Закон города Москвы от 19 ноября 2003 года N 74 "О должностных знаках Мэра Москвы и Председателя Московской городской Думы" установил статус, описание, изображение должностных знаков, определил порядок их вручения, использования и хранения.
На первом этапе становления и развития законодательства были приняты новаторские для России законы, регулирующие ответственность за изготовление, распространение и демонстрацию нацистской символики, за попустительство незаконному обороту и незаконному потреблению наркотических средств или психотропных веществ, а также законы, устанавливающие порядок квотирования рабочих мест для социально незащищенных москвичей, меры по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
Тогда же сформировалось одно из самых динамичных направлений столичного законодательства - жилищное. До принятия ЖК РФ в конце 2004 года базовым в этой сфере являлся Закон города Москвы от 11 марта 1998 года N 6 "Основы жилищной политики города Москвы". В результате его реализации жилье в Москве стало предоставляться согласно устанавливаемым Думой приоритетам (по категориям граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий).
Закономерно, что вместе с жилищным законодательством стало формироваться и тесно связанное с ним градостроительное законодательство, ставшее также самостоятельным и новаторским. Были приняты законы о защите прав граждан при принятии градостроительных решений, о составе, порядке разработки и принятия Генерального плана развития города Москвы, о порядке зонирования территорий города.
В формировании бюджетного законодательства конструктивную роль сыграл Закон города Москвы от 6 сентября 1995 года N 17 "О бюджетном процессе в Москве", принятый задолго до БК РФ. В 1998 году социально-экономическая ситуация в Москве, как и во всей стране, осложнилась дефолтом. Москва вышла из этой ситуации с минимальными финансово-экономическими и социальными потерями, в том числе благодаря отлаженному бюджетному законодательству.
На первом этапе законами города Москвы были урегулированы правоотношения в основных сферах города, вопросы его территориального деления и управления собственностью. При этом городу нередко приходилось преодолевать значительные трудности, обусловленные отдельными положениями федеральных правовых актов в сфере приватизации. Принятый в 2001 году Закон города Москвы N 12 "О приватизации государственной и муниципальной собственности Москвы" позволил обеспечить защиту прав лиц, приватизировавших предприятия на законных основаниях.
В условиях социально-экономических преобразований, осуществляемых в России с конца 90-х годов, важным фактором экономического роста стало развитие малого предпринимательства. В городе правовую основу для этого заложил принятый Думой в 1995 году Закон города Москвы N 14 "Об основах малого предпринимательства в Москве".
Являясь крупнейшим мегаполисом, Москва объективно была вынуждена искать собственные пути законодательного решения экологических проблем в пределах, установленных федеральным законодателем. Начало этому было положено законами города Москвы в сфере защиты редких и исчезающих диких животных и растений, а также зеленых насаждений.
Первоначальное становление законодательства Москвы проходило в непростых правовых, социально-политических и экономических условиях. Как отмечалось выше, многие актуальные вопросы, относящиеся к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, не были на тот момент законодательно урегулированы на федеральном уровне.
2. Развитие законодательства города Москвы в условиях формирования единого правового пространства
Второй этап развития московского законодательства связан с процессом разграничения полномочий федеральных, региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Начало этому процессу положил Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Данный этап следует охарактеризовать как процесс формирования единого правового пространства, в котором важная роль отводится субъектам РФ.
Указанный Федеральный закон наряду с провозглашением общих принципов детализировал порядок формирования и деятельности органов государственной власти субъектов РФ, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти. Разграничение предметов ведения и полномочий федеральных и региональных органов государственной власти, обеспечение их ответственности перед обществом и гражданами за исполнение своих обязанностей обусловили необходимость существенного реформирования законодательства города Москвы.
В связи с этим были внесены изменения в Устав города Москвы, а также в законы, регулирующие вопросы организации органов государственной власти и органов местного самоуправления, законотворческий процесс и т.д. Развитие федерального законодательства в области организации и деятельности органов государственной власти в субъектах РФ обусловили необходимость подготовки новой редакции Устава, которая была принята Думой 13 июля 2001 года.
В дальнейшем некоторые положения Устава города Москвы приводились в соответствие с меняющимся федеральным законодательством. В соответствии с принятым документом введен институт Уполномоченного по правам человека в городе Москве, обладающего правом законодательной инициативы по вопросам его ведения. Деятельность Уполномоченного по правам человека в городе Москве регламентируется законом, а назначение его на должность и освобождение от должности находятся в сфере компетенции Думы.
Принципы организации и функционирования законодательной власти столицы закреплены Уставом города Москвы. Дальнейшее развитие и конкретизацию они получили в ряде нормативных правовых актов. Согласно требованиям федерального законодательства*(1) в Уставе города Москвы была изменена норма, регламентирующая численный состав Думы.
В соответствии с утвержденными на федеральном уровне принципами организации и функционирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ и новой редакцией Устава города Москвы отношения, связанные с принятием законов города Москвы и постановлений Думы, определил Закон города Москвы от 14 декабря 2001 года N 70 "О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы". В нем установлены предметы регулирования законов города Москвы и постановлений Думы, определены субъекты права законодательной инициативы, основные этапы законотворческой работы.
Практика применения данного Закона, а также необходимость приведения его в соответствие с меняющимся федеральным и городским законодательством обусловили неоднократное внесение в него изменений. Наряду с повышением уровня законодательной деятельности стала осуществляться работа и по улучшению качества применения правовых актов. Закон города Москвы от 8 июля 2009 года N 25 "О правовых актах города Москвы" закрепил систему правовых актов города, определил общие требования к их разработке, опубликованию, вступлению в силу, реализации, учету и систематизации, проведению экспертизы проектов правовых актов, включая антикоррупционную экспертизу, а также осуществлению правового мониторинга.
На данном этапе развития законодательства города Москвы его качественное улучшение во многом зависело от концептуального и обоснованного определения направлений совершенствования. В рамках реализации Концепции совершенствования законодательства города Москвы, утвержденной постановлением Правительства Москвы от 19 апреля 2005 года N 238-ПП, осуществлялся процесс реформирования законодательства об управлении собственностью города, земельного, градостроительного законодательства. Приобрело стабильность социальное законодательство, а также законодательство об образовании.
Более детально стали регулироваться вопросы градостроительства. В 2001 году Дума приняла в двух чтениях закон о Генеральном плане города Москвы и направила его вместе с Генеральным планом в Правительство РФ для согласования в части исполнения столичных функций. Поскольку согласование проведено не было, Генеральный план был утвержден в 2005 году законом города Москвы без введения в действие раздела, касающегося столичных функций Москвы.
В 2005-2006 годах Дума законодательно обеспечила структурные изменения экономики города. Были приняты законы о лицензировании и декларировании розничной продажи алкогольной продукции, новые редакции законов о землепользовании в городе Москве, о взаимодействии органов государственной власти города Москвы с негосударственными некоммерческими организациями, а также законы о продовольственной безопасности города Москвы, об основах управления собственностью города Москвы, об имущественной казне города Москвы.
В такой важной для города сфере, как землепользование, с 2003 года действовал Закон города Москвы N 27 "О землепользовании и застройке в городе Москве", учитывающий не только интересы города, но и других собственников, землепользователей, инвесторов, в том числе потенциальных. Однако в связи с внесением существенных изменений в земельное и налоговое законодательство на федеральном уровне, принятием новых ГрК РФ и ЖК РФ, иных федеральных законов был принят Закон города Москвы от 19 декабря 2007 года N 48 "О землепользовании в городе Москве" (далее - Закон города Москвы о землепользовании). Он регулирует отношения в сфере землепользования в городе Москве, устанавливает порядок осуществления городом Москвой полномочий по управлению и распоряжению землями в городе Москве, особенности управления землями в городе Москве, обусловленные законодательством о градостроительной деятельности, порядок охраны земель и контроля за их использованием, а также регулирует отношения в сфере установления и взимания платы за использование земель в городе Москве в пределах компетенции города Москвы как субъекта РФ.
В процессе разграничения полномочий между центром и регионами актуальной стала проблема определения пределов вмешательства федерального законодателя в регулирование правоотношений субъектами РФ по предметам совместного ведения, установленным статьей 72 Конституции РФ.
Федеральный закон от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" определил сферы приватизационной деятельности, которые должны регулироваться законами субъектов РФ. Закон города Москвы от 17 декабря 2008 года N 66 "О приватизации государственного имущества города Москвы" (далее - Закон N 66) регулирует отношения, возникающие при приватизации государственного имущества города.
В целях усиления поддержки и обеспечения устойчивого развития малого и среднего предпринимательства, формирования конкурентной среды в экономике города Москвы Законом N 66 определено предельное значение площади недвижимого имущества города Москвы, на которое распространяется преимущественное право выкупа арендующими его субъектами малого и среднего предпринимательства.
Принятый в ноябре 2002 года Закон города Москвы N 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве" (далее - Закон N 56) установил принципы и порядок организации местного самоуправления, его правовые, территориальные и финансово-экономические основы. С этого времени в городе начала складываться современная система организации и разделения государственной власти и местного самоуправления, были созданы муниципальные образования, которые получили собственные бюджеты.
Дальнейшее развитие законотворческой деятельности в этой области связано с законодательным закреплением перераспределения полномочий государственных органов и органов местного самоуправления, в результате чего происходила передача на местный уровень новых государственных полномочий: в сфере опеки и попечительства; по образованию и организации деятельности районных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав; в сфере организации досуговой, социально-воспитательной, физкультурно-оздоровительной и спортивной работы с населением по месту жительства.
Важным направлением законотворческой деятельности Думы в этот период стала социальная сфера. Главной задачей последовательной политики социального обеспечения населения города является социально-экономическая поддержка малоимущих слоев населения (малообеспеченные семьи, пожилые и инвалиды, дети-сироты, дети-инвалиды, школьники, дети из неполных и многодетных семей, студенты; лица, попавшие в экстремальные ситуации; безработные, лица без определенного места жительства и занятий и др.).
Важную роль на данном этапе сыграл Закон города Москвы от 3 ноября 2004 года N 70 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей города Москвы", который способствовал решению задач по поддержанию и сохранению достигнутого уровня жизни наиболее социально уязвимых категорий граждан.
Передача ряда федеральных полномочий в области занятости органам государственной власти субъектов РФ обусловила принятие Закона города Москвы от 1 октября 2008 года N 46 "О занятости населения в городе Москве", который позволил зафиксировать на законодательном уровне все лучшее из наработанного Московской службой занятости, конкретизировал правовые и организационные основы государственной политики содействия занятости населения на уровне города.
В 2009 году, объявленном Годом равных возможностей, пристальное внимание стало уделяться приспособлению городской среды к нуждам инвалидов. Еще в 2001 году Закон города Москвы N 3 "Об обеспечении беспрепятственного доступа инвалидов к объектам социальной, транспортной и инженерной инфраструктур города Москвы" закрепил требование о создании безбарьерной среды для москвичей с нарушениями опорно-двигательного аппарата, проблемами слуха и зрения. Однако до последнего времени инфраструктура города была недостаточно хорошо приспособлена для инвалидов. Закон предусмотрел административную ответственность организаций, осуществляющих градостроительную деятельность, за содержание и эксплуатацию действующих объектов, а также ответственность должностных лиц за неисполнение своих обязанностей. В соответствии с Законом города Москвы от 26 октября 2005 года N 55 "О дополнительных мерах социальной поддержки инвалидов и других лиц с ограничениями жизнедеятельности в городе Москве" органы исполнительной власти города Москвы предоставляют нуждающимся инвалидам и лицам с ограничениями жизнедеятельности меры социальной поддержки дополнительно к установленным на федеральном уровне.
В январе 2005 года вступил в силу Федеральный закон N 122-ФЗ, известный как закон о "монетизации льгот", приведший в ряде регионов страны к росту социального напряжения. Однако к моменту замены льгот в натуральной форме на денежные компенсации в Москве уже действовал закон, который сохранил в натуральной форме наиболее значимые льготы: бесплатный проезд на городском транспорте, льготный проезд на пригородном железнодорожном транспорте, льготное лекарственное обеспечение, льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг и услуг связи и другие. Таким образом, своевременное принятие Думой закона о социальной поддержке отдельных категорий жителей города Москвы и городского бюджета на 2005 год позволило не допустить в городе роста социального напряжения.
Развитие общества в значительной степени зависит от социального статуса его первичной ячейки - семьи и ее защищенности. На данном этапе был принят ряд законов, которые закрепили на будущее все формы и размеры денежных выплат и льгот. В Москве помимо предоставления предусмотренных федеральным законодательством государственных пособий семьям с детьми оказывается адресная социальная поддержка в виде ежемесячных и единовременных денежных выплат, натуральной помощи, льгот. На осуществление адресной социальной поддержки, призванной создать условия для повышения уровня жизни семей с детьми, урегулировать отношения по предоставлению им денежных выплат и других мер социальной помощи, направлен Закон города Москвы от 23 ноября 2005 года N 60 "О социальной поддержке семей с детьми в городе Москве", который обобщил комплекс мер социальной поддержки, осуществляемых за счет бюджета города, и объединил нормы, содержащиеся в ранее издававшихся нормативных правовых актах города Москвы, регулирующих данные отношения. В сферу действия Закона включены различные категории семей с детьми: малообеспеченные, неполные и многодетные семьи, семьи с детьми-инвалидами, студенческие и другие семьи.
В 2007 году, объявленном Годом ребенка, были приняты дополнительные меры по поддержке семей с детьми, созданию благоприятных условий развития семейных форм воспитания и становления личности ребенка. Благодаря принятию указанных мер объем льгот, а также перечень категорий их получателей среди семей с детьми значительно расширился. С учетом того, что Федеральным законом N 122-ФЗ дополнительные гарантии по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, отнесены к расходным обязательствам субъектов РФ, Закон города Москвы от 30 ноября 2005 года N 61 "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в городе Москве" закрепил комплекс мер, направленных на защиту прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
В те же годы существенные изменения претерпело жилищное законодательство Москвы, которое приводилось в соответствие с ЖК РФ. В 2006 году были приняты законы города Москвы N 7 "О порядке признания жителей города Москвы малоимущими в целях постановки их на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях", N 21 "Об обеспечении жилищных прав граждан при переселении и освобождении жилых помещений (жилых домов) в городе Москве", N 29 "Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения", N 54 "О стандартах города Москвы, применяемых при определении прав граждан на предоставление субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг". Помимо бесплатного получения квартиры очередниками по договору социального найма предусмотрено приобретение квартиры с использованием субсидий из бюджета города Москвы или посредством участия в различных городских программах. Однако органы суда и прокуратуры выявляли необходимость корректировки отдельных положений законов города Москвы, регулирующих жилищную сферу. В частности, в связи с решением суда были внесены изменения в статью 12 Закона города Москвы от 14 июня 2006 года N 29 "Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения".
В процессе разграничения полномочий Думе приходилось неоднократно отстаивать свои интересы и интересы города Москвы в судах.
Решением Московского городского суда от 5 июня 2002 года, оставленным без изменения Верховным Судом Российской Федерации, Закон города Москвы от 7 декабря 2001 года N 69 "О городском минимуме оплаты труда" был признан противоречащим ТК РФ. Не согласившись с этим решением, Дума в декабре 2002 года обратилась с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации. В запросе Дума просила подтвердить конституционность указанного Закона в части компетенции города Москвы как субъекта РФ устанавливать более высокий уровень прав и гарантий работникам по сравнению с федеральным регулированием. В 2003 году в Федеральный закон от 19 июня 2000 года N 82-ФЗ "О минимальном размере оплаты труда" были внесены изменения, в соответствии с которыми подтверждалось право субъектов РФ, за исключением получателей дотаций, устанавливать своими законами более высокий размер минимальной заработной платы по сравнению с федеральным. Поскольку вопрос о пределах законодательных полномочий Москвы как субъекта РФ был разрешен законодательным путем, Конституционный Суд Российской Федерации производство дела по запросу Думы прекратил.
В Конституционном Суде Российской Федерации пришлось отстаивать полномочие города Москвы по установлению для граждан срока проживания в городе Москве (не менее 10 лет) в качестве условия получения права постановки на очередь для получения жилья. Указанная норма содержалась, в частности, в Основах жилищной политики.
Суд установил, что, регламентируя условия реализации конституционного права на жилище, в том числе порядок признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий, законодатель в целях исключения злоупотребления правом может предусмотреть в нормативных правовых актах определенные организационно-учетные правила. Поэтому введение условия о наличии у гражданина регистрации по месту жительства не может рассматриваться как не согласующееся с положениями Конституции РФ.
Данный этап развития московского законодательства можно охарактеризовать как процесс создания устойчивой законодательной системы города Москвы, призванной успешно регулировать его важнейшие направления жизнедеятельности.
3. Законодательство города Москвы в условиях экономического кризиса
В 2008-2009 годах законодательство города Москвы выдержало проверку в условиях разразившегося экономического кризиса, который оказал негативное влияние на экономическое развитие города Москвы. Замедлились темпы роста экономики, уже в IV квартале 2008 года наблюдалось их падение, значительно сократилась доходная часть городского бюджета. Несмотря на сложную финансовую и экономическую ситуацию в городе, законодательство города Москвы стало надежной правовой базой для принятия исполнительными органами государственной власти своевременных и действенных антикризисных мер, успешно пройдя проверку на прочность.
Сформированная в соответствии с законодательством система городского управления и местного самоуправления также доказала свою состоятельность, что проявилось в ее стабильном функционировании, эффективных мерах, принимаемых для решения сложных экономических и социальных задач, сохранения в Москве социальной стабильности и безопасности. Были обеспечены на достаточно высоком уровне занятость населения, защита трудовых прав горожан, поддержка малого и среднего предпринимательства, экономическая стабильность всего городского хозяйства.
Важным направлением правового регулирования в сфере экономической политики города стала законодательная база управления имуществом, находящимся в собственности города.
В условиях экономического кризиса при снижении налоговых поступлений все большую актуальность приобретало повышение эффективности использования городской собственности. Правовой основой для этой работы стал Закон города Москвы от 19 декабря 2007 года N 49 "Об основах управления собственностью города Москвы".
В целях установления порядка учета объектов имущественной казны, контроля за их состоянием и использованием был принят Закон города Москвы от 26 декабря 2007 года N 53 "Об имущественной казне города Москвы", согласно которому к имущественной казне относится движимое и недвижимое имущество, находящееся в собственности города Москвы и не закрепленное за государственными унитарными предприятиями и казенными предприятиями города Москвы, государственными бюджетными или автономными учреждениями столицы. Закон города Москвы от 25 июня 2008 года N 26 "О государственном имуществе города Москвы" установил перечень видов государственного имущества, которое необходимо для осуществления законодательно определенных полномочий города Москвы и может находиться в собственности города.
Практика применения указанных законов выявила ряд проблем и пробелов правового регулирования, негативно сказывающихся на эффективности использования городского имущества. Для повышения эффективности использования объектов недвижимости столицы, усиления государственного контроля за использованием ее собственности принят Закон города Москвы от 3 июня 2009 года N 17 "О государственном контроле за использованием объектов недвижимости в городе Москве", который пришел на смену Закону города Москвы от 3 июля 2002 года N 38 "О государственном контроле за учетом и использованием объектов нежилого фонда города Москвы".
Важнейшим ресурсом развития и функционирования экономики города является земля. Закон города Москвы о землепользовании реализовал требования федеральных законов о предоставлении земельных участков на территории города Москвы в частную собственность, в том числе собственникам помещений в многоквартирных домах. Немаловажными являются заложенные в Законе города Москвы о землепользовании механизмы соблюдения интересов граждан и юридических лиц, владеющих земельными участками в городе Москве, при проведении процедур изъятия земельных участков и резервирования земель для государственных нужд города.
Закон города Москвы о землепользовании также регулирует в пределах компетенции города вопросы оплаты за пользование земельными участками. Начиная с 2005 года ежегодный рост доходов от земельных платежей составлял от 12 до 30%. В 2008 году первоначально прогнозировался существенный рост доходов от земельных ресурсов города, но из-за кризиса он не был достигнут.
Получение прибыли от продажи городской собственности в условиях возросшего дефицита городского бюджета стало актуальной задачей. Законодательную основу для ее решения создал закон о приватизации государственного имущества города Москвы.
В кризисных условиях властями города был сформирован пакет мер, позволяющих сохранить деловую активность в городе. Было решено предоставить должникам рассрочку по платежам, снизить ставки арендных платежей с 1,5% от кадастровой стоимости до 0,1%, установить в 2009 году для добросовестных арендаторов максимальный рост ставок за аренду не более 10%, а для организаций социальной сферы ставку аренды вообще снизить с 0,3 до 0,05% от кадастровой стоимости, то есть в 6 раз.