Был установлен порядок субсидирования предприятий, попавших в трудную ситуацию в связи с более глубоким, чем предполагалось первоначально, спадом производства. Кроме прямой финансовой поддержки организациям промышленности предоставлялись различные льготы и преференции.
Для минимизации негативного влияния кризиса на жизнь города Москвы при одновременном формировании предпосылок эффективного посткризисного развития в столице был реализован комплекс антикризисных мероприятий, направленных на социальную защиту и занятость населения. С учетом необходимости правового обеспечения антикризисных мер проходил и законодательный процесс.
Занятость населения и уровень оплаты труда являются важнейшими показателями качества жизни граждан, обеспечения социальной стабильности. В условиях экономического кризиса защита трудовых прав стала крайне актуальна. В Москве уровень регистрируемой безработицы на протяжении ряда лет не превышал 0,6-0,7% экономически активного населения и достиг своего минимального значения в сентябре 2008 года, составив 0,29%. Но уже на начало 2009 года в столице было официально зарегистрировано 22,9 тыс. безработных (0,35% экономически активного населения), на 1 октября 2009 года - 60,4 тыс. человек (0,91%), пик безработицы пришелся на 1 апреля 2010 года - 63,5 тыс. человек (0,97%).
Важную роль в сохранении благополучной ситуации в этой сфере сыграли меры по содействию занятости, закрепленные Законом города Москвы от 1 октября 2008 года N 46 "О занятости населения в городе Москве". Своевременно принятые законодательные меры позволили сдержать рост безработицы. В целях повышения уровня социальной защищенности безработных граждан были введены отдельные правовые нормы, касающиеся размеров доплат к пособиям по безработице, стипендий, материальной помощи и других видов материальной поддержки.
Социальная политика в Москве всегда была приоритетной. Как уже отмечалось, в сфере социальной защиты находятся дети, семьи с детьми, потерявшими кормильца, инвалиды, временно нетрудоспособные работники, лица, пострадавшие в ряде случаев на производстве, безработные, беженцы, вынужденные переселенцы, лица пенсионного возраста.
Решению этих задач способствует сбалансированное законодательство города, совершенствование механизмов его реализации, надежность инструментов защиты прав граждан, оптимальность льготных режимов для социально значимых предприятий и мер их поддержки, обширные социальные гарантии, льготы, компенсации и субсидии для нуждающихся граждан.
Социальные обязательства перед населением, в том числе предусмотренные в рамках Года семьи, в 2008 году были выполнены в полном объеме. Курс на сохранение социальной стабильности в городе продолжился и в 2009 году. Опережающими темпами росла заработная плата работников образования, здравоохранения, других бюджетных организаций. В 2008 году она увеличилась в 1,4 раза, а в 2009 году - примерно на четверть. Сохранены в полном объеме меры социальной поддержки отдельных категорий граждан (по оплате проезда на наземном пассажирском и пригородном железнодорожном транспорте, метрополитене, льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг, субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг).
В этих условиях был взят курс на обеспечение стабильности социальной ситуации и бесперебойного функционирования систем жизнеобеспечения города Москвы. Несмотря на значительное сокращение доходов бюджета и отвлечение средств на проведение антикризисных мероприятий, социальные обязательства государства выполнялись полностью. Сохранены в полном объеме меры социальной поддержки отдельных категорий граждан, в том числе неработающих пенсионеров.
4. Систематизация законодательства города Москвы
Для дальнейшего повышения эффективности городского законодательства началась работа по его систематизации с тем, чтобы оно носило более комплексный и целостный характер. Систематизация законодательства имеет целью упорядочение накопленного нормативно-правового материала и достижение внутреннего единства правовых установлений. В первую очередь - это всесторонний анализ законодательных актов в целях определения их взаимосвязей, выявление противоречий, дублирования, пробелов и других недостатков. Логическим завершением является выработка предложений по совершенствованию самих исследуемых правовых актов. Как следствие вместо нескольких отдельных законов необходима разработка комплексного закона в определенной сфере.
Большое количество отраслевых законов, регулирующих различные отрасли жизнедеятельности города, обусловило необходимость их кодификации, что и стало основной особенностью данного этапа становления законодательства города Москвы. Кодификация - это не только один из эффективных способов устранения законодательных пробелов и противоречий, но и переход к законодательству более высокого качества. Кодификация законодательства города Москвы сделала его более доступным для населения, упростила его применение. Своеобразным итогом работы в данном направлении является то, что в настоящее время в городе действуют Избирательный кодекс города Москвы, КоАП Москвы и ГрК Москвы.
Изменение федерального законодательства, регулирующего вопросы организации и проведения выборов в органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, обусловило принятие в 2005 году нового Избирательного кодекса города Москвы, которым было установлено, что выборы депутатов Думы проводятся по одномандатным избирательным округам и городскому избирательному округу. В нем также было закреплено положение о самостоятельном участии политических партий в выборах депутатов Думы, органов местного самоуправления в городе Москве и уточнены нормы, касающиеся процедуры регистрации кандидатов и городского списка кандидатов.
В дальнейшем в Избирательный кодекс города Москвы неоднократно вносились изменения. При этом необходимо отметить, что изменения избирательного законодательства носили довольно объемный и комплексный характер, что было связано с установлением на федеральном уровне нового порядка избрания высшего должностного лица в субъектах РФ, а также возможности его отзыва избирателями.
В связи с тем, что Федеральным законом от 2 мая 2012 года N 40-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" введены процедуры выборов и отзыва высшего должностного лица субъекта РФ, были внесены изменения в Устав города Москвы и Избирательный кодекс города Москвы.
В связи с внесением изменений в федеральное законодательство, регламентирующее обеспечение гарантий избирательных прав и права граждан на участие в референдуме, принят Закон города Москвы от 15 февраля 2006 года N 10 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 6 июля 2005 года N 38 "Избирательный кодекс города Москвы".
До вступления в силу с 1 января 2008 года КоАП Москвы в столице были приняты и действовали 24 закона города Москвы, в которых содержались нормы, устанавливающие административную ответственность. КоАП Москвы, принятый Думой 21 ноября 2007 года, предусмотрел кодификацию в одном законе всех норм об административной ответственности, установленных законодательством города.
КоАП Москвы установил административную ответственность по вопросам, не отнесенным КоАП РФ к ведению Российской Федерации, а также определил органы и должностные лица, уполномоченные составлять протоколы и рассматривать дела об административных правонарушениях.
КоАП Москвы ввел ряд новых составов правонарушений, таких как нарушение правил содержания домашних животных, нецелевое использование средств бюджета, установил административную ответственность за административные правонарушения в области охраны и использования ОКН, использования московской символики и др. Сведение норм, устанавливающих административную ответственность за правонарушения в различных областях общественных отношений, в единый кодекс явилось объективной необходимостью и представляло собой качественно новый этап развития и совершенствования законодательства города Москвы.
В целях урегулирования вопросов привлечения к административной ответственности за совершение правонарушений, которые по своему характеру могут быть отнесены к административным, но ответственность за совершение которых не установлена, в КоАП Москвы внесен ряд изменений и дополнений.
Градостроительная деятельность в Москве до принятия 29 декабря 2004 года ГрК РФ регулировалась пакетом законов. При приведении законодательства города Москвы в соответствие с федеральным были устранены пробелы в московском законодательстве путем введения новых норм и институтов. В Законе города Москвы от 25 июня 2008 года N 28 "Градостроительный кодекс города Москвы" кодифицировано большинство законов в этой области и закреплены основные требования к осуществлению градостроительной деятельности в столице. Это позволило развить законодательство города Москвы в рамках ГрК РФ с учетом особенностей Москвы - города федерального значения. Законом определены виды объектов градостроительной деятельности, типы и виды функционального использования, назначения территории. Отдельные его главы посвящены градостроительному зонированию территории города Москвы, правилам землепользования и застройки; архитектурно-строительному проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, размещению объектов благоустройства; особенностям градостроительной деятельности на ООПТ и территориях ОКН, исторических зонах.
И сегодня актуальным направлением развития законодательства города остается кодификация норм отдельных отраслей московского законодательства - социального, жилищного, образовательного, экологического и т.д. В 2010 году был принят Закон города Москвы от 27 января 2010 года N 2 "Основы жилищной политики города Москвы" (далее - Основы жилищной политики) - своего рода жилищный кодекс города Москвы. В настоящее время одной из важных задач является разработка и принятие Экологического кодекса города Москвы, а также кодифицированных актов, которые объединили бы в себе многочисленные законы города в социальной сфере и сфере образования.
Социальная направленность традиционно является сильной стороной законодательства города Москвы. В настоящее время в городе сформирована обширная законодательная база, эффективно обеспечивающая высокий уровень защиты нуждающихся в ней граждан. Поэтому в данный момент следует говорить не столько о комплексном совершенствовании, сколько о систематизации и кодификации социального законодательства, об актуальности принятия кодифицированных актов города Москвы о социальной защите жителей города.
5. Развитие законодательства города Москвы в связи с присоединением новых территорий
В 2011 году Президентом РФ были обозначены новые направления социально-экономического развития города, связанные с увеличением территории города Москвы, в том числе для размещения на присоединяемой территории органов государственной власти Российской Федерации и города Москвы и создания международного финансового центра.
На основании статьи 67 Конституции РФ и в соответствии со статьей 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статьей 6 Закона города Москвы от 28 марта 2001 года N 11 "О договорах и соглашениях города Москвы" Дума постановлением от 7 декабря 2011 года N 372 утвердила Соглашение об изменении границы между субъектами Российской Федерации городом Москвой и Московской областью от 29 ноября 2011 года. С учетом решений органов государственной власти субъектов РФ - города федерального значения Москвы и Московской области об изменении границы между этими субъектами Совет Федерации постановлением от 27 декабря 2011 года N 560-СФ утвердил указанное изменение в соответствии с согласованными городом Москвой и Московской областью картографическим изображением и картографическим описанием линии границы.
Территория Москвы увеличилась на 148,98 тыс. гектаров, а численность населения - на 223 тыс. человек. В результате в состав города Москвы было включено 21 муниципальное образование, в том числе 2 городских округа, 19 городских и сельских поселений.
До 1 июля 2012 года был установлен переходный период, в течение которого требовалось осуществить нормотворческие, организационные и иные мероприятия, необходимые для полноценного обеспечения жизнедеятельности населения и осуществления в полном объеме полномочий органов государственной власти города Москвы на присоединяемых территориях. В связи с этим в последнее время особое внимание уделялось пересмотру действующего и формированию нового законодательства, обеспечивающего необходимую основу для успешного функционирования города в новых границах.
Для решения столь значимой задачи был осуществлен детальный анализ законодательства города Москвы, а также его сопоставление с законодательством Московской области.
В связи с присоединением новых территорий особое внимание было уделено разработке и принятию нормативных правовых актов. Дума оперативно внесла в столичное законодательство целый ряд изменений. В целях сохранения всех гарантий для жителей присоединяемых к Москве территорий в первую очередь был принят Закон города Москвы от 28 июля 2011 года N 36 "Об особенностях организации местного самоуправления в муниципальных образованиях, включенных в состав внутригородской территории города Москвы в результате изменения границ города Москвы, и о внесении изменений в статью 1 Закона города Москвы от 6 ноября 2002 года N 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве" (далее - Закон N 36).
Основная работа по созданию необходимой правовой базы для новых территорий развернулась в 2012 году, когда было принято 23 закона города Москвы, внесены необходимые изменения в бюджет города Москвы на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов, осуществлено приведение законов города Москвы в соответствие с требованиями федерального законодательства.
Законодательство города Москвы и законодательство Московской области существенно отличаются друг от друга, и это не могло не отразиться на правовом положении граждан, проживающих на присоединенных территориях. Как показал проведенный в начале 2012 года анализ законодательства города Москвы и законодательства Московской области, различия между ними существовали практически во всех сферах, включая систему органов государственной власти и органов местного самоуправления, специфику разграничения полномочий между ними, а также между различными органами государственной власти; такие актуальные для жителей вопросы, как меры социальной поддержки, порядок обеспечения жилыми помещениями и т.д.
Было очевидно, что одномоментное изменение законодательства города Москвы, касающегося различных сфер жизнедеятельности, невозможно. Поэтому было решено использовать системный подход и прежде всего создать законодательные основы для легитимизации расширения территории города, выстраивания системы органов власти.
Реализуя положения, закрепленные в Законе N 36, были установлены дополнительные гарантии лицам, владеющим земельными участками, предоставленными для личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества и дачного строительства, на территориях присоединенных муниципальных образований. Также Дума внесла изменения в статью 1 Закона города Москвы от 23 октября 2002 года N 47 "О ставках налога на имущество физических лиц", Закон города Москвы от 24 ноября 2004 года N 74 "О земельном налоге", статью 1 Закона города Москвы от 7 октября 2009 года N 41 "Об установлении налоговой ставки для организаций и индивидуальных предпринимателей, применяющих упрощенную систему налогообложения, выбравших в качестве объекта налогообложения доходы, уменьшенные на величину расходов".
В целях обеспечения благоприятных условий для деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства на присоединенных к городу Москве территориях Законом города Москвы от 26 сентября 2012 года N 45 "О системе налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности" введен ЕНВД на данных территориях.
Присоединение новых муниципальных образований, вопросы местного значения и источники доходов местного бюджета которых отличались от внутригородских муниципальных образований в городе Москве, потребовало корректировки бюджетного процесса, что нашло отражение в Законе города Москвы от 23 мая 2012 года N 20 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 10 сентября 2008 года N 39 "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве".
В целях обеспечения комплексного социально-экономического развития присоединенных территорий были внесены изменения в бюджет города Москвы на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов, предусматривающие предоставление соответствующим местным бюджетам субсидий из бюджета города Москвы.
Наконец, важным этапом законотворческой работы стала синхронизация положений различных законов города Москвы, затрагивающих те сферы, в которых присоединенные муниципальные образования в силу Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Закона N 36 обладают собственными полномочиями.
6. Современное состояние законодательства города Москвы
Современное состояние московского законодательства характеризуется дальнейшим развитием созданной устойчивой законодательной системы, призванной эффективно регулировать важнейшие сферы жизни города.
Современный этап развития законодательства города Москвы можно определить как этап его совершенствования, который имеет несколько направлений решения сложнейших социально-экономические задач, стоящих перед городом. Наиболее актуальные из них были обозначены Мэром Москвы С.С. Собяниным при вступлении его в должность. К числу проблем, требующих срочного решения, относится низкая инвестиционная привлекательность города. Для изменения сложившейся ситуации необходимо было пересмотреть административные процедуры и бюджетную политику; повысить эффективность использования имущества города; развить малый и средний бизнес и высокотехнологичные отрасли, внедрить инновации; сделать социальную политику более гибкой, адресной и эффективной; привлечь общественность и волонтеров для решения общегородских социальных задач; взаимодействовать с организациями инвалидов. Также требуют модернизации московское образование и здравоохранение. Кроме того, особое внимание необходимо уделить проведению эффективной градостроительной политики, реформированию жилищно-коммунального хозяйства, а также транспортной системы города.
Комплексное и эффективное решение этих вопросов возможно только при наличии тщательно выверенного и сбалансированного законодательства, создающего правовую основу для развития города. На данном этапе Дума последовательно создает и совершенствует законодательство города с учетом актуальности задач и избранных новым руководством Москвы политических, экономических, социальных и правовых мер по их решению.
Несмотря на то, что на предыдущем этапе развития московского законодательства удалось достичь значительных успехов, результаты которых были продемонстрированы в условиях экономического кризиса 2008-2009 годов, анализ действующего законодательства указывает на необходимость решения ряда проблем его дальнейшего развития. Это обусловлено как необходимостью совершенствования правового регулирования по предметам ведения города Москвы, так и изменениями, происходящими в федеральном законодательстве в сфере совместного ведения.
Москва - крупный мегаполис с многомиллионным населением. Задачи городских властей заключаются в том, чтобы обеспечить максимально возможный уровень удобства для жителей, создать благоприятные условия жизни путем рационального использования территории города, позволяющего сбалансированно реализовывать различные, зачастую противоположные функции: развитие промышленности, транспорта, социальной инфраструктуры, обеспечение благоприятной окружающей среды, развитие природного комплекса столицы и т.д.
Очевидно, что достижение всех этих задач невозможно без комплексного реформирования административной системы города, включая меры по реализации Федерального закона от 8 мая 2010 года N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений", по повышению эффективности программы "Информационный город (2012-2016 годы)"*(2). Приоритетами в данной сфере являются переход на предоставление в электронном виде наиболее востребованных государственных услуг населению, обеспечение в режиме реального времени взаимодействия между различными городскими органами власти и учреждениями, максимальное вовлечение граждан в процесс управления городом.
Другим не менее важным инструментом достижения поставленных задач должно стать реформирование бюджетной системы города, в результате которого большая часть средств бюджета распределялась бы между крупными долгосрочными программами, а сами программы должны содержать четкие целевые показатели и сроки решения поставленных задач.
Речь идет не только о своевременном приведении московских законов в соответствие с федеральным законодательством, но в некоторых случаях и об опережении федерального законодателя, лишь наметившего концепцию регулирования тех или иных сфер правоотношений в обществе.
Так, в соответствии с заявленным в Бюджетном послании Президента РФ решением о необходимости перехода к формированию бюджета на программной основе столица первой среди субъектов РФ перешла на программно-целевой метод формирования и контроля исполнения бюджета.
Начиная с 2012 года в городе действуют 15 государственных целевых программ, носящих комплексный межведомственный характер. Срок действия этих программ составляет пять лет, что в сочетании с трехлетним бюджетом города Москвы обеспечивает наличие четких и ясно обозначенных целей, возможность своевременной корректировки.
В Москве уже к началу 2012 года была подготовлена нормативная и методологическая база для перехода на программно-целевой метод формирования бюджета. Закон города Москвы от 10 сентября 2008 года N 39 "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве" был дополнен понятием "государственные программы города Москвы". Финансовое обеспечение государственных программ формируется в составе расходов бюджета города Москвы. Соответствующие изменения были внесены Законом города Москвы от 13 июля 2011 года N 33 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 10 сентября 2008 года N 39 "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве". На Правительство Москвы были возложены дополнительные полномочия по порядку разработки, утверждения, реализации и оценки эффективности государственных программ.
Несмотря на то, что в соответствии с БК РФ субъекты РФ наделены правом разрабатывать и утверждать программы, федеральный законодатель только в 2013 году в целях создания правовой базы для перехода к формированию бюджетов на основе программно-целевого принципа внес изменения, которые закрепили за субъектами РФ право формировать свои бюджеты в программном формате. С учетом принятых на федеральном уровне поправок в БК РФ происходит процесс совершенствования бюджетного законодательства города Москвы.