8. Работа с обращениями граждан, привлечение населения города Москвы и общественности к процессу законотворчества
Важное место при мониторинге законодательства и правоприменительной практики занимает работа с обращениями граждан и создание различных механизмов установления "обратной связи", позволяющих выявлять мнение москвичей по наиболее актуальным вопросам жизнедеятельности города.
В Думе результаты личных и письменных обращений граждан ежемесячно обобщаются в справках о правоприменительной практике законов города Москвы, которые готовятся по результатам личного приема граждан депутатами Думы, а также по результатам обращений граждан в Приемную Думы.
Работа с избирателями является одной из форм депутатской деятельности, предусмотренных Законом города Москвы от 13 июля 1994 года N 14-60 "О статусе депутата Московской городской Думы". В частности, представляя интересы своих избирателей, депутат Думы принимает законодательно закрепленные меры по обеспечению законных прав, свобод и интересов избирателей; ведет прием населения; изучает общественное мнение и при необходимости взаимодействует с соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями и общественными объединениями; информирует избирателей о своей деятельности во время встреч с ними, а также через средства массовой информации.
Соответственно, депутаты Думы ведут прием граждан по общему графику в Приемной Думы, а также в приемных, находящихся в округах. Так, в 2011 году депутатами в Думе проведено 180 приемов, на которых принято 1188 человек. Общий рост числа граждан, обратившихся в Приемную Думы в 2011 году, составил 39%. В приемных избирательных округов депутатами Думы рассмотрено 23055 устных и 3247 письменных обращений.
Кроме того, в 2011 году непосредственно в Думу поступило свыше 18 тысяч обращений граждан, представителей общественных организаций, трудовых коллективов предприятий и учреждений. Из них 15094 - письменные обращения.
Рост количества обращений в 2011 году обусловлен рассмотрением и принятием депутатами Закона города Москвы "Об универсальной электронной карте". В Думу по данной тематике поступило более 7 тысяч обращений граждан, из них более 4 тысяч - от москвичей. В основном в обращениях содержались возражения против принятия закона об УЭК без общественного обсуждения, подвергалась сомнению безопасность использования персональных данных, высказывались требования сохранения действующего порядка оказания государственных услуг без использования УЭК.
По-прежнему наиболее актуальными остаются жилищные вопросы. Более чем в полтора раза возросло количество обращений по вопросам отселения в связи с реконструкцией, капитальным ремонтом домов, их сносом и т.п. Увеличение количества обращений вызвано также принятием Закона города Москвы от 26 января 2011 года N 4 "О внесении изменений в статьи 7 и 13 Закона города Москвы от 31 мая 2006 года N 21 "Об обеспечении жилищных прав граждан при переселении и освобождении жилых помещений (жилых домов) в городе Москве". Согласно принятым изменениям большинство москвичей, попадающих в программы переселения, не имеют возможности улучшить свои жилищные условия при переезде. Предлагается отменить внесенные в Закон изменения.
Возросла доля обращений москвичей, обеспокоенных вопросами зачисления детей в государственные школьные и дошкольные учреждения. Прежде всего речь шла об исполнении Закона города Москвы от 26 мая 2010 года N 23 "О внесении изменений в статью 11 Закона города Москвы от 10 марта 2004 года N 14 "Об общем образовании в городе Москве", в соответствии с которым первоочередному приему подлежат дети, проживающие в непосредственной близости к школе; дети из многодетных семей, дети, имеющие братьев и сестер, уже обучающихся в данном образовательном учреждении.
Не менее актуальной стала тема благоустройства городских территорий, в частности, в три раза увеличилось количество обращений по вопросам их содержания и уборки, а также по вопросам организации новых машино-мест на придомовых территориях. При этом граждане в своих обращениях указывали на нарушение городского закона о защите зеленых насаждений при размещении автостоянок. Также большинство обращений автолюбителей содержали возражения против реализации городской программы "Народный гараж" в части выбора территории под строительство вблизи жилых домов, на местах уже имеющихся автостоянок и гаражных комплексов.
О желании москвичей участвовать в законотворческом процессе свидетельствует почти двукратное увеличение корреспонденции Думы с предложениями граждан по внесению изменений в действующее федеральное и московское законодательство. В 26 обращениях граждан содержались предложения по развитию существующих законодательных норм и принятию новых правовых актов, регулирующих различные сферы жизни москвичей. Жители предлагают инициировать закон "Об исполнительном производстве в городе Москве", создать городскую парковочную полицию, усилить меры административного воздействия за загрязнение окружающей среды и нарушение тишины в ночное время, требуют скорейшего принятия закона о содержании животных.
В обращениях граждан также содержатся предложения по совершенствованию федерального законодательства. В частности, предлагается внести дополнения в федеральные законы "О ветеранах", "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", есть предложения по ужесточению уголовной ответственности для лиц, скрывающих сведения о готовящихся террористических актах, привлечению к административной ответственности лиц, получающих материальную выгоду при чрезвычайных ситуациях.
В целях информирования интернет-пользователей о принятых законодательных актах и взаимодействия с общественностью на официальном сайте Думы организованы интернет-рубрики "Обращения в Думу", "Ваше мнение". Наиболее острые и часто задаваемые вопросы размещаются на официальном сайте Думы вместе с подробными ответами. Для этого функционирует специальная рубрика "Вопрос-ответ".
Интерактивные опросы в рубрике "Ваше мнение" проводятся уже на протяжении ряда лет для выяснения мнения жителей Москвы о городском законодательстве. Участниками интерактивных опросов являются интернет-пользователи, посещающие официальный сайт Думы и пожелавшие высказать собственное мнение на поставленные вопросы. В качестве темы опроса прежде всего выбираются законы, представляющие особую актуальность и общественную значимость для населения. Средняя продолжительность каждого опроса составляет один календарный месяц.
В результате проведенных интерактивных опросов было получено более 5 тыс. ответов. Число ответов за один опрос варьировалось в зависимости от темы от 1 до 926. Как правило, наибольший интерес вызывают законы, затрагивающие такие важные сферы жизнедеятельности, как образование, здравоохранение, условия проживания, экология, социальная защита, льготы и т.п. Для участников опросов, не знакомых с обсуждаемым законом города Москвы, на официальном сайте Думы размещался его текст.
При подготовке тем опросов учитывается и законопроектная деятельность Думы. Так, на официальном сайте Думы обсуждался проект закона города Москвы "Об Уполномоченном по правам человека в городе Москве", по которому респонденты высказали свои замечания и предложения. В основном участники опроса поддержали проект закона.
В 2011 году состоялось общественное обсуждение проекта закона города Москвы "О защите населения города Москвы от табачного дыма". По его результатам в Думу поступило 55 обращений граждан, из них 49 были направлены в электронном виде. Жители Москвы выразили свои аргументы как в пользу принятия законопроекта (87%), так и против него (9%). Также поступили предложения и дополнения по совершенствованию законопроекта (5 обращений).
Не меньший интерес у участников интерактивного опроса вызвал и вопрос о необходимости запрета курения в общественных местах (ресторанах, гостиницах, подъездах жилых домов и т.д.), на который было получено 926 ответов. При этом 73,7% участников опроса положительно относятся к выдвинутой инициативе, а 23,9% отрицательно.
Интерактивные опросы являются одной из разновидностей взаимодействия с городским сообществом, имеющей целью привлечь население к участию в правотворческой деятельности Думы. Они позволяют учесть общественное мнение в процессе совершенствования действующего городского законодательства. С этой целью полученные в ходе опросов предложения заносятся в информационный блок паспортов законов города Москвы.
Вместе с тем результаты опросов, учитывая количество ответивших респондентов, представляют собой совокупность индивидуальных мнений относительно небольшой группы населения, имеющей доступ к Интернету. Поэтому данная выборка все-таки не является репрезентативной.
Представляется, что механизмы установления "обратной связи" с населением города Москвы следует усовершенствовать. При этом необходимо обеспечить согласованность деятельности всех органов власти города Москвы, повысить уровень работы по информированию жителей, привлечению их к обсуждению управленческих и нормотворческих решений.
Важным направлением этой работы является привлечение к законотворческой деятельности, в частности к мониторингу состояния законодательства города Москвы, различных общественных объединений, научных и учебных заведений. Так, уже много лет подобные организации привлекаются депутатами Думы в качестве независимых экспертов для подготовки законопроектов или проведения экспертизы действующего законодательства, выявления вопросов, требующих законодательной регламентации.
С 2009 года в Думе существует практика обращений в различные организации с просьбой предоставить информацию и высказать свое мнение о практике и проблемах реализации законов города Москвы. Так, на подобные обращения отвечали Совет муниципальных образований города Москвы, Московский городской совет общественных пунктов охраны порядка, Московская федерация профсоюзов, Общественная палата по образованию в городе Москве, Региональная общественная организация инвалидов "Перспектива", Московская конфедерация промышленников и предпринимателей (работодателей) и др. Полученная информация частично используется при подготовки докладов Думы о состоянии законодательства города Москвы.
Кроме того, проводимый Думой мониторинг соответствия московского законодательства федеральному, судебный контроль и прокурорский надзор являются теми инструментами, которые позволяют отследить возникновение коррупциогенных факторов. Проверка проектов правовых актов на предмет коррупциогенности осуществляется в ходе открытых обсуждений, прежде всего на заседаниях комиссий Думы, общественных экспертных советов, а также при подготовке заключений Прокуратуры города Москвы, полномочного представителя Мэра Москвы в Думе, Государственно-правового управления Аппарата Думы, экспертиз КСП Москвы и др. По итогам рассмотрения проектов уполномоченная комиссия*(134) готовит заключение о наличии или об отсутствии в проекте правового акта или поправках к нему коррупциогенных факторов и коррупциогенных норм.
В Думе уполномоченным органом по вопросу противодействия коррупции является комиссия по законодательству, одним из направлений деятельности которой является "анализ правовых актов города Москвы на предмет их коррупциогенности".
Что касается независимых антикоррупционных экспертиз, то в 2011 году в Думу поступило 3 заключения независимой антикоррупционной экспертизы (2 - на проекты законов города Москвы и 1 - на поправки к проекту закона). Все заключения решениями комиссии Думы были признаны необоснованными, и в дальнейшем на заседаниях Думы при обсуждении законопроектов решения комиссий были поддержаны.
С учетом сложившейся в Думе практики проведения антикоррупционной экспертизы можно сделать вывод о необходимости усовершенствования процедуры проведения независимой антикоррупционной экспертизы в целях повышения заинтересованности независимых экспертов в инициативном ее проведении.
Представляется, что создание специальных общественных советов (комитетов),*(135) участвующих в проведении независимой антикоррупционной экспертизы, могло бы содействовать более эффективной работе по противодействию коррупции со стороны органов власти города Москвы всех уровней, общественных и некоммерческих организаций, жителей города. Для этого возможно подключение к данной работе уже созданных общественных экспертных советов при комиссиях Думы.
Совершенствование механизма антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов является необходимостью для нормального функционирования всех общественных механизмов и проведения социальных преобразований.
Заключение
Неизменным приоритетом законодательного процесса в городе Москве являются задачи обеспечения устойчивого функционирования всего городского хозяйства, поддержки незащищенных слоев населения. Сочетание разнообразных функций, которые выполняет Москва, не может не влиять на условия жизни ее населения, специфику городского хозяйства, основной чертой которого является сложное переплетение многочисленных проблем.
Задача решения этих проблем стоит в равной степени перед всеми органами государственной власти и органами местного самоуправления в городе Москве. В связи с этим большое значение имеет законодательное обеспечение эффективного функционирования сложного механизма столичного мегаполиса в целях создания достойного уровня и повышения комфортности проживания в городе Москве.
Именно поэтому первоочередными задачами, обозначенными Мэром Москвы С.С. Собяниным при вступлении в должность в 2010 году, стали модернизация систем образования и здравоохранения, решение транспортной проблемы, упрощение и оптимизация административных процедур, повышение эффективности использования имущества города, поддержка и развитие малого и среднего предпринимательства, особенно в сферах, связанных с внедрением инноваций.
Систематическая работа по правовому мониторингу, оперативное принятие законов города Москвы позволяют обеспечить ситуацию, при которой в наиболее значимых для жизни рядовых москвичей сферах (социальной, жилищной, сфере молодежной политики, сфере развития и поддержки общественных объединений и т.д.) законодательство города Москвы соответствует федеральному и отвечает требованиям времени.
Показателем интенсивности работы Думы в 2011 году является принятие 69 законов города Москвы, большая часть которых была направлена на совершенствование законодательства города Москвы с учетом практики его применения, а также на приведение в соответствие с федеральным законодательством. При этом, помимо законов города Москвы, вносящих "точечные" изменения в уже действующие нормативные правовые акты, принимались новые "базовые" законы города Москвы (например, "Об особенностях организации местного самоуправления в муниципальных образованиях, включенных в состав внутригородской территории города Москвы в результате изменения границ города Москвы, и о внесении изменений в статью 1 Закона города Москвы от 6 ноября 2002 года N 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве", "О ставках налога на игорный бизнес", "Об универсальной электронной карте").
Социальная направленность традиционно является сильной стороной законодательства города Москвы. В настоящее время в городе сформирована обширная законодательная база, эффективно обеспечивающая высокий уровень защиты нуждающихся в ней граждан. Поэтому в данный момент следует говорить не столько о комплексном совершенствовании, сколько о систематизации и кодификации социального законодательства, об актуальности принятия кодифицированных актов города Москвы о социальной защите жителей города Москвы и о развитии образования в городе Москве.
Постоянно совершенствуется жилищное законодательство города Москвы. Помимо бесплатного получения квартиры очередниками по договору социального найма предусмотрено приобретение квартиры с использованием субсидий из бюджета города Москвы или посредством участия в различных городских программах. Однако органы суда и прокуратуры выявляли необходимость корректировки отдельных положений законов города Москвы, регулирующих жилищную сферу. В частности, в связи с решением суда были внесены изменения в статью 12 Закона города Москвы от 14 июня 2006 года N 29 "Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения". Ярким примером оперативного ответа Думы на требования Прокуратуры города Москвы об устранении коррупциогенных факторов в сфере жилищной политики стало принятие Закона города Москвы от 26 января 2011 года N 4 "О внесении изменений в статьи 7 и 13 Закона города Москвы от 31 мая 2006 года N 21 "Об обеспечении жилищных прав граждан при переселении и освобождении жилых помещений (жилых домов) в городе Москве".
Решению таких актуальных для города проблем, как создание цивилизованного рынка товаров и услуг, обеспечение торговли товарами первой необходимости в шаговой доступности, способствовало принятие Закона города Москвы от 13 апреля 2011 года N 13 "О внесении изменения в статью 9 Закона города Москвы от 19 декабря 2007 года N 48 "О землепользовании в городе Москве". Вместе с тем по-прежнему нерешенной остается проблема обеспечения жителей города Москвы стационарными магазинами розничной торговли, прежде всего продовольственными, расположенными в шаговой доступности, причем не в целом по Москве, а в каждом ее административном округе.
Обеспечению решения поставленных задач, повышению эффективности государственного управления должны способствовать переход на новую систему бюджетного планирования, внедрение программно-целевого метода, при котором 90% бюджета города Москвы составляют городские программы.
Проведенный анализ выявил недостатки и пробелы, существующие как в федеральном законодательстве, так и в законодательстве города Москвы, определил актуальность разработки и принятия законов города Москвы, регламентирующих вопросы участия города в ГЧП, вопросы содержания и порядка обеспечения комплексного благоустройства территории города, включая жилые зоны (дворы, подъезды и т.д.) и территории природного комплекса (парки, скверы, бульвары).
Активная работа, проводимая в Думе, касалась и законодательных проблем в сфере поддержки и развития малого и среднего предпринимательства, разработки предложений по ее совершенствованию на федеральном и городском уровнях.
По-прежнему насущной остается проблема оптимальной организации транспортного движения. И хотя в данной области за 2011 год было принято несколько важных нормативных правовых актов, тем не менее необходима дальнейшая детальная проработка данного вопроса, связанная с разработкой новых законодательных инициатив (определение законом города Москвы порядка перемещения транспортных средств на специализированную стоянку, случаев установления временных ограничений или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам города).
Особую актуальность указанные вопросы приобретают в связи с предстоящим увеличением (с 1 июля 2012 года) территории города Москвы. Очевидно, что правовой мониторинг состояния ключевых сфер жизнедеятельности присоединенных территорий, анализ необходимости изменения законодательства города Москвы для обеспечения соблюдения прав и законных интересов граждан, проживающих на этих территориях, предпринимателей, юридических лиц, органов местного самоуправления, осуществляющих свою деятельность в границах указанных территорий, - приоритетная задача, которая будет стоять перед Думой в 2012 году.
При этом внимание городских властей будет уделяться решению насущных проблем мегаполиса, выявленных в ходе проведения правового мониторинга, а также решению проблем, возникающих в различных сферах городского хозяйства.
Очевидно, что именно эти направления правового мониторинга будут основными на протяжении 2012 года и найдут отражение в следующем докладе Думы о состоянии законодательства города Москвы.
──────────────────────────────
*(1) Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
*(2) Федеральные законы от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", от 9 февраля 2009 года N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", от 7 февраля 2011 года N 3-ФЗ "О полиции".
*(3) Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 13 июля 2011 года N 347-СФ "Об утверждении изменения границы между городом федерального значения Москвой и Московской областью" и постановление Московской областной Думы от 7 июля 2011 года N 1/164-П.
*(4) Утверждено постановлением Московской городской Думы от 6 июля 2011 года N 218.