Постановление Правительства РФ от 31 марта 1997 г. N 360 "Об утверждении программы Правительства Российской Федерации "Структурная перестройка и экономический рост в 1997-2000 годах"
В целях улучшения социально-экономического положения в Российской Федерации, обеспечения экономического роста, структурной перестройки экономики и повышения благосостояния граждан, а также реализации положений, содержащихся в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Порядок во власти - порядок в стране. (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)" Правительство Российской Федерации постановляет:
Утвердить прилагаемую программу Правительства Российской Федерации "Структурная перестройка и экономический рост в 1997-2000 годах".
| Председатель Правительства Российской Федерации | В. Черномырдин |
Программа Правительства Российской Федерации "Структурная перестройка и экономический рост в 1997-2000 годах" (утв. постановлением Правительства РФ от 31 марта 1997 г. N 360)
Введение
Программа Правительства Российской Федерации "Реформы и развитие российской экономики в 1995-1997 годах" была принята в 1995 году и рассчитана на 3 года.
И хотя срок ее действия еще не завершен, есть необходимость в разработке новой программы. Она определяется тем, что после выборов Президента Российской Федерации окончились полномочия прежнего Правительства Российской Федерации. В своем новом составе Правительство Российской Федерации обязано представить программу, которая была бы рассчитана на срок полномочий Президента Российской Федерации и отражала бы его обязательства, взятые перед избирателями в соответствии с Программой действий на 1996- 2000 годы "Россия: человек, семья, общество, государство".
Помимо этого, за время, прошедшее после принятия предыдущей программы Правительства Российской Федерации, в экономике страны произошли важные изменения. С ними связана необходимость определенных корректировок экономической и социальной политики, которые должны быть отражены в новой программе Правительства Российской Федерации.
1. Итоги реализации программы Правительства Российской Федерации на 1995-1997 годы
1.1. Состояние российской экономики
В программе Правительства Российской Федерации "Реформы и развитие российской экономики в 1995-1997 годах" (далее именуется - программа) были намечены следующие основные цели социально-экономической политики:
достижение устойчивой стабилизации производства и возобновление экономического роста;
обеспечение к концу 1995 года, в основном, финансовой стабилизации;
укрепление законности и правопорядка, институтов государственной власти, платежной и финансовой дисциплины;
существенное улучшение условий для предпринимательства и деловой активности, продолжение приватизации в интересах повышения эффективности производства и увеличения инвестиций;
активизация структурной перестройки экономики посредством стимулирования инвестиций в высокоэффективные и конкурентоспособные производства;
обеспечение роста уровня жизни населения, проведение активной социальной политики с учетом интересов его различных групп и слоев.
В результате работы Правительства Российской Федерации по реализации программы в 1995-1996 годах была существенно сокращена инерция спада объемов производства продукции (работ, услуг), инфляция стабилизировалась на низком уровне, приостановлено снижение уровня жизни населения, а также его имущественная дифференциация. Развитие экономики все в большей мере осуществляется под воздействием рыночных регуляторов.
Сделаны ощутимые шаги в направлении дальнейшей либерализации и открытости российской экономики. Отменены льготы во внешнеэкономической деятельности, снижены, а с середины 1996 года отменены последние экспортные пошлины. В результате реализации программы система регулирования импорта в России ограничена только импортным тарифом и набором мер нетарифного регулирования, опирающимся на правила Всемирной торговой организации. Продолжалось становление и укрепление инфраструктуры финансовых рынков, происходила дальнейшая либерализация валютного регулирования, обеспечена конвертируемость рубля по текущим операциям.
Вслед за либерализацией и осуществлением программы массовой приватизации в 1995-1996 годах удалось сформировать основу для финансовой стабилизации, обеспечив снижение темпов инфляции. В целом за 1996 год темп прироста потребительских цен составил 22 процента, что в 6 раз ниже, чем в 1995 году. Снизились инфляционные ожидания, сокращается скорость обращения денег. В достижении этих результатов главную роль сыграли прекращение в соответствии с программой финансирования дефицита бюджета за счет кредитов Центрального банка Российской Федерации, а также меры по регулированию цен на продукцию естественных монополий.
Стабилизировалась национальная валюта, созданы значительные валютные резервы.
Внешняя торговля в настоящее время представляет собой один из стабильных и высокодоходных секторов экономики. Сохраняется значительное положительное сальдо внешнеторгового баланса. Несмотря на ухудшение конъюнктуры для российского экспорта вследствие стабилизации рубля и сокращения разрыва между внутренними и мировыми ценами, экспорт продолжает расти. В 1996 году во внешнеторговом обороте заметно возросла доля государств - участников Содружества Независимых Государств, отражая тенденцию к экономической интеграции внутри Содружества.
Изменения, происходящие в экономике государства, в сочетании с результатами мер по финансово-экономической стабилизации, сказались на динамике показателей, характеризующих уровень жизни населения. Под воздействием роста реальных доходов граждан, работающих по найму, и реальных размеров выплаченных социальных трансфертов происходит относительная стабилизация уровня жизни. Размер реальной начисленной заработной платы в целом за 1996 год превысил прошлогоднюю отметку на 6 процентных пунктов. По сравнению с предыдущим годом объем выплаченных населению социальных трансфертов в реальном выражении возрос на 7 процентов. Под воздействием этих факторов численность населения с денежным доходом ниже величины прожиточного минимума сократилась по сравнению с прошлым годом на 13 процентов. Начала изменяться в лучшую сторону дифференциация населения по доходам: в 1996 году соотношение доходов 10 процентов наиболее и наименее обеспеченных слоев населения сократилось до 13 раз против 13,5 в 1995 году.
С замедлением роста цен на основные потребительские товары и платные услуга сократились темпы роста величины прожиточного минимума. В 1996 году среднемесячный денежный доход на душу населения, как и средняя заработная плата, обеспечивал 2 прожиточных минимума. Размер среднемесячной пенсии сохранился в 1996 году на уровне, на 16 процентов превышающем прожиточный минимум пенсионера.
Удалось избежать резкого обострения ситуации на рынке труда. Численность официально зарегистрированных безработных на конец года составила 2,5 млн. человек, или 3,4 процента экономически активного населения. Уровень общей безработицы заметно выше - 9,3 процента.
Вместе с тем по ряду направлений продолжают нарастать негативные тенденции. Хотя до истечения срока действия программы остается более полугода и сегодня можно подвести только промежуточные итоги, в ее реализации накапливается существенное отставание. По существу полностью решена лишь одна из поставленных задач - снижение инфляции.
После продолжительного периода снижения регистрируемого спада валового внутреннего продукта и производства промышленной продукции в середине 1996 г. он вновь усилился, хотя, по прогнозу, в этот период уже ожидалось его прекращение. Основные причины сложившегося положения:
незавершенность системных рыночных преобразований, в результате чего потенциал рыночной экономики во многом еще не раскрылся;
недостаточная эффективность государственного регулирования экономики (в том числе работы части государственного аппарата, осуществляющего эту деятельность), что позволяет многим участникам экономической системы решать свои проблемы за счет государственного бюджета;
низкий инвестиционный спрос (уменьшение инвестирования в основной капитал в 1996 году даже ускорилось);
ухудшившееся финансовое положение многих предприятий, обусловленное их неготовностью работать в условиях низкой инфляции;
сокращение государственного финансирования промышленности, строительства и оборонного заказа из федерального бюджета (в 1996' году государственная поддержка отраслей народного хозяйства составила 55,4 процента от годовых бюджетных назначений; финансирование промышленности, энергетики и строительства составило 52,5 процента от бюджетных назначений на год, национальной обороны - 79,7 процента).
Кроме того, усилился переход части производства в нерегистрируемый сектор, выросла бартеризация экономики.
В целом за 1996 год спад объема валового внутреннего продукта и промышленной продукции составил 6 и 5 процентов соответственно, что превысило показатели 1995 года.
В то же время основные изменения носили структурный характер, что постепенно приближало основные макропропорции российской экономики к структуре, характерной для стран с развитыми рыночными отношениями.
Не достигнуто укрепление платежной и финансовой дисциплины. Напротив, произошло ее дальнейшее ухудшение, отчасти обусловленное политическими факторами.
Общий объем просроченной задолженности по обязательствам предприятий на конец 1996 года оценивается в размере 24 процентов валового внутреннего продукта против 15 процентов валового внутреннего продукта в 1995 году. В 1996 году наметилась тенденция быстрого роста в составе неплатежей задолженности по заработной плате, а также перед бюджетом и, особенно, внебюджетными фондами, тогда как рост объемов взаимных долгов между предприятиями несколько замедлился. Во многом это обусловлено расширяющимся использованием бартера и денежных суррогатов - векселей, взаимозачетов и т.д. В отличие от всплеска неплатежей осени 1994 года, спровоцированного сильными инфляционными ожиданиями и являвшегося механизмом защиты финансов предприятий реального сектора от инфляционных потерь, нынешний кризис может быть разрешен только с помощью устранения причин, вызывающих недостаток оборотных средств и недоступность кредита, действительного реструктурирования промышленных предприятий в течение ближайших лет, включая экономические и административные меры оздоровления нежизнеспособной части реального сектора.
Несмотря на усилия Правительства Российской Федерации, продолжает нарастать задолженность по выплате заработной платы, что стало одной из наиболее острых социальных проблем. На конец декабря 1996 года суммарная задолженность по заработной плате превысила 47,1 трлн. рублей, в том числе из-за отсутствия прямого финансирования из бюджетов всех уровней - около 9,3 трлн. рублей, собственных средств у предприятий и организаций - свыше 37,8 трлн. рублей. Вместо прогнозированного повышения сбора платежей в бюджет произошло их снижение. Доходы федерального бюджета к валовому внутреннему продукту составили в 1996 году 12,5 процента против 14-15 процентов по программе и 14,2 процента в 1995 году. Запаздывание с улучшением организации сбора налогов - один из важнейших недостатков в работе Правительства Российской Федерации, что заставляет вносить существенные коррективы в политику, замещая налоговые доходы бюджета займами, увеличивая расходы на обслуживание долга.
Серьезное негативное влияние оказали вынужденная эмиссия налоговых освобождений и использование кредитов коммерческих банков на покрытие бюджетных расходов. К середине года зачет налоговых освобождений превысил 50 процентов налоговых поступлений.
Сказалось и сложное финансовое положение предприятий. Во многом из-за несинхронной динамики цен конечных и промежуточных продуктов в 1996 году впервые с начала экономических реформ стала сокращаться совокупная масса прибыли в промышленности, на транспорте и в строительстве (за 1996 год к 1995 году - на 46 процентов). Растет число убыточных предприятий, составившее в промышленности за 1996 г. 43 процента к общему числу предприятий по сравнению с 27 процентами за 1995 год. Произошедшее в 1996 году скачкообразное повышение цен на продукцию естественных монополий, обеспечившее достаточно высокий уровень рентабельности в производящих отраслях, создает весьма серьезные проблемы для секторов, потребляющих их продукцию.
С целью улучшения собираемости налогов Правительство Российской Федерации предприняло в последние месяцы ряд мер, направленных на привлечение дополнительных доходных источников и перекрытие каналов уклонения от уплаты налогов. Ведется работа с крупнейшими должниками перед федеральным бюджетом и внебюджетными фондами. Прекращено применение налоговых освобождений. Однако ситуация с поступлением налогов продолжает оставаться очагом напряженности в экономике. Это отражается на финансировании большинства расходных статей, особенно выплаты пенсий, оплаты коммунальных и транспортных услуг бюджетной сферы, инвестиций и других.
В программу было заложено решение об увеличении внутренних и внешних заимствований для покрытия разрыва между доходами и расходами бюджета на время, необходимое для улучшения сбора налогов. Оно опиралось на развитие рынка государственных ценных бумаг.
Доходность государственных краткосрочных облигаций (ГКО) оказалась весьма высокой, хотя к концу декабря 1996 г. на вторичном рынке она снизилась до 33 процентов годовых против примерно 100 процентов в начале года. Резко возросшие в 1996 году масштабы заимствований на внутреннем рынке (объем правительственных обязательств только в части ГКО и облигаций федерального займа (ОФЗ) увеличился за год в 3 раза) привели к повышению размера внутреннего долга, оформленного ГКО и ОФЗ, с 16 до 25 процентов по отношению к валовому внутреннему продукту (по оценке с учетом срочности государственных ценных бумаг), что близко к предельно допустимой величине внутреннего долга, выраженного в процентах к валовому внутреннему продукту (в частности, определяемой Советом Безопасности Российской Федерации в 30 процентов). При этом краткосрочный характер долговых обязательств (средний срок погашения облигаций не превышает пяти месяцев) делает невозможным обслуживание и погашение внутреннего долга без дальнейшего наращивания его масштабов.
Вследствие этого ставки банковского кредита вопреки сценарию программы снижаются медленно, финансовое состояние большинства предприятий не нормализовано. Недостаток оборотных средств и недоступность кредита толкают многие из них к неплатежам и сокращению производства.
Все это препятствует также развитию в необходимых масштабах инвестиционного процесса и реструктуризации производства. Общий объем инвестиций в 1996 году сократился на 18 процентов.
Правительственная программа в инвестиционной сфере оказалась сорвана.
Федеральная инвестиционная программа 1995 года профинансирована на 63 процента годовых бюджетных назначений, или на 8,1 трлн. рублей. По субъектам Федерации федеральная инвестиционная программа была обеспечена финансированием только на 68 процентов.
Не лучше ситуация и в 1996 году. За 1996 год профинансировано всего 17,4 трлн. рублей государственных инвестиций, или 52 процента годовых назначений, программа конверсии оборонных отраслей профинансирована на 20,3 процента, а инвестиции, намеченные к размещению на конкурсной основе для реализации быстроокупаемых коммерческих проектов, - на 6,4 процента от годовых назначений. Такое положение дестабилизирует рынок капитальных вложений и приводит к потере доверия к государству со стороны частных инвесторов.