Контроль и распределение потоков внешней миграции предполагают создание специальных служб иммиграционного контроля на пунктах пропуска через государственную границу и мест временного содержания иностранцев, ищущих убежища, что будет способствовать пресечению случаев незаконной миграции.
Контроль и распределение потоков внутренней миграции будут осуществляться территориальными органами ФМС России, что позволит своевременно определять очаги социальной напряженности и вносить изменения в межрегиональные и региональные программы, перераспределяющие миграционные потоки по территориям.
4. Прием, временное размещение беженцев и вынужденных переселенцев, организация расселения, оказание помощи, содействие в трудоустройстве и обустройстве на новом постоянном месте жительства.
Мероприятия по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам ориентированы на:
полную поддержку социально незащищенной категории мигрантов*(3) со стороны государства;
оказание помощи семьям мигрантов при их непосредственном участии в своем обустройстве.
Реализация задач по приему, размещению и обустройству на новом месте жительства беженцев и вынужденных переселенцев будет осуществляться в тесном взаимодействии с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам, связанным с выделением земельных участков, строительством пунктов первичного приема, центров временного размещения, компактных поселений, созданием новых рабочих мест и реализацией адаптационных программ.
Развитие сети пунктов первичного приема, мест временного содержания позволит ослабить интенсивность потока лиц, ищущих убежища, в крупные административные центры и нормализовать криминогенную и эпидемиологическую обстановку.
5. Разработка предложений по реализации внешней и внутренней политики России, влияющих на миграционные процессы.
В условиях обострения межнациональных отношений в ряде государств - республик бывшего Союза ССР, возникновения очагов этнических конфликтов в России и увеличения вследствие этого вероятности массовых перемещений населения требуется особый подход к выработке внешней и внутренней политики России. Изменение подходов обусловлено также присоединением Российской Федерации к Конвенции ООН 1951 года и Протоколу к ней 1967 года, касающихся статуса беженцев, принятием законов Российской Федерации "О беженцах" и "О вынужденных переселенцах". Для предотвращения возникновения кризисных ситуаций, связанных с проблемами вынужденной миграции, необходимо своевременное информирование соответствующих федеральных органов исполнительной власти об изменениях в общеполитической и миграционной обстановке и предложениях по гармонизации внутренней и внешней политики России.
6. Прогнозирование миграционных процессов и формирование государственной миграционной политики с учетом изменения общеполитической и экономической ситуации.
Стереотип возникновения конфликтных ситуаций за рубежом позволяет с достаточной степенью вероятности разрабатывать ситуационные модели миграционного поведения в экстремальных условиях.
Координационная деятельность ФМС России по научным и практическим разработкам, связанным с анализом и прогнозированием развития миграционных процессов, будет осуществляться на новой методологической основе с использованием единой информационно-справочной системы в области миграции.
7. Разработка региональных и межрегиональных программ и организация их выполнения.
Необходимость единого подхода в реализации государственной миграционной политики, включая учет демографической ситуации и состояния рынка труда регионов, возможность территориального перераспределения миграционных потоков требуют разработки межрегиональных и региональных программ на основе рационального расселения мигрантов на территории России, что снизит нагрузку на региональные рынки жилья, труда и потребления. Региональные программы должны сочетать в себе интересы всех слоев и групп населения.
8. Распределение средств, выделяемых из федерального бюджета на решение проблем миграции, и контроль за их использованием. Определение альтернативных источников финансирования.
Определение и оценка источников финансирования программ, разработка расчетов текущих затрат и объемов капиталовложений с учетом развития инфраструктуры и социальной сферы регионов позволит осуществлять перераспределение финансовых средств, исходя из приоритетов и сроков выполнения программ, а также усилить контроль за их использованием. Одновременно предусматривается стимулирование создания инвестиционных фондов, международных и российских банков, системы кредитования и страхования мигрантов, разработка механизма привлечения средств внебюджетных фондов.
9. Разработка механизмов взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, правоохранительными органами.
Создание единой системы взаимодействия в управлении миграционными процессами исключит возможность дублирования функций и позволит эффективно осуществлять программные мероприятия.
10. Взаимодействие с российскими, международными и зарубежными правительственными и неправительственными организациями, ассоциациями и фирмами с целью оказания практической помощи и привлечения финансовых средств для решения миграционных проблем.
2.2. Правовое обеспечение Программы
Развитие новых социально-экономических отношений на территории Российской Федерации требует кардинальных изменений в законодательстве России. Действующая в настоящее время правовая база не позволяет успешно осуществить системный подход к проблеме миграции.
Законы Российской Федерации "О беженцах" и "О вынужденных переселенцах" определяют только две категории лиц, совершающих вынужденную миграцию, и не охватывают всех миграционных потоков.
Дальнейшая разработка законодательства, регулирующего проблемы миграции, должна быть направлена на достижение следующих целей:
управление миграционными процессами в Российской Федерации, включая регулирование въезда и выезда мигрантов путем осуществления иммиграционного контроля, стабилизации миграционных потоков;
защита прав и интересов граждан России вне зависимости от места (государства) проживания либо пребывания, в том числе трудящихся-мигрантов;
содействие в социально-экономической адаптации и интеграции мигрантов на территории Российской Федерации.
Предполагается развитие договорных отношений в области миграции федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также между ними.
Взаимоотношения между субъектами Российской Федерации, кроме договорных отношений, могут регулироваться путем создания межрегиональных программ.
В условиях развития института частной собственности на землю и установления новых отношений в землепользовании и землевладении требуется создание целевого земельного фонда для расселения вынужденных мигрантов и их обустройства.
Необходимо активнее использовать возможности Российской Федерации как субъекта международного права. Следует провести анализ международных актов, касающихся как основных прав и свобод граждан, так и проблем беженцев, для выработки рекомендаций о возможности присоединения Российской Федерации к этим документам на основе соблюдения национальных интересов.
Во внешнеполитической деятельности в отношениях с государствами - республиками бывшего Союза ССР следует проводить линию, стимулирующую ратификацию ими международных документов по правам человека, дифференцируя взаимоотношения с этими государствами (политические, экономические, культурные и т.д.) с учетом данного обстоятельства. При этом необходимо добиваться получения от этих государств признания двойного гражданства, а также гарантий компенсации вынужденным мигрантам за оставляемое жилье и другое имущество.
Необходима разработка и систематизация нормативно-терминологического аппарата, что позволит классифицировать миграционные потоки, определит меры по их регулированию и будет способствовать соблюдению интересов как человека, так и государства.
Правовое регулирование проблем миграции на основе норм международного права предполагает:
для ситуации, когда Россия войдет в состав Европейского Союза, - присоединение к Конвенции 1950 года по защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней, в том числе признающих юрисдикцию Комиссии и Суда по правам человека;
для ситуации с государствами - участниками СНГ - заключение между государствами - участниками СНГ соответствующей многосторонней конвенции, в том числе фиксация в ней положения о создании суда, призванного разрешать межгосударственные споры, в том числе по вопросам защиты прав человека;
для ситуации с другими государствами - заключение между Российской Федерацией и этими государствами двусторонних договоров о защите прав и основных свобод человека, национальных меньшинств, соотечественников и о создании комиссий по наблюдению за ходом их выполнения, уполномоченных принимать решения, обязательные для выполнения сторонами.
Увеличение потоков вынужденной миграции в бывшем Союзе ССР потребовало создания единого Кодекса правил обращения с беженцами и вынужденными переселенцами, проживавшими ранее на его территории.
В ходе разработки настоящей Программы в 1993 году ФМС России подготовлены и вступили в действие нормативные акты, регламентирующие работу с вынужденными переселенцами.
Мероприятия по правовому обеспечению Программы
┌───────────────────────────┬──────────┬────────────┬───────────────────┐
│ Содержание мероприятий │ 1994 год │ 1995 │ Ответственные │
│ │ │ год │ исполнители │
├───────────────────────────┼──────────┼────────────┼───────────────────┤
│Провести анализ│ * │ │ФМС России │
│международных правовых│ │ │Минюст России │
│актов в области миграции и│ │ │МИД России │
│подготовить предложения по│ │ │ │
│целесообразности │ │ │ │
│присоединения к ним│ │ │ │
│Российской Федерации │ │ │ │
│ │ │ │ │
│Подготовить предложения по│ * │ │ФМС России │
│изменению и дополнению│ │ │МИД России │
│законодательства Российской│ │ │Минюст России │
│Федерации в части,│ │ │ │
│касающейся проблем│ │ │ │
│миграции, защите прав и│ │ │ │
│свобод мигрантов │ │ │ │
│ │ │ │ │
│Подготовить проекты│ * │ │ФМС России │
│федеральных законов: "О│ │ │Минтруд России │
│миграции в Российской│ │ │ФСЗ России │
│Федерации" │ │ │Миннац России │
│ │ │ │МВД России │
│ │ │ │Минюст России │
│ │ │ │ │
│"Об эмиграции и иммиграции"│ * │ * │ФМС России │
│ │ │ │МИД России │
│ │ │ │ФПС - Главкомат ФСК│
│ │ │ │России │
│ │ │ │МВД России │
│ │ │ │Минюст России │
│ │ │ │ │
│"Об убежище на территории│ │ * │ФМС России │
│Российской Федерации" │ │ │МИД России │
│ │ │ │Мнннац России │
│ │ │ │ФСК России │
│ │ │ │МВД России │
│ │ │ │Минюст России │
│ │ │ │ │
│"О въезде, выезде и│ │ * │МИД России │
│пребывании на территории│ │ │ФМС России │
│Российской Федерации│ │ │ФПС - Главкомат ФСК│
│иностранных граждан и лиц│ │ │России │
│без гражданства" │ │ │МВД России │
│ │ │ │Минюст России │
│ │ │ │ │
│"О правовом положении│ * │ * │ " │
│иностранных граждан на│ │ │ │
│территории Российской│ │ │ │
│Федерации" │ │ │ │
│ │ │ │ │
│О социальной защите│ │ * │ФМС России │
│трудящихся-мигрантов" │ │ │Минсоцзащиты России│
│ │ │ │Минтруд России │
│ │ │ │МИД России │
│ │ │ │Минсотрудничество │
│ │ │ │России │
│ │ │ │Минюст России │
│ │ │ │ │
│"О вакцинопрофилактике" │ │ * │Госкомсанэпиднадзор│
│ │ │ │России │
│ │ │ │Минздравмедпром │
│ │ │ │России │
│ │ │ │Миннац России │
│ │ │ │ФМС России │
│ │ │ │Минюст России │
│ │ │ │ │
│"О санитарной охране│ │ │Госкомсанэпиднад- │
│территории Российской│ │ │зор России │
│Федерации" │ │ │Минздравмедпром │
│ │ │ │России │
│ │ │ │Миннац России │
│ │ │ │ФМС России │
│ │ │ │Минюст России │
│ │ │ │ │
│Подготовить проекты│ │ │ │
│следующих нормативных│ │ │ │
│актов: │ │ │ │
│ │ │ │ │
│Соглашения между│ * │ * │ФМС России │
│федеральными органами│ │ │Миннац России │
│исполнительной власти и│ │ │Минэкономики России│
│органами исполнительной│ │ │МИД России │
│власти субъектов Российской│ │ │Минсотрудничество │
│Федерации о расселении лиц,│ │ │России │
│ищущих убежища в России │ │ │Минюст России │
│ │ │ │ │
│Постановление Правительства│ │ * │Роскомзем │
│Российской Федерации "О│ │ │ФМС России │
│порядке формирования│ │ │Минэкономики России│
│целевого земельного фонда│ │ │Миннац России │
│для расселения беженцев и│ │ │Минюст России │
│вынужденных переселенцев и│ │ │ │
│режиме его использования" │ │ │ │
│ │ │ │ │
│Постановление Правительства│ * │ │Роскомзем │
│Российской Федерации "О│ │ │Минфин России │
│порядке использования│ │ │ФМС России │
│средств специального│ │ │Минюст России │
│денежного фонда "Земля" │ │ │ │
│ │ │ │ │
│Постановление Правительства│ │ * │МЧС России │
│Российской Федерации "О│ │ │Миннац России │
│порядке взаимодействия│ │ │ФМС России │
│федеральных органов│ │ │МВД России │
│исполнительной власти и│ │ │Минюст России │
│органов исполнительной│ │ │ │
│власти субъектов Российской│ │ │ │
│Федерации при эвакуации│ │ │ │
│населения в условиях│ │ │ │
│чрезвычайной ситуации" │ │ │ │
└───────────────────────────┴──────────┴────────────┴───────────────────┘
┌───────────────────────────┬──────────┬────────────┬───────────────────┐
_____________________________
Примечание. Звездочки (*) означают год выполнения мероприятия.
2.3. Вынужденная миграция
Для решения проблемы вынужденных мигрантов требуется создание системы мер, среди которых необходимо выделить следующие:
1. Разработка комплексного подхода к созданию условий приема и размещения вынужденных мигрантов в соответствии с их статусом (стимулирование самообеспечения беженцев и вынужденных переселенцев, с одной стороны, и экономическое развитие принимающего региона - с другой).
Федеральным органам исполнительной власти совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации необходимо определить перспективу развития принимающих регионов, которая наряду со стимулированием участия беженцев и вынужденных переселенцев в собственном обустройстве предусматривает комплекс мер, позволяющих сбалансировать социально-экономическое положение отдельных территорий и страны в целом.
2. Разработка и реализация программ помощи социально незащищенным категориям вынужденных мигрантов.
Реализация принципов миграционной политики требует создания комплекса специальных мер по приему и обустройству социально незащищенных категорий вынужденных мигрантов и может включать следующие основные направления: