на официальном сайте Московской городской Думы.
3. Настоящее постановление вступает в силу со дня его принятия.
4. Контроль за исполнением настоящего постановления возложить на Председателя Московской городской Думы.
| Председатель Московской городской Думы | В.М. Платонов |
Приложение
к постановлению Московской
городской Думы
от 23 апреля 2014 г. N 106
к постановлению Московской
городской Думы
от 23 апреля 2014 г. N 106
Доклад Московской городской Думы "О состоянии законодательства города Москвы в 2013 году"
Список сокращений, использованных в докладе
| Сокращение | Расшифровка |
| БК РФ | Бюджетный кодекс Российской Федерации |
| ГК РФ | Гражданский кодекс Российской Федерации |
| Государственная Дума | Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации |
| ГрК РФ | Градостроительный кодекс Российской Федерации |
| ГрК Москвы | Закон города Москвы от 25 июня 2008 года N 28 "Градостроительный кодекс города Москвы" |
| ГЧП | государственно-частное партнерство |
| ДПиООС | Департамент природопользования и охраны окружающей среды города Москвы |
| ДТиУ | Департамент торговли и услуг города Москвы |
| Дума | Московская городская Дума |
| ЕНВД | единый налог на вмененный доход |
| ЖК РФ | Жилищный кодекс Российской Федерации |
| ЖКХ | жилищно-коммунальное хозяйство |
| ЗК РФ | Земельный кодекс Российской Федерации |
| Избирательный кодекс города Москвы | Закон города Москвы от 6 июля 2005 года N 38 "Избирательный кодекс города Москвы" |
| КоАП Москвы | Закон города Москвы от 21 ноября 2007 года N 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях" |
| КоАП РФ | Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях |
| Конституция РФ | Конституция Российской Федерации |
| КСП Москвы | Контрольно-счетная палата Москвы |
| Молодежная палата | Молодежная палата при Московской городской Думе |
| Мосжилинспекция | Государственная жилищная инспекция города Москвы |
| НК РФ | Налоговый кодекс Российской Федерации |
| ОКН | объект культурного наследия |
| ООПТ | особо охраняемые природные территории |
| ОРВ | оценка регулирующего воздействия |
| органы местного самоуправления | органы местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве |
| Правительство РФ | Правительство Российской Федерации |
| Президент РФ | Президент Российской Федерации |
| Совет Федерации | Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации |
| СРО | саморегулируемая организация оценщиков |
| субъект РФ | субъект Российской Федерации |
| ТК РФ | Трудовой кодекс Российской Федерации |
Введение
Итоговым документом работы Думы по правовому мониторингу является ежегодный доклад о состоянии законодательства города Москвы, работа над которым - важная составная часть всего процесса совершенствования законотворчества в столице Российской Федерации.
Доклад "О состоянии законодательства города Москвы в 2013 году" подготовлен в год 20-летия Конституции РФ, Федерального Собрания Российской Федерации и Думы. Юбилей Основного Закона государства, который выражает волю народа и закрепляет в интересах каждого из нас важнейшие начала общественного строя и государственной организации, - исторический и психологический рубеж.
Конституция РФ определяет предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, а также устанавливает, что вне этих пределов всей полнотой государственной власти обладают субъекты РФ.
Процесс разграничения полномочий федеральных, региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления существенным образом повлиял на развитие московского законодательства. Актуальной стала проблема определения пределов вмешательства федерального законодателя в процесс регулирования субъектами РФ правоотношений по предметам совместного ведения. Накопленный в Думе опыт становления законодательства города Москвы показывает, что федеральное законодательство по данным вопросам необходимо делать рамочным, предоставив региону возможность регулировать правоотношения с учетом присущей ему специфики.
Полномочия города Москвы определены статьями 72 и 73 Конституции РФ, статьями 26.3 и 26.3-1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Законотворческая деятельность Думы осуществляется в соответствии с конституционными принципами признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина. Основными направлениями этой деятельности являются создание правового поля, регламентирующего различные сферы городской жизни, приведение законодательства столицы в соответствие с федеральной законодательной базой, а также внесение изменений в городские законы с учетом динамики развития мегаполиса.
Неизменными приоритетами законодательного процесса в городе Москве являются обеспечение устойчивого функционирования всего городского хозяйства, поддержка незащищенных слоев населения, повышение комфортности проживания.
Решение этих проблем - задача, которая стоит в равной степени перед всеми органами государственной власти и органами местного самоуправления в городе Москве. В связи с этим большое значение имеет законодательное обеспечение обозначенных Мэром Москвы С.С. Собяниным приоритетных направлений развития города Москвы, среди которых новая экономическая и градостроительная политика, модернизация систем образования и здравоохранения, решение транспортной проблемы, совершенствование системы управления городом, социальная защита населения, комфортная городская среда. Особое место занимает правоприменительная практика нормативных правовых актов, принятых в связи с присоединением к Москве новых территорий.
Задачами настоящего доклада являются анализ состояния и оценка реализации законов города Москвы в отдельных сферах жизнедеятельности города Москвы, подготовка предложений о необходимости принятия новых законодательных актов, внесения изменений в действующие правовые акты или признания их утратившими силу.
Настоящий доклад, как и предыдущие, направлен на обеспечение органов государственной власти, органов местного самоуправления и жителей города Москвы систематизированной информацией об актуальных проблемах законодательного регулирования и перспективах развития столичного законодательства.
В 2013 году Дума подвела итоги своей законодательной деятельности за 20 лет и это нашло отражение в структуре доклада. Он состоит из введения, двух разделов, заключения и приложений.
Раздел I содержит историю становления и развития законодательства города Москвы за весь прошедший период. В нем дается краткий обзор и анализ направлений и тенденций законодательного регулирования основных сфер жизнедеятельности города Москвы начиная с 1994 года. Делается вывод о завершении процесса создания устойчивой законодательной системы города Москвы, которая успешно выдержала проверку в условиях разразившегося экономического кризиса 2008-2009 годов.
Для дальнейшего повышения эффективности городского законодательства ведется работа по его систематизации, которая имеет целью упорядочение накопленного нормативно-правового материала и достижение внутреннего единства правовых установлений. Большое количество отраслевых законов, регулирующих различные отрасли жизнедеятельности города, обусловило необходимость их кодификации.
Важным этапом развития городского законодательства стали 2011-2012 годы, когда была создана необходимая правовая база для присоединенных территорий, легитимизировавшая расширение территории города, включая выстраивание системы органов власти.
В разделе II анализируются наиболее актуальные для города Москвы проблемы законодательного регулирования обеспечения реформирования системы государственного управления, бюджетной системы, дальнейшего развития городского хозяйства, имущественно-земельных отношений, охраны окружающей среды, социальной сферы и пути их решения. Проведен анализ правовых актов в указанных сферах правового регулирования, установлено соответствие законов города Москвы федеральному законодательству, обобщены выявленные проблемы и сформулированы предложения по их законодательному решению.
В подразделе 1 раздела II проанализированы проблемы, связанные с развитием бюджетного и налогового законодательства, а также с реализацией новой парадигмы системы управления в городе. С учетом выполнения государственных программ рассмотрены вопросы законодательного регулирования в сфере экономической политики, науки и промышленности. Проблемам правового обеспечения защиты жилищных прав москвичей, развития дорожно-транспортной инфраструктуры, состоянию законодательства в сфере имущественно-земельных отношений, а также экологическим проблемам и их законодательному решению посвящен подраздел 2 указанного раздела. В подразделе 3 рассмотрены проблемы правового обеспечения социальной сферы, а также состояние законодательства в сфере развития институтов гражданского общества.
С одной стороны, речь идет о необходимости дальнейшего развития федерального законодательства, из-за пробелов в котором московские законы не всегда способны в должной мере решать возникающие проблемы. С другой стороны, и в московском законодательстве имеются недостатки, пробелы и противоречия, обусловленные внутренними причинами, связанными с отставанием от динамично развивающихся общественных отношений и т.п.
В заключении обобщены результаты проведенного анализа состояния действующего законодательства города Москвы, выявлены правовые пробелы и недостатки законодательства, правоприменительной практики, обозначены задачи в сфере развития законодательства города Москвы на последующие периоды.
В качестве приложений к докладу представлены материалы, отражающие направления осуществления работы по мониторингу законодательства и правоприменительной практики, в которых излагаются сведения об актах прокурорского реагирования, о судебных решениях, рекомендациях иных органов и организаций в отношении правовых актов города Москвы, использованных Думой для анализа правоприменительной практики ("круглых столов", общественных слушаний, научно-практических конференций по вопросам реализации законов и другие материалы), позволяющих изучать общественное мнение и проводить анализ правоприменительной практики.
Данные законотворческой деятельности Думы представлены Аппаратом Думы, другие сведения и статистические данные приводятся на основании официальных материалов органов государственной статистики, соответствующих постановлений Правительства Москвы.
Практика применения законов освещена с учетом информации, поступившей в Думу из различных общественных организаций, а также с учетом материалов мониторинга состояния законодательства и правоприменительной практики, осуществляемого комиссиями Думы, экспертными советами, Молодежной палатой, общественным консультативным советом политических партий при Московской городской Думе.
Также при подготовке доклада была использована информация, поступившая в ответ на обращения Думы из других организаций, имеющих практику применения московских законов.
Раздел I. Становление и развитие законодательства города Москвы в период 1994-2013 годов
Смысл, содержание и применение законов города Москвы определяются положениями Конституции РФ, устанавливающими базовые ценности в сфере прав и свобод человека и гражданина, а также положениями о демократическом федеративном правовом и социальном государстве. При этом вопросы, отнесенные Конституцией РФ к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, законодательство города Москвы регулирует только в той части, в которой они не урегулированы или разрешены к регулированию федеральными законами.
Современная история законодательства города Москвы тесно связана с историей становления и развития Российской Федерации, ее правовой системы. Являясь составной частью законодательства Российской Федерации, московское законодательство последовательно формировалось на конституционных принципах социального и правового государства, единства правового пространства России.
При этом в его развитии можно выделить несколько этапов, имеющих свои отличительные черты. На каждом из этих этапов Дума последовательно создавала и совершенствовала законодательство города с учетом актуальности задач и избранных руководством Москвы политических, экономических, социальных и правовых мер по их решению.
1. Становление законодательства города Москвы в период 1994-1998 годов
На первом этапе началось становление законодательства города Москвы. Это - этап первоначального формирования. Его характерной чертой являлось опережающее правовое регулирование значительного объема вопросов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. В условиях, когда федеральный законодатель не успевал оперативно реагировать и принимать необходимые законы, регулирующие правоотношения, касающиеся жизнедеятельности города, Дума нередко выступала первопроходцем при создании нормативно-правовой базы в тех или иных сферах, восполняя пробелы федерального законодательства. Ориентиром при этом всегда служили нормы Конституции РФ, международного права и неотложные потребности города и его жителей.
Первым в истории города актом конституционного законодательства, предопределившим дальнейшее развитие законодательства Москвы, стал Устав города Москвы, принятый 28 июня 1995 года. Его принятию предшествовало общегородское обсуждение трех альтернативных проектов устава, позднее ставших предметом рассмотрения на шести заседаниях Думы.
Устав города Москвы решил множество вопросов, не урегулированных на тот период федеральным законодательством. В частности, были определены предметы ведения города Москвы, его территориальное устройство, статус, полномочия и ответственность городских органов государственной власти, порядок их формирования и взаимодействия, основы отношений собственности и земельно-имущественных отношений, вопросы построения бюджетной системы и организации бюджетного процесса. Устав установил принципы организации местного самоуправления, формы непосредственной демократии и т.д.
В соответствии с уставными положениями была создана законодательная основа системы формирования органов государственной власти города Москвы. Были приняты законы о Московской городской избирательной комиссии, о выборах депутатов Думы, Мэра Москвы, о КСП Москвы.
Устав наделил правом законодательной инициативы депутатов Думы, комиссии Думы, Мэра Москвы, а также Председателя Московского городского суда, Председателя Арбитражного суда города Москвы, Прокурора города Москвы. Впервые таким правом были наделены и жители города Москвы.
Впоследствии порядок реализации жителями города Москвы права законодательной инициативы был установлен Законом города Москвы от 11 декабря 2002 года N 64 "О гражданской законодательной инициативе в городе Москве". Данный Закон ликвидировал пробел в городском законодательстве и позволил организовать работу над законодательными инициативами жителей столицы, поступающими в Думу.
В дальнейшем перечень субъектов РФ, обладающих правом законодательной инициативы, был расширен. В частности, в 2012 году в Устав города Москвы были внесены поправки, которые предусматривали предоставление права законодательной инициативы Московской городской избирательной комиссии по вопросам ее ведения, а в случаях, предусмотренных законами города Москвы, - Совету муниципальных образований города Москвы.
Требования к законопроектам, вносимым на рассмотрение Думы, были установлены Законом города Москвы от 14 декабря 1994 года N 22 "О законодательных актах города Москвы", который заложил правовую основу законотворческого процесса. Главное значение указанного Закона состояло в том, что он впервые в истории современной России четко урегулировал все стадии законотворческого процесса. Был установлен порядок внесения в Думу, рассмотрения и принятия проектов законодательных актов города Москвы, а также определены единообразные требования как к самим законопроектам, так и к процедуре принятия законов города Москвы.
В этот же период сформировалось законодательство о городской символике, в том числе о гербе, флаге и гимне города Москвы, был принят закон о Почетном гражданине города Москвы. Наличие государственных символов является важным элементом конституционно-правового статуса субъекта РФ, одним из средств его самоидентификации как равноправного региона, неделимой части государства.
Исходя из преемственности исторических традиций, Думой были приняты законы города Москвы от 11 июня 2003 года N 38 "О флаге города Москвы" (установил флаг столицы, его описание, порядок воспроизведения и использования), от 24 ноября 2004 года N 78 "О Знамени города Москвы" (об официальном государственном символе столицы), от 14 июля 1995 года N 15-51 "О гимне города Москвы".
Порядок создания и использования государственной символики в столице был определен Законом города Москвы от 11 июня 2003 года N 40 "О государственной и муниципальной символике в городе Москве". Государственную символику города Москвы составляют официальные государственные символы города Москвы, официальные государственные символы административных округов, архитектурно-мемориальные и словесные символы города Москвы.