Особого внимания и проработки требуют проблемные отрасли городского хозяйства, являющиеся приоритетными для города. Использование земли, природных ресурсов, зданий, строений, сооружений и иной недвижимости подчиняется задачам градостроительного развития. Законодательство в области градостроительства является основополагающим регулятором общественных отношений, способствующим развитию экономической и социальной сферы города Москвы. Оно ориентировано на гармоничное развитие мегаполиса, улучшение экологического состояния города, бережное сохранение природного комплекса и историко-культурного наследия, создание условий для здоровой, безопасной и благоустроенной жизни горожан.
Правовая регламентация ведения строительства и реконструкции градостроительных объектов на территории столицы направлена на обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности в соответствии с экологическими и санитарно-эпидемиологическими требованиями, градостроительными нормативами и правилами, требованиями охраны объектов природы и памятников культуры, а также на соблюдение прав граждан на информацию.
В настоящее время в Москве существуют значительные пробелы в законодательном регулировании вопросов сохранения, использования, популяризации и государственной охраны ОКН, отражения соответствующей информации в градостроительной документации, соотношения законодательства в области охраны ОКН и природоохранного законодательства.
Это требует серьезной проработки и принятия закона города, который содержал бы комплексное правовое регулирование перечисленных вопросов, объединив в себе несколько отраслей права.
Необходимо также законодательное регулирование вопросов организации и сохранения озелененных и природных территорий, закрепления их правового режима, а также ужесточения ответственности за правонарушения в данной области. По мнению специалистов в области экологии и градостроительства, необходимо законодательно закрепить основы правового режима территорий общего пользования, установив разрешенный вид использования соответствующих земельных участков, ограничения размещения на них объектов капитального строительства и временных сооружений.
В Москве на протяжении длительного периода времени увеличивалось число проблем, связанных с осложнением транспортной ситуации в городе, со строительством новых транспортных магистралей. Например, изъятие для государственных нужд земельных участков, по которым должны пройти новые дороги, то есть лишение москвичей законно принадлежащего им имущества. Право изымать земельные участки для государственных нужд, в том числе для дорожного строительства, предусмотрено ЗК РФ, однако процедура эта длительна, сложна, довольно болезненна и сопровождается определенной социальной напряженностью. Не меньшее значение для решения транспортной проблемы в городе имеет грамотная организация движения по уже имеющимся магистралям, а также их освобождение от припаркованных машин, которые занимают всю первую, а иногда и вторую полосу, что значительно осложняет движение общественного транспорта и зачастую делает его невозможным.
Стоящая перед городом проблема наиболее оптимальной организации движения транспорта и транспортного обслуживания москвичей потребовала комплексного подхода, в частности, обеспечения соблюдения правил парковки, правил пользования общественным транспортом. В этих целях уже были разработаны и приняты законы города Москвы от 11 июля 2012 года N 42 "О порядке перемещения транспортных средств на специализированную стоянку, их хранения, оплаты расходов на перемещение и хранение, возврата транспортных средств в городе Москве"; от 24 октября 2012 года N 51 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 21 ноября 2007 года N 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях", установивший штрафы за нарушение правил пользования городскими парковками; от 31 октября 2012 года N 54 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 21 ноября 2007 года N 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях", повысивший размер штрафа за неправомерное использование льготных персонифицированных карт для проезда в наземном городском транспорте и метрополитене.
Вместе с тем по-прежнему остается актуальным вопрос регламентации и оптимизации движения общественного транспорта, что потребует разработки и принятия соответствующих законов города. Также требуют решения вопросы строительства новых объектов инфраструктуры, для чего необходимо внести соответствующие изменения в Генеральный план города Москвы.
Основным направлением московского законодательства было и остается решение социальных вопросов. Действующая законодательная база столицы позволяет обеспечить москвичам достойный уровень жизни, создать благоприятные условия труда и социальной защищенности в нынешней сложной экономической ситуации. 11 сентября 2013 года был принят Закон города Москвы N 45 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 5 сентября 2001 года N 38 "О наградах и почетных званиях города Москвы", который учредил новую награду - Почетный знак "Заслуженный учитель города Москвы", направленную на повышение социальной значимости профессии педагога и поощрение педагогического труда. Город постоянно принимает меры, направленные на поддержку различных категорий жителей. При этом становится все более очевидным, что дальнейшая деятельность в этом направлении должна учитывать не только текущие возможности финансирования таких мер, но и перспективы их финансового обеспечения.
Социальная нагрузка на работающее население вследствие демографических проблем с каждым годом возрастает. По прогнозам, доля занятого населения города Москвы ежегодно будет сокращаться одновременно с увеличением численности граждан, пользующихся мерами социальной поддержки. В связи с этим все большую актуальность приобретает проведение постоянного мониторинга качества жизни москвичей, а также внесение предложений по дальнейшему совершенствованию правовых основ предоставления государственной социальной помощи (в частности, по установлению более жестких рамок, при которых она может предоставляться), расширение применения адресности социальной поддержки.
Так, практика реализации мер государственной поддержки семей с детьми выявила необходимость адресного подхода к их применению, а также более жесткого контроля за соблюдением получателями такой поддержки требований законодательства. В связи с этим были внесены изменения в закон города Москвы о ежемесячном пособии на ребенка, дополнившие перечень оснований для отказа, приостановления и прекращения выплаты ежемесячного пособия на ребенка.
Следует отметить, что постоянно развивающиеся общественные отношения зачастую требуют оперативного законодательного реагирования для решения возникающих вопросов. Кроме того, мониторинг складывающейся правоприменительной практики реализации законов города Москвы выявляет в них пробелы или недостатки. Именно этими объективными причинами вызвано принятие в 2012 году ряда законов города Москвы.
В июле 2012 года был принят закон, наделивший органы местного самоуправления муниципальных округов в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы в сферах, которые в наибольшей степени затрагивают интересы населения по месту жительства (благоустройство, капитальный ремонт и содержание жилищного фонда, размещение объектов капитального строительства и некапитальных сооружений).
Кроме того, в целях расширения возможностей органов местного самоуправления в сфере принятия управленческих решений на местный уровень публичной власти делегируются также полномочия по выражению недоверия главе управы района, заслушиванию его ежегодного отчета о результатах деятельности управы района, ежегодному заслушиванию информации руководителя инженерной службы района, руководителя многофункционального центра предоставления государственных услуг, главных врачей поликлиник.
В 2012 году был создан новый для города институт - Общественная палата города Москвы, призванный и дальше совершенствовать институциональные формы, процедуры и механизмы практического партнерского взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества.
Закон города Москвы от 6 июня 2012 года N 22 "О научно-технической и инновационной деятельности в городе Москве" (далее - Закон N 22) направлен на обеспечение развития и эффективного использования научно-технического и инновационного потенциала для достижения качественного экономического роста и конкурентоспособности экономики города Москвы.
С учетом возрастающего распространения и доступности информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" был расширен перечень источников официального опубликования законов города Москвы и иных нормативных правовых актов города. Теперь в указанный перечень включены и электронные версии официальных изданий Мэра и Правительства Москвы, официальные сайты Думы и Правительства Москвы, что было закреплено законами города Москвы.
Таким образом, законодательство города Москвы на протяжении всей своей истории характеризовалось достаточной гибкостью и оперативностью при решении наиболее актуальных для города задач, а зачастую имело опережающий по сравнению с федеральным регулированием характер.
Вместе с тем интенсивное развитие города, появление новых и усложнение существующих общественных отношений и проблем комплексного развития мегаполиса, поставленная Мэром Москвы С.С. Собяниным задача сделать город максимально комфортным для жизни, отвечающим самым высоким требованиям инновационного развития, ставят перед московским законодательством новые задачи, решение которых осложняется достаточно ограниченными рамками региональной компетенции.
Поскольку на сегодняшний день практически любой комплекс отношений не может быть полностью урегулирован в рамках только одной сферы законодательства или направления деятельности одного отраслевого органа исполнительной власти города Москвы, возрастает актуальность межотраслевого подхода к формированию законодательства. К примеру, решение проблемы развития природных и озелененных территорий города Москвы зависит не только от актуализации природоохранного законодательства. Как показала практика работы Думы, здесь в рамках одного закона города Москвы пересекаются и земельное, и гражданское, и градостроительное, и даже бюджетное законодательство.
Следовательно, формирование комплексного межотраслевого законодательства должно стать перспективной задачей деятельности Думы.
Раздел II. Состояние законодательства города Москвы и проблемы законодательного регулирования
1. Законодательное обеспечение реформирования системы государственного управления и финансов
1.1. Законодательное обеспечение реформирования системы государственного и муниципального управления
В законодательной работе над реформированием системы публичной власти условно можно выделить три больших блока. Во-первых, реформа местного самоуправления в городе Москве. Во-вторых, новации, устанавливающие контроль не только за доходами, но и расходами лиц, замещающих государственные должности, их супруг (супругов) и несовершеннолетних детей, запрет открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами, а также ответственность указанных лиц. В-третьих, существенные изменения избирательного права.
В последние годы произошла значительная трансформация системы местного самоуправления столицы. В связи с присоединением новых территорий в 2012 году систем местного самоуправления в городе оказалось две, причем отличных друг от друга. Основные черты местного самоуправления, осуществлявшегося на бывших территориях Московской области, были сохранены. Местное самоуправление, существовавшее в прежних границах города с 2003 года, также сохранилось, но подверглось значительной модернизации.
В ходе подготовки к расширению территории города Москвы были проведены значительные законодательные изменения. Муниципальные образования Московской области, входя в состав города Москвы, преобразовывались во внутригородские муниципальные образования. Их статус наряду с федеральным законодательством стал определяться законами города Москвы. Но и став частью столицы, бывшие 2 городских округа, 3 городских поселения и 16 сельских поселений сохранили свои названия и органы местного самоуправления, в их ведении осталось большинство вопросов местного значения. Единое понятие "внутригородское муниципальное образование в городе Москве" осталось, но стало включать в себя три составных части: 2 городских округа, 19 поселений, 125 муниципальных округов.
Перечни вопросов местного значения городских округов и поселений были установлены законодательно в апреле 2012 года. С учетом практики реализации данных вопросов было проведено расширение их перечня. В конце 2012 года закреплено участие органов местного самоуправления городских округов и поселений в управлении многоквартирными домами, а также в работе призывных комиссий, установлено право принятия решений по снижению брачного возраста и определению по согласованию с уголовно-исполнительными инспекциями мест отбывания наказания в виде исправительных работ. В декабре 2013 года в перечень вопросов местного значения включено осуществление дополнительных мер социальной поддержки и социальной помощи.
Муниципальная реформа в муниципальных округах ("старая" Москва) началась с принятия Закона города Москвы от 11 июля 2012 года N 39 "О наделении органов местного самоуправления муниципальных округов в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы" (далее - Закон N 39). Указанным Законом советам депутатов муниципальных округов были переданы широкие полномочия в сферах организации деятельности работы управ и городских организаций, благоустройства, капитального ремонта и содержания жилищного фонда, размещения объектов капитального строительства и некапитальных объектов, дополнительных мероприятий по социально-экономическому развитию районов.
Передача полномочий значительно усилила роль представительных органов местного самоуправления. Каждое заседание совета депутатов муниципального округа стало местом решения важнейших вопросов районного значения.
Работа администрации, ранее называвшейся муниципалитетом, стала отходить на второй план. При этом многие муниципальные депутаты задались вопросом о целесообразности существования немалого по своей численности муниципального аппарата, выполнявшего переданные государственные полномочия в сфере опеки и попечительства, организации работы комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, организации досуговой, социально-воспитательной, спортивной и физкультурно-оздоровительной работы с населением по месту жительства.
Результатом стала инициатива советов депутатов 3 муниципальных округов, позднее поддержанная советами депутатов еще 55 муниципальных округов, об отказе от переданных в 2005-2007 годах полномочий города Москвы, реализация которых возлагалась на исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления. Соответствующий Закон города Москвы о прекращении переданных полномочий для 58 муниципальных округов был принят 6 февраля 2013 года.
Инициатива получила продолжение в конце 2013 года. Законом города Москвы от 25 декабря 2013 года N 72 закреплено прекращение с 1 апреля 2014 года осуществления переданных полномочий для администраций еще 51 муниципального округа.
Законодательное развитие муниципальной реформы заключалось в дальнейшем расширении перечня переданных полномочий, а также в создании необходимых условий для их реализации.
В феврале 2013 года в число учреждений, руководители которых заслушиваются советом депутатов муниципального округа, включены государственные природоохранные учреждения, обеспечивающие охрану, содержание и использование ООПТ. Кроме того, в случае необходимости по решению совета депутатов заслушивается информация руководителей государственных общеобразовательных учреждений города Москвы об осуществлении образовательной деятельности.
Новым направлением передачи полномочий стала работа с населением по месту жительства. Депутаты получили право согласования перечня городских нежилых помещений, предназначенных для организации досуговой и спортивной работы с населением с участием социально ориентированных некоммерческих организаций. К компетенции депутатов отнесено рассмотрение материалов конкурсной комиссии и принятие решения о победителе конкурса на право заключения договора на безвозмездной основе на реализацию социальных программ (проектов) по организации досуговой и спортивной работы в нежилых помещениях, находящихся в собственности города Москвы. Также депутаты получили право согласования ежеквартального сводного районного календарного плана по досуговой и спортивной работе с населением по месту жительства.
В мае 2013 года были уточнены полномочия депутатов по согласованию строительства объектов религиозного назначения. Градостроительный план земельного участка для размещения объектов религиозного назначения подлежит согласованию с советом депутатов муниципального округа в случае, если для их размещения ранее не утверждался акт выбора земельного участка.
Новым полномочием стало согласование проекта решения уполномоченного органа исполнительной власти о переводе жилого помещения в многоквартирных жилых домах в нежилое. Указанное полномочие направлено на защиту интересов жителей многоквартирных домов, первые этажи которых могут использоваться для ведения предпринимательской деятельности.
В июне 2013 года советы депутатов получили право согласования мест размещения ярмарок выходного дня и проведения мониторинга их работы.
Повышение значимости работы советов депутатов муниципальных округов и решаемых ими вопросов привело к повышению открытости их работы. В результате изменений, внесенных в феврале 2013 года в Закон N 56, была закреплена обязательность ведения аудиовидеозаписи заседания совета депутатов муниципального округа с прямой или последующей трансляцией в сети "Интернет".
Прекращение исполнения администрацией муниципального округа переданных полномочий города Москвы позволило сосредоточить усилия муниципальных служащих на обеспечении работы совета депутатов муниципального округа. Изменение функций исполнительно-распорядительного органа также нашло свое отражение в возможности использования нового названия - аппарат совета депутатов муниципального округа. Указанные изменения также были приняты в феврале 2013 года.
В Закон N 39 также вносились изменения, направленные на обеспечение реализации переданных полномочий.
Для обеспечения исполнения переданных полномочий в области благоустройства, содержания и капитального ремонта жилищного фонда была введена процедура обязательного направления подготовленной для размещения государственного заказа города Москвы конкурсной документации (документации об аукционе) в совет депутатов муниципального округа.
Важным стимулом повышения эффективности осуществления советами депутатов отдельных полномочий города Москвы стало поощрение депутатов, активно участвующих в осуществлении переданных полномочий. Для указанных целей бюджетам муниципальных округов могут предоставляться межбюджетные трансферты, выделяемые из бюджета города Москвы на соответствующий финансовый год и плановый период, в порядке, определяемом Правительством Москвы. При этом порядок поощрения депутатов устанавливается решением совета депутатов муниципального округа. Данная норма позволит стимулировать деятельность депутатов советов депутатов, поощрять их за активное участие в осуществлении отдельных полномочий города Москвы, а также компенсировать их затраты и неполученные доходы в связи с исполнением полномочий депутата.
В Российской Федерации последовательно наращиваются усилия по противодействию коррупции. С 2010 года лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, субъектов РФ, представляют сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруг (супругов) и несовершеннолетних детей.
Само по себе представление таких сведений дисциплинирует государственных служащих и является действенной мерой профилактики коррупционного поведения. Однако полностью антикоррупционный потенциал этой меры может раскрыться лишь при установлении контроля над источниками средств, на которые приобретается имущество (контроль за расходами).
В свою очередь, такой контроль возможен лишь при наличии определенной базы данных об имуществе. Поэтому на первом этапе реализации государственной антикоррупционной политики предусматривалась ответственность лишь за непредставление сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.
Представленные за 2009-2011 годы сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера образовали базу данных, достаточную для перехода к следующему этапу реализации государственной антикоррупционной политики, - контролю за расходами.
В соответствии с Федеральным законом от 3 декабря 2012 года N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", вступившим в силу 1 апреля 2013 года, устанавливается контроль за расходами депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, а также за расходами их супруг (супругов) и несовершеннолетних детей.
В связи с этим был принят Закон города Москвы от 24 апреля 2013 года N 20 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 13 июля 1994 года N 14-60 "О статусе депутата Московской городской Думы".