С целью выделения в составе федерального бюджета расходов, непосредственно оказывающих воздействие на рост производства, начиная с 1997 года в составе расходов бюджета предусмотрено формирование бюджета развития. Средства из бюджета развития на платной, срочной и возвратной основе предусматривается выделять по конкурсу на конверсионные проекты, на поддержку долгосрочных экспортных контрактов, санацию и осуществление процедуры банкротства предприятий. Предусматривается выдача государственных гарантий на конкурсной основе по окупаемым инвестиционным проектам. Реализация бюджета развития будет обеспечиваться закреплением определенной и возрастающей по годам доли источников финансирования дефицита бюджета. Задача состоит в том, чтобы разрыв между государственными капитальными вложениями и величиной дефицита бюджета сокращался темпами, позволяющими существенно сократить величину отрицательного государственного накопления.
4.4. Государственный долг и финансирование дефицита бюджета
С развитием рынка государственных ценных бумаг начиная с 1995 года прекращено финансирование дефицита федерального бюджета за счет предоставления кредитов Банка России Правительству Российской Федерации. Это позволило обеспечить высокую степень независимости денежно-кредитной. политики Центрального банка Российской Федерации, что явилось одним из основных факторов снижения инфляции.
Однако стоимость и объемы заимствований, осуществлявшихся в 19951996 годах, привели к быстрому росту внутреннего долга и затрат на его обслуживание. Реальные процентные ставки по государственным ценным бумагам в 1996 году составляли в различные месяцы года от 20 до 120 процентов годовых. В условиях, когда рост внутреннего валового продукта может составить в ближайшие годы не более 5 процентов в год, сохранение столь существенного превышения реальных процентных ставок над реальным ростом экономики ведет к развитию долгового кризиса, который заключается в отсутствии необходимого объема внутренних сбережений для обслуживания внутреннего долга и потере независимости денежно-кредитной политики Центрального банка Российской Федерации, что приведет к необходимости обслуживать долг с помощью денежной эмиссии. Если существующие тенденции будут продолжаться, то долговой кризис может состояться уже в декабре 1998 года. Начиная с этого момента времени обслуживание внутреннего долга будет возможным только за счет кредитно-денежной эмиссии Центрального банка Российской Федерации. Единственный способ избежать этого - устанавливать размер дефицита федерального бюджета, финансируемого за счет внутренних источников, в рассматриваемом периоде исключительно исходя из необходимости урегулирования проблемы внутреннего долга путем снижения реальной процентной ставки по государственным ценным бумагам до уровня, не превышающего реального роста экономики.
За счет этого фактора дефицит федерального бюджета в 2000 году, финансируемый за счет внутренних источников, исчисленный по принятой в международной практике методологии, снизится на 2,1 процентного пункта внутреннего валового продукта, или в 1,48 раза по сравнению с уровнем 1996 года. Таким образом, в связи с агрессивной политикой внутренних заимствований, проводившейся в 1995-1996 гг., достичь низкого уровня бюджетного дефицита к концу рассматриваемого периода без существенного профицита непроцентных расходов не представляется возможным.
В связи с этим в рассматриваемом периоде будет качественно изменена суть политики государства на рынке государственных ценных бумаг. Во-первых, во главу угла будут поставлены не потребности бюджета, а ограничение негативного влияния на экономический рост бремени обслуживания внутреннего долга государства, имея в виду индикативный показатель прироста внутреннего валового продукта 2,5 процента, и избежание на этой основе долгового кризиса. Во-вторых, будут изменены некоторые принципы работы государства на финансовом рынке. В частности, будет создан необходимый финансовый резерв Министерства финансов Российской Федерации, предназначенный для активных операций на рынке ценных бумаг с целью сглаживания ценовых колебаний, осуществления политики по реструктуризации портфеля ценных бумаг, принадлежащего инвесторам, и улучшения платежного графика.
Политика финансирования бюджетного дефицита за счет внутренних источников будет характеризоваться:
дальнейшим сокращением доли монетарных источников покрытия дефицита;
последовательным увеличением доли бюджетных заимствований в небанковском секторе за счет привлечения средств населения и других мелких инвесторов с превращением его после 1997 года в основной источник финансирования бюджетного дефицита.
Политика Правительства Российской Федерации в области внешних заимствований направлена на последовательное сокращение их объема, в особенности связанных двусторонних кредитов. Их доля во внешних заимствованиях должна существенно сократиться при росте заимствований на зарубежных финансовых рынках.
Политика новых государственных заимствований не должна ухудшать относительные показатели внешней задолженности (соотношение внешнего долга и внутреннего валового продукта, соотношение внешнего долга и общего объема экспорта товаров и услуг).
В условиях исчерпания в 1998 году квоты Российской Федерации в МВФ и с началом выплаты Россией основной части резервного и расширенного кредитов важным источником дешевого и долгосрочного кредита останутся международные банки развития, и прежде всего Международный банк реконструкции и развития (МБРР). Кредиты МБРР, привлекаемые по ставке менее 7 процентов на срок до 17 лет с пятилетним льготным периодом, будут направлены на поддержку структурных и секторальных реформ.
Поскольку расходы по погашению основного внешнего долга Российской Федерации согласно достигнутым договоренностям с основными кредиторами о реструктуризации внешнего долга будут постепенно возрастать, то чистое внешнее финансирование дефицита федерального бюджета начиная с 1999 года станет отрицательным.
Внешние источники финансирования вместе с источниками финансирования дефицита федерального бюджета за счет внутренних источников позволяют оценить показатель общего дефицита федерального бюджета в 2000 году по международному определению в 4 процента внутреннего валового продукта, включая 2,3 процента внутреннего валового продукта, приходящегося на обслуживание государственного внутреннего долга по ГКО-ОФЗ, и 1,7 процента внутреннего валового продукта, приходящегося на первичный дефицит или дефицит непроцентных расходов.
Показатель дефицита консолидированного бюджета, исчисляемый по международному определению, в 1996 году составил около 8 процентов внутреннего валового продукта. Тревожным является рост дефицита бюджетов субъектов Федерации, финансируемый кредитами коммерческих банков, облигационными займами, с помощью вексельных схем и др. Быстро набирающий темпы процесс заимствований субъектами Федерации осуществляется без должной координации выпуска федеральных и региональных (муниципальных) облигационных займов, необходимых для поддержания сбалансированности внутреннего финансового рынка в целом и устранения ненужной конкуренции между бюджетами разных уровней. Однако не менее важно то, что муниципальные займы гораздо слабее защищены как по технологии их размещения и обслуживания, так и со стороны поддержки их рынка Центральным банком Российской Федерации.
В случае долгового кризиса, созданного чрезмерными заимствованиями на муниципальном уровне, механизм его разрешения через денежную эмиссию невозможен, поэтому, развивая систему муниципальных облигационных займов, органы местного самоуправления, по сути дела, вторгаются в сферу макроэкономической политики, являющуюся прерогативой федеральных органов власти.
В связи с этим политика заимствований на уровне бюджетов субъектов Федерации должна быть поставлена под жесткий надзор федеральных органов власти, включая установление количественных ограничений на объемы заимствований. Для этого необходимо принятие закона о займах субъектов Российской Федерации и муниципальных займах, а также закона о простом и переводном векселе, предусматривающего запрет органам исполнительной власти субъектов Федерации обязываться по векселям.
4.5. Денежно-кредитная политика
Основной целью денежно-кредитной политики в среднесрочной перспективе является защита и обеспечение устойчивости рубля, в том числе его покупательной способности и курса по отношению к иностранным валютам, создание условий для стабильного экономического роста. Целевые ориентиры денежно-кредитной политики постепенно будут смещаться от количественных ограничений на темпы роста денежной массы в сторону качественных параметров, характеризующих состояние денежно-кредитной сферы. В связи с этим более важное значение для реализации денежно-кредитной политики будет иметь регулирование процентных ставок, которое будет направлено на достижение оптимального реального уровня процентных ставок в экономике и большей равнодоступности кредитных ресурсов для различных секторов экономики, обеспечение на этой основе устойчивого неинфляционного экономического роста.
Возможности использования арсенала инструментов денежно-кредитного регулирования будут расширяться, в частности, по мере сближения уровня доходности государственных ценных бумаг и уровня инфляции. В условиях стабильной финансовой системы качественно изменится структура применяемых инструментов денежно-кредитной политики. Это позволит перейти к более развитым механизмам рефинансирования коммерческих банков, которые в свою очередь в условиях ограниченной инфляции смогут удовлетворить спрос нефинансового сектора экономики на кредитные ресурсы. По мере снижения инфляционного фона и инфляционных ожиданий, характерных для кризисного периода, в условиях начала экономического подъема возрастание спроса на деньги будет обусловливать процесс ремонетизации экономики.
Валютная политика должна быть взаимоувязана с основными целями и целевыми ориентирами кредитно-денежной политики. При этом изменение валютного курса будет связано с динамикой таких макроэкономических показателей, как внутренний валовой продукт, инфляция, показатели платежного баланса, бюджетный дефицит. В перспективе следует придерживаться политики, направленной на поддержание валютного курса на уровне, обеспечивающем среднесрочное внутреннее и внешнее макроэкономическое равновесие. Это укрепит доверие к национальной валюте, предотвратит рост сбережений в долларах, нелегальный отток капитала и вытеснение инвестиций.
Объем валовых международных золотовалютных резервов должен достигнуть показателя, позволяющего обеспечить финансирование трехмесячного импорта товаров и услуг.
5. Институциональные преобразования
На этапе реформ, ориентированных прежде всего на структурную перестройку экономики, особое значение приобретают институциональные преобразования, призванные создать необходимые предпосылки для перехода к стадии экономического роста, к повышению отдачи от инвестиций.
Требования структурной перестройки определяют следующие основные направления формирования и развития рыночных институтов:
реформа предприятий;
управление государственной собственностью, приватизация и развитие рынка недвижимости;
развитие финансовых рынков и финансовых институтов, развитие рынка ценных бумаг;
развитие банковского сектора;
поощрение конкуренции и активизация антимонопольной политики, поддержка предпринимательства;
регулирование естественных монополий;
совершенствование законодательства, укрепление судебной системы, в том числе развитие системы арбитражных судов, усиление борьбы с преступностью.
Кроме того, важнейшие институциональные преобразования произойдут в ходе реформы социальной сферы и военной реформы.
Если макроэкономические условия создадут в ближайшие годы возможность для возобновления экономического роста, то институциональные преобразования призваны прежде всего сформировать и совершенствовать институты, обеспечивающие рост экономики.
5.1. Основные направления реформы предприятий
Усилия институтов государственного управления в ходе экономической реформы были нацелены в основном на проведение рыночной микроэкономической политики. В этой области к настоящему времени достигнуты определенные успехи: проведена либерализация экономики, осуществлена приватизация объектов государственной собственности, подавлена инфляция, стабилизировался обменный курс рубля, снижаются процентные ставки за пользование финансовыми ресурсами.
Однако создание макроэкономических условий экономического роста само по себе не способно переломить негативные тенденции экономического спада и сформировать реальные предпосылки для преодоления промышленного кризиса. Недостаточное внимание государственных органов к проведению активной микроэкономической политики не позволило максимально реализовать потенциал экономической реформы и наладить эффективное функционирование рыночного механизма.
С достижением финансовой стабилизации и высокой степени либерализации экономики одним из основных препятствий на пути к экономическому росту становится медленный процесс преобразований на уровне предприятий.
Снижение инфляции и процентных ставок не даст автоматического эффекта в виде роста инвестиций и производства. Это прежде всего связано с двумя факторами:
1) с неготовностью получателей инвестиций - предприятий к эффективному освоению средств, в первую очередь из-за низкого качества управления;
2) с неготовностью инвесторов вкладывать капиталы в нереформированные предприятия по причине как высоких рисков (незащищенность прав собственности, значительный риск невозврата средств из-за плохого управления), так и невозможности более или менее адекватно определить сам уровень риска (непрозрачность финансового состояния предприятия, неадекватность бухгалтерского учета).
Подавляющее большинство российских предприятий было создано в 20-50-х годах и отличается не только устаревшими основными фондами, но и не соответствующей новым условиям структурой управления и системой организационно-технологических взаимодействий. На предприятиях накопилось множество проблем, часть из которых была унаследована от административно-командного периода управления промышленностью, часть возникла в последние годы. Для многих предприятий эти проблемы начинают приобретать неразрешимый характер и ставят под угрозу само их существование. Так, в 1996 году продолжала увеличиваться доля убыточных предприятий промышленности, строительства и транспорта. За 10 месяцев 1996 года доля убыточных предприятий промышленности увеличилась с 35 до 42 процентов, строительства - с 35 до 37 процентов. Доля убыточных транспортных предприятий не изменилась и осталась на высоком уровне - 59 процентов. В январе - октябре 1996 года общая сумма убытка в промышленности, строительстве и на транспорте составила 47,5 трлн. рублей и возросла по сравнению с соответствующим периодом прошлого года в 2,6 раза.
К числу характерных для современных предприятий внутренних проблем, препятствующих наиболее эффективному их функционированию, а также оказывающих крайне негативное влияние на состояние экономики страны, в целом относятся:
1) слабое влияние собственников (акционеров) на решения, принимаемые на предприятиях, в том числе на тех, где имеется государственный пакет акций;
2) повсеместное применение правового института ограниченной ответственности как формы организации торгового, промышленного и финансового капитала (открытые акционерные общества и общества с ограниченной ответственностью);
3) отсутствие эффективных механизмов обеспечения выполнения контрактных обязательств;
4) медленные темпы приобретения предприятиями в собственность земельных участков, на которых они расположены;
5) отсутствие достоверной информации о финансово-экономическом состоянии предприятия для собственников, акционеров, руководителей предприятия, потенциальных инвесторов и кредиторов, а также для органов государственного управления и фискальных органов;
6) неэффективность системы управления предприятием;
7) возрастающее несоответствие между структурой промышленного производства (в разрезе предприятий), структурой спроса на продукцию и структурой предложения факторов и технологий промышленного производства.