семьи военнослужащих, выполняющих задачи по защите конституционных прав граждан в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах, а также граждан, высвобождаемых в связи с передислокацией и расформированием воинских частей;
население зон экологических бедствий, в том числе граждане, пострадавшие от последствий чернобыльской катастрофы, и ряд других граждан, переселение и обустройство которых осуществляется в рамках иных федеральных, региональных и ведомственных программ.
1.3.2. Внешняя миграция
Внешняя миграция России представлена двумя потоками: эмиграцией и иммиграцией и ее соответствующими субъектами.
Эмиграция в настоящее время не носит острого проблемного характера, как это имело место, когда она долго сдерживалась по политическим мотивам. Пик эмиграции пришелся на 1990 год и составил 103,6 тыс. человек (до середины 80-х годов ежегодно выезжало до 3 тыс. человек). В последние годы количество выезжающих с территории Российской Федерации эмигрантов несколько снизилось и колеблется от 60 до 80 тыс. человек ежегодно.
Социальную структуру эмиграции в основном составляют представители интеллигенции, высококвалифицированные специалисты, студенчество; национальную - евреи, армяне, этнические немцы, греки, некоторые другие национальности.
При существующей за рубежом системе квотирования приема иммигрантов эмиграционный поток из России может составить не более 0,1 процента населения в год. Открытая эмиграция по-прежнему будет обусловливаться степенью экономического и социального развития, этнической напряженности внутри России и на ее границах, а также политикой стран, принимающих российских эмигрантов и ужесточивших требования их приема в последние годы. При этом формирование потока эмигрантов из России будет иметь явно выраженную географическую и национальную направленность и приходиться, как и прежде, на государства традиционной эмиграции (США, Израиль, Германия), иные страны (Канада, Греция, Австралия), а также страны, находящиеся в новых географических районах (ЮАР, Аргентина, Бразилия), при сохранении практически той же социальной и этнической структуры.
Неблагоприятный характер для миграционных процессов в России, состояния ее рынка труда может иметь иммиграция, которая во многом определяется экономическим положением России и государств - республик бывшего Союза ССР, степенью стабильности внутриполитической обстановки в них и в ряде других иностранных государств. Из-за неуправляемой и неконтролируемой иммиграции происходит наполнение отдельных районов России неквалифицированной люмпенизированной с криминогенными тенденциями рабочей силой из соседних стран, особенно Среднеазиатского региона.
Нежелание других государств принять транзитных иммигрантов способствует накоплению их на территории Российской Федерации, что создает очаги социальной напряженности.
В настоящее время в России находится свыше 500 тыс. иностранцев*(2), чей статус на территории Российской Федерации необходимо определить. По экспертной оценке, в современных условиях приток иностранцев, ищущих убежища, может составить более 100 тыс. человек в год.
В области внешней миграции должно быть обеспечено создание условий для сохранения национальной высококвалифицированной рабочей силы путем минимизации оттока российских граждан за рубеж на постоянное жительство и одновременно развитие условий для прибытия в Российскую Федерацию иностранцев, деятельность которых отвечала бы интересам России.
1.3.3. Незаконная миграция
Проблема незаконного въезда и выезда иностранцев и граждан Российской Федерации приобретает острый характер. К субъектам незаконной миграции относятся эмигранты неконтролируемые, эмигранты нелегальные, иммигранты незаконные.
В условиях существования "прозрачных" границ с государствами - республиками бывшего Союза ССР, ослабления контроля за транзитными пассажирами, возросло число иностранцев, въезжающих в страну с нарушением установленных правил или пытающихся использовать ее территорию для въезда в третьи страны. Кроме лиц, ищущих убежища в России и за ее пределами, к этой категории относятся лица, прибывающие в страну для ведения нелегальной профессиональной деятельности, в том числе незаконного характера, включая торговлю оружием и наркотиками, переправку рабочей силы в зарубежные страны. Проблема неконтролируемого въезда иностранцев негативно влияет на состояние криминогенной обстановки в крупных административных и промышленных центрах, наносит ущерб безопасности страны, вызывает в ряде ее регионов осложнение социально-экономической обстановки.
В целях обеспечения регулирования миграционных потоков и предупреждения незаконного въезда иностранцев на территорию Российской Федерации вводится система иммиграционного контроля.
1.3.4. Внешняя трудовая миграция
Реформы в политической и экономической сфере создали условия для вхождения России в международный рынок труда, что требует соблюдения государственных интересов Российской Федерации, влияния государства на структуру эмиграционно-иммиграционных потоков в целях сохранения профессионально-квалификационного потенциала страны.
Процесс внешней трудовой миграции россиян сопряжен сейчас с рядом негативных последствий в связи с нерешенностью комплекса организационных, правовых, экономических и иных вопросов. Среди них - усиление оттока за рубеж носителей дефицитных профессий и как следствие - несбалансированность национального рынка труда, рост масштабов незаконной трудовой миграции, социальная незащищенность россиян, работающих за рубежом, потеря валютных поступлений от российских граждан, работающих за границей, недоиспользование возможностей внешней трудовой миграции для формирования перспективной профессионально-квалификационной структуры занятых в народном хозяйстве и приобретения опыта работы в условиях рыночной экономики.
Значительная часть организаций, занимающихся направлением российской рабочей силы за рубеж, не имеет разрешений на этот вид деятельности, что приводит к ущемлению прав российских трудящихся-мигрантов.
Осложнение общественно-политической и социально-экономической ситуации в России будет толкать российских граждан на поиск работы за границей. По экспертным оценкам, число российских граждан, желающих выехать на временную работу за границу, может составить от 2 до 5 млн. человек в год.
В области внешней трудовой миграции важно обеспечить содействие повышению социального статуса мигрирующих работников и членов их семей при условии удовлетворения национальных интересов стран - экспортеров и импортеров рабочей силы.
В связи с этим в рамках государственного регулирования внешней трудовой миграции необходимо:
обеспечить защиту прав российских трудящихся-мигрантов;
смягчить ситуацию на внутреннем рынке труда за счет трудоустройства российских граждан за границей;
надежно защитить российский рынок труда от неконтролируемого притока иностранной рабочей силы;
обеспечить поступление валютных средств за счет переводов трудящихся-мигрантов и эффективное использование этих средств.
В этих целях вводится на территории Российской Федерации система квотирования привлекаемой иностранной рабочей силы, лицензирование деятельности организаций, специализирующихся на международном трудовом обмене.
1.3.5. Внутренняя социально-экономическая миграция
Социально-экономическая миграция является важным компонентом развития общей миграционной ситуации в стране. По данным Госкомстата России только за 1990 - 1992 годы общие объемы внутренней миграции составили более 11 млн. человек. Она складывается преимущественно из межрегионального и сельско-городского потоков.
Межрегиональная миграция
В настоящее время в межрегиональной миграции происходит переориентация потоков мигрантов в места первоначального проживания, и прежде всего в старообжитые районы страны. Это обусловлено такими факторами, как отсутствие высоких заработков и льгот в новых, малообжитых регионах прежнего места жительства, прекращение финансирования ряда государственных программ и связанное с этим свертывание производственного и жилищного строительства, а также рост безработицы в этих регионах.
Особенно интенсивно такого рода миграционные потоки охватили территории Севера, Сибири и Дальнего Востока. В ближайшие годы возвратная миграция приобретет еще более массовый характер и будет в основном зависеть от ситуации на российском рынке труда и изменений условий жизни населения России и других государств - участников СНГ.
Сельско-городская миграция
Сельско-городской обмен при сохранении проблемного характера в перспективе может стабилизироваться под влиянием нового комплекса факторов, вытекающих из реализации социально-экономических реформ в аграрном секторе и сельской местности в целом. Сдерживающими факторами дальнейшего оттока сельского населения в города являются развитие на селе новых форм собственности и хозяйствования, земельная реформа и активизация других приватизационных процессов, а также активизация факторов, противодействующих притоку сельских жителей в города (безработица, неразвитость рынка жилья, напряженность с продовольственным обеспечением). Те же самые факторы будут способствовать миграции горожан в село. Вместе с тем, городские поселения, особенно крупные, не потеряют привлекательности для селян. В результате уже в 90-е годы масштабы миграции сельского населения в города могут сократиться, однако встречный поток из города по-прежнему останется во много раз меньше. В 1992 году отрицательное сальдо миграции между селом и городом составило 113 тыс. человек. Вместе с тем, приоритетное расселение вынужденных мигрантов в сельской местности является основным фактором относительного уменьшения отрицательного сальдо миграции в сравнении с предыдущими годами.
Экономический кризис в России, производственная дезинтеграция и обусловленный ею спад промышленного производства активизируют перемещение капитала в крупные города. Наметились тенденции концентрации определенных групп мигрантов и развития их деловой активности в городах с многомиллионным населением. Обладая многопрофильным промышленным комплексом и более развитой социальной инфраструктурой, они "оттягивают" на себя растущую безработицу в небольших городах и являются более конкурентоспособными, предоставляя широкие возможности для прибыльного вложения капитала и осуществления предпринимательской деятельности. Одновременно удорожание жизни в таких городах становится фактором оттока их коренных жителей. Отмена административных ограничений на проживание может превратить эти города в центры социальной напряженности со специфическим составом населения.
Основу миграционной политики применительно к межрегиональной и сельско-городской миграции в России составит комплекс мер, нацеленных на решение проблемы стабилизации и организованного привлечения населения к возрождению малообжитых районов, сел (особенно Нечерноземья) и аграрного сектора на базе новых форм собственности и хозяйствования.
Перемещение репрессированных народов
Решение практических вопросов, связанных с восстановлением законных прав репрессированных народов, осуществляется на основе Закона Российской Федерации "О реабилитации репрессированных народов".
В рамках реализации Федеральной миграционной программы будет осуществляться координация перемещения репрессированных народов с целью исключения наложения миграционных потоков и оказания содействия в обустройстве в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. В связи с этим предусматривается разработка механизмов возвращения репрессированных народов в места их исторического проживания.
В отношении народностей, проживавших в Российской Федерации, решение проблем восстановления исторической справедливости осуществляется в основном при участии государств - республик бывшего Союза ССР там, где это затрагивает общие интересы. Проблемы в отношении народов, имеющих другую историческую родину, необходимо решать совместно с государствами, участвовавшими в их перемещениях.
2. Основные направления, программные мероприятия и механизм их реализации
2.1. Основные направления
Реализация государственной миграционной политики предполагает деятельность органов государственной власти Российской Федерации в рамках Федеральной миграционной программы по следующим основным направлениям.
1. Подготовка предложений по совершенствованию законодательства в области миграции, создание правовой базы, определяющей основные взаимные права и обязанности мигранта и государства.
Действующая в Российской Федерации законодательная база не позволяет осуществить в полной мере правовое обеспечение миграционных процессов. Вследствие этого будет продолжена разработка законодательных и иных нормативных актов, определяющих правовое положение различных категорий мигрантов и взаимодействие субъектов миграционных правоотношений. Основой этих разработок будет являться разрабатываемый ФМС России Федеральный закон "О миграции в Российской Федерации".
2. Защита прав мигрантов в соответствии с действующим законодательством и нормами международного права.
Для осуществления мер по защите прав мигрантов необходимо стимулировать заинтересованность и повысить ответственность органов государственной власти Российской Федерации, неправительственных организаций и предприятий всех форм собственности за обеспечение прав мигрантов в новых экономических условиях.
Путем заключения межгосударственных соглашений с государствами - республиками бывшего Союза ССР по проблемам, связанным с регулированием миграционных процессов, следует добиться решения вопросов соблюдения прав человека и экономических интересов мигрантов, компенсаций за оставляемое ими жилье и другое имущество. При этом вопросы осуществления экономической и кредитно-финансовой политики в отношении государств - республик бывшего Союза ССР надо увязывать с защитой прав и интересов соотечественников.
Эффективную защиту прав и законных интересов соотечественников за рубежом предполагается осуществлять при участии диаспор, этнически связанных с Россией.
3. Организация иммиграционного контроля, регулирование миграционных потоков.