Вместе с тем наработанная практика позволила выявить определенные недостатки КоАП Москвы, требующие его доработки.
Так, КоАП Москвы устанавливает ответственность за "непринятие мер по недопущению" нахождения в ночное время несовершеннолетних в общественных местах. Однако это понятие ни одним нормативным правовым актом не раскрыто, а комплекс "мер по недопущению" не разработан. Кроме того, органами прокуратуры отмечено, что в городе Москве не закреплены нормы, регламентирующие механизм реализации Федерального закона от 24 июля 1998 года N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" в части предупреждения причинения вреда здоровью детей, их физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию, принятия мер по недопущению их нахождения в ночное время в общественных местах.
Также по результатам анализа практики рассмотрения арбитражными судами заявлений об обжаловании постановлений ДПиООС о привлечении к административной ответственности Прокуратурой города Москвы установлено, что составы административных правонарушений, предусмотренные статьями 4.1, 4.2, 4.44, 4.47 КоАП Москвы, фактически дублируют положения статьи 8.39 КоАП РФ. При этом установленные в них санкции превышают размер, установленный федеральным законом. Соответственно, применению подлежат нормы КоАП РФ. При этом возможность составления протоколов об административных правонарушениях московскими инспекторами по охране ООПТ исключена.
Аналогичная судебная практика сложилась и при рассмотрении споров, связанных с обжалованием постановлений о привлечении к административной ответственности за совершение административных правонарушений, предусмотренных статьей 4.49 КоАП Москвы (невыполнение в срок законного предписания государственного инспектора города Москвы по охране природы), поскольку административная ответственность за совершение данного правонарушения уже предусмотрена статьей 19.5 КоАП РФ.
Помимо этого, Прокуратура города Москвы осуществляет постоянный надзор за соответствием законодательства города федеральному законодательству. Необходимые меры в соответствии с возложенными полномочиями принимаются еще на стадии рассмотрения проектов законов (в форме заключений на них), что снижает количество актов реагирования Прокуратуры на уже принятые и вступившие в силу законы города.
Так, в 2011 году в Думу было внесено всего 5 актов реагирования Прокурора города Москвы: 3 требования об изменении нормативных правовых актов с целью исключения выявленных коррупциогенных факторов и 2 протеста.
Кроме того, Прокуратура города Москвы наделена правом законодательной инициативы в Думе, которое она также реализует в целях приведения законодательства города Москвы в соответствие с федеральным. Например, 13 июля 2011 года был принят Закон города Москвы N 35 "О внесении изменений в отдельные законы города Москвы в целях приведения их в соответствие с Бюджетным кодексом Российской Федерации", а 14 декабря 2011 года Думой принят внесенный Прокуратурой города Москвы Закон города Москвы "О признании утратившими силу отдельных законов города Москвы, регулирующих вопросы размещения объектов игорного бизнеса на территории города Москвы, и внесении изменений в Закон города Москвы от 21 ноября 2007 года N 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях".
3. Главное управление Министерства юстиции Российской Федерации по Москве
В соответствии с полномочиями, возложенными на Главное управление Минюста России по Москве, им постоянно осуществляется проведение обзоров и мониторингов нормотворчества и применения нормативных правовых актов в соответствующей сфере правоотношений. В ходе проведения обзоров осуществляется анализ федерального и московского законодательства, полномочий Российской Федерации и города Москвы, изучается наличие пробелов в правовом регулировании, по результатам которого в 2011 году в Думу поступило 13 экспертных заключений, в том числе на законы города Москвы от 6 июля 2005 года N 38 "Избирательный кодекс города Москвы", от 14 июня 2006 года N 29 "Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения", от 18 апреля 2007 года N 11 "О референдумах в городе Москве" и др. По итогам рассмотрения поступивших экспертных заключений в соответствие с федеральным законодательством приведено 7 законов города Москвы, остальные заключения рассмотрены и приняты к сведению (учтены). Ряд положений законов города Москвы, в отношении которых поступили экспертные заключения Главного управления Минюста России по Москве, планируется привести в соответствие с федеральным законодательством в 2012 году.
4. КСП Москвы
В 2011 году, как и в прошлом периоде, КСП Москвы основное внимание уделяла контролю за результативным и эффективным исполнением бюджета города Москвы как в части поступления доходов бюджета, так и в части расходования бюджетных средств.
В соответствии со своими полномочиями КСП Москвы осуществляет экспертизу проектов программ города Москвы и вносимых в них изменений, стратегий, прогнозов и планов развития города Москвы, предлагаемых к утверждению законами и иными нормативными правовыми актами города Москвы. В 2011 году КСП Москвы начала осуществлять экспертизу проектов государственных программ города Москвы, которые должны составить основу бюджета города Москвы на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов в соответствии с новой бюджетной идеологией, направленной на повышение эффективности бюджетных расходов. Госпрограммы должны стать своеобразным ядром всей системы управления, инструментом обоснованного выбора приоритетов, увязки стратегического планирования, бюджетного планирования, прогнозирования, законотворческой деятельности.
В своих заключениях на проекты госпрограмм КСП Москвы выявляет степень их соответствия положениям программно-плановых документов и законов как федерального, так и городского уровня; дает оценку набору целевых показателей и индикаторов, позволяющих определить степень достижения целей и ожидаемых результатов, социальную эффективность реализуемых мероприятий; отмечает выявленные недостатки государственных программ (недостоверность данных, дублирование мероприятий между подпрограммами и другие).
Как правило, отмечается отсутствие обоснования предусмотренных для реализации государственных программ (подпрограмм) объемов финансовых ресурсов, а также подтверждения выделения средств из иных источников помимо бюджета города Москвы (данные по объемам и источникам финансирования неполны и противоречивы).
5. Контроль за исполнением законов города Москвы, проводимый в рамках деятельности Думы, депутатов и комиссий Думы
Мониторинг законодательства и правоприменительной практики стал одним из важных направлений деятельности Думы и ее структурных подразделений. Применительно к законотворческой деятельности Думы это означает постоянный и квалифицированный мониторинг эффективности правового регулирования, своевременное внесение и оперативное принятие необходимых законов, обеспечение неукоснительного их выполнения.
Контроль за исполнением законов города Москвы в Думе осуществляется депутатами путем организации и проведения круглых столов, депутатских и общественных слушаний, путем направления депутатских запросов. Как уже отмечалось, начиная с пятого созыва Думы депутаты все больше внимания уделяют различным аспектам мониторинга законодательства и правоприменительной практики, выявлению пробелов правового регулирования и сфер, требующих законодательной регламентации.
Так, только в первом полугодии 2011 года в стенах Думы было проведено 17 круглых столов, в том числе 7 в рамках заседаний профильных комиссий Думы, 2 в рамках собрания фракции "Коммунистическая партия Российской Федерации".
Особое внимание на заседаниях круглых столов уделялось вопросам социальной сферы. В частности, были рассмотрены городские меры поддержки семей, воспитывающих детей-инвалидов, в области социальной защиты, образования и здравоохранения и выработаны предложения для законодательных инициатив. В ходе обсуждения были выявлены проблемы, требующие законодательного регулирования (необходимость закрепить возраст "молодого инвалида" - до 30 лет, позволить семьям с детьми-инвалидами самим приобретать технические средства реабилитации с максимальной компенсацией за счет средств городского бюджета, определить порядок отведения специальных парковочных мест на придворовых территориях).
В целях решения задачи пополнения доходной части городского бюджета за счет поступлений от коммерческого использования государственного и муниципального имущества был проведен круглый стол на тему "Вопросы управления городским недвижимым имуществом с целью повышения эффективности коммерческого использования нежилых помещений, находящихся в собственности города Москвы, и привлечения инвестиций", на котором были обсуждены актуальные проблемы заключения договоров аренды, безвозмездного пользования и доверительного управления имуществом. Итоги обсуждения показали, что решение назревших проблем требует тщательной проработки на законодательном уровне вопросов аренды и доверительного управления как одной из наиболее перспективных форм гражданско-правовых отношений по управлению собственностью города Москвы.
Также в рамках проводимых в Думе круглых столов были рассмотрены вопросы законодательного регулирования добровольческой деятельности, малого и среднего предпринимательства, реализации государственной миграционной политики в городе Москве, решения жилищных проблем молодых семей, готовности системы образования города к переходу на новые федеральные государственные образовательные стандарты начального общего образования, обеспечения безопасности детей в период школьных каникул, улучшения сбора, транспортировки, сортировки и утилизации крупногабаритного мусора и ТБО, другие актуальные проблемы жизнедеятельности города.
За тот же период в рамках заседаний комиссий было проведено 12 депутатских слушаний по наиболее актуальным проблемам жизнедеятельности города, включая проблемы транспортного развития, здравоохранения, городского хозяйства, социальной защиты населения и другим. На депутатских слушаниях преимущественное внимание уделялось тем сферам правового регулирования, которые являются в настоящее время приоритетными для города Москвы.
В этой связи следует отметить регулярность рассмотрения вопросов, относящихся к сфере здравоохранения и охраны общественного здоровья. Особое внимание на депутатских слушаниях было уделено проблемам модернизации здравоохранения в городе Москве, мерам борьбы с табакокурением в городе, поддержке донорского движения. В рамках заседания комиссии по социальной политике и трудовым отношениям было обсуждено состояние правового регулирования и задачи совершенствования законодательства в сфере трудовых отношений, социальной защиты населения и семейной политики в городе Москве. Были высказаны предложения по изменению законодательства в сфере трудовых отношений, в том числе касающиеся расширения области применения квотирования рабочих мест за счет других категорий социально незащищенных граждан, в сфере опеки и попечительства (Закон города Москвы от 14 апреля 2010 года N 12 "Об организации опеки, попечительства и патронажа в городе Москве") с целью исключения коррупциогенных факторов, а также предложение о подготовке законопроекта по обеспечению беспрепятственного доступа инвалидов к городской инфраструктуре и другие предложения.
На депутатских слушаниях в рамках заседаний комиссии по экономической политике и предпринимательству неоднократно рассматривались вопросы правового регулирования транспортных проблем, в частности были рассмотрены вопросы использования механизмов ГЧП при реализации транспортной городской программы в целях создания условий для привлечения инвесторов в эту сферу. Одним из условий является создание законодательной базы, обеспечивающей взаимовыгодное сотрудничество между партнерами, а именно подготовка законопроекта об участии города Москвы как субъекта РФ в проектах ГЧП.
Кроме того, на депутатских слушаниях обсуждались проекты государственных программ, которые положены в основу расходной части городского бюджета на предстоящий трехлетний период.
Одним из направлений работы Думы является осуществление контроля за соблюдением законности в столице посредством направления депутатского запроса - специального вида обращения депутата в государственные органы или к должностным лицам (перечень которых установлен) за официальным разъяснением общественно значимых вопросов, а также по фактам нарушения городского законодательства. Депутатский запрос как особая форма письменного обращения применяется в тех случаях, когда обычное письменное обращение не дало возможность получить запрашиваемую информацию. За 2011 год было сделано 3 депутатских запроса.
Важным направлением мониторинга состояния городского законодательства является привлечение к законотворческой деятельности различных общественных объединений, научных и учебных заведений. Так, уже много лет подобные организации привлекаются депутатами Думы в качестве независимых экспертов для подготовки законопроектов или проведения экспертизы действующего законодательства, выявления вопросов, требующих законодательной регламентации. Кроме того, при комиссиях Думы функционируют экспертные советы, которые уделяют особое внимание мониторингу законодательства. Одной из задач советов является рассмотрение и оценка поступающих предложений по совершенствованию законодательства.
6. Молодежная палата
Наряду с экспертными советами, создаваемыми при комиссиях, в Думе функционирует "специализированный" экспертный орган - Молодежная палата.
Молодежная палата работает с 2007 года и за это время не раз продемонстрировала свою эффективность как в повышении интереса молодежи к деятельности Думы, формировании правовой и политической культуры молодежи, так и в рассмотрении, анализе и оценке практики действия законодательства города, затрагивающего права молодежи, а также в разработке предложений по его совершенствованию.
В 2011 году Молодежная палата приняла активное участие в работе над докладом Думы о состоянии законодательства в городе Москве в 2010 году, над проектами законов города Москвы "О внесении изменений в отдельные законы города Москвы в части правового регулирования предпринимательства в молодежной среде", "О бюджете города Москвы на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов", "О копии Знамени Победы".
На заседаниях Молодежной палаты при участии представителей ДСиМП обсуждены проблемы и перспективы строительства многофункциональных молодежных культурно-деловых и социальных центров в административных округах города Москвы, а также основные направления государственной молодежной политики города Москвы в 2012 году.
Были подготовлены предложения в проекты федеральных законов "Об общих принципах организации молодежного самоуправления в Российской Федерации", "Об образовании в Российской Федерации". По результатам обсуждения проекта федерального закона "О поддержке молодежных и детских общественных объединений" внесено 10 замечаний и предложений, которые были представлены на общественных слушаниях в Государственной Думе. По итогам слушаний на рассмотрение Государственной Думы был внесен проект данного федерального закона, в котором учтены и предложения Молодежной палаты.
Предметом рассмотрения Молодежной палаты были также проекты правовых актов органов исполнительной власти города, например, проект постановления Правительства Москвы "О порядке и условиях выплаты пособий студентам - молодым гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации, а также иным категориям студентов, нуждающихся в социальной поддержке". Предложения и замечания, подготовленные Молодежной палатой, учтены в текстах государственных программ города Москвы "Столичное образование" и "Развитие индустрии отдыха и туризма" на 2012-2016 годы.
Члены Молодежной палаты регулярно принимали участие в заседаниях комиссий Думы, представляя интересы молодежи Москвы при обсуждении таких важных для города вопросов, как, например, городская концепция защиты населения города Москвы от табачного дыма, вопрос о ходе летней оздоровительной кампании для детей и подростков.
В ноябре 2011 года на заседании комиссии по социальной политике и трудовым отношениям был представлен проект Молодежной палаты "Город без барьеров" по созданию интерактивной карты Москвы с отметками о наличии пандусов у школ, кинотеатров, поликлиник, библиотек, магазинов, вузов, больниц и так далее. Уникальность проекта состоит в том, что любой человек, зайдя на сайт pandus.molparlam.ru, может оставить информацию о наличии или об отсутствии пандуса на том или ином объекте. В будущем пользователи сайта смогут составлять для себя оптимально короткий, комфортный и безопасный маршрут передвижения по городу.
По инициативе и при участии членов Молодежной палаты совместно с комиссиями Думы подготовлены и проведены круглые столы по актуальным вопросам миграционной политики, о городских мерах поддержки в области социальной защиты, образования и здравоохранения семей, воспитывающих детей-инвалидов, и других.
Представители Молодежной палаты принимали участие в работе конкурсной комиссии по проведению ДСиМП конкурса социальных проектов. Члены Молодежной палаты приняли активное участие в IV Форуме московской молодежи, состоявшемся 1 декабря 2011 года.
Кроме того, представители Молодежной палаты участвовали в форумах молодежных парламентов ЦФО в городе Твери, Всероссийском совещании председателей молодежных парламентов, заседании Общественной молодежной палаты при Государственной Думе, в первом заседании экспертной группы молодых депутатов при Общественном совете при полномочном представителе Президента РФ в ЦФО.
25 ноября 2011 года в Думе по инициативе Молодежной палаты состоялась встреча представителей молодежных парламентских структур субъектов ЦФО с депутатами Думы, в которой приняли участие представители 10 регионов. Кроме того, представители молодежного парламента города Москвы приняли участие во Всероссийском семинаре-совещании руководителей молодежных парламентов субъектов РФ, который прошел в декабре 2011 года в Московской области. На семинаре были обсуждены результаты участия молодежных парламентов в избирательных кампаниях по выборам депутатов Государственной Думы, а также вопросы участия в избирательной кампании по выборам Президента РФ в марте 2012 года.
Важным стало подписание в городе Ереване 10 декабря 2011 года соглашения о взаимодействии молодежного парламента города Москвы с молодежным парламентом Республики Армения.
7. Органы исполнительной власти города Москвы
Органы исполнительной власти города Москвы в процессе реализации возложенных на них функций постоянно осуществляют правовой мониторинг. Основой для этого является Закон города Москвы от 8 июля 2009 года N 25 "О правовых актах города Москвы", определивший понятие и содержание правового мониторинга, закрепивший обязанность органов государственной власти проводить соответствующую работу на постоянной системной основе.
По результатам правового мониторинга органами исполнительной власти готовятся информационно-аналитические материалы о состоянии законодательства города Москвы, необходимости принятия новых правовых актов, внесения изменений в правовые акты или признании их утратившими силу.
Так, например, выявлена необходимость внесения изменений в Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" в части усиления мер защиты памятников истории и культуры, устранения пробелов в правовом регулировании режима охраны памятников, фиксируемого в охранных обязательствах, статуса таких обязательств в качестве юридического обременения объекта культурного наследия. Также выработаны предложения по законодательному закреплению на федеральном уровне понятия градоформирующих объектов, что позволит повысить гарантии сохранности исторической среды.
В целях реализации прав граждан на жилище требуется законодательно предусмотреть для отдельных категорий граждан (очередников) предоставление земельных участков, находящихся в государственной собственности, без проведения аукционов, поддержку жилищных строительных кооперативов.
Необходимо внести изменения в городское законодательство в части уточнения способа подтверждения факта постоянного проживания в городе Москве (поскольку данный факт является основанием для получения городских льгот) с учетом того, что правоприменительная практика высших судебных инстанций признает недействующими формулировки о подтверждении регистрации по месту жительства. Правовая неопределенность может спровоцировать активную миграцию в Москву для получения городских льгот и, как следствие, увеличит бюджетную нагрузку.
Особое внимание при осуществлении правового мониторинга органами исполнительной власти города Москвы, также как и Думой, уделяется приведению законодательства города Москвы в соответствие с федеральным. Так, например, в настоящее время актуальным является внесение изменений в отдельные городские законы в области дополнительных гарантий прав детей (от 7 апреля 1999 года N 16 "О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в городе Москве", от 13 апреля 2005 года N 12 "Об организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав", от 21 ноября 2007 года N 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях"), в Закон города Москвы от 26 сентября 2001 года N 48 "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве" (в целях его приведения в соответствие с Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях", ГрК РФ и ГрК Москвы, в том числе в части устранения дублирования норм и терминологических неопределенностей), в Закон N 38 (для устранения противоречий с БК РФ в части предоставления субсидий негосударственным некоммерческим организациям за счет бюджета города) и т.д.
Выявленные в результате правового мониторинга проблемы являются предметом законотворческой работы органов исполнительной власти и последующей реализации Мэром Москвы права законодательной инициативы.
Так, в 2011 году Мэром Москвы в Думу был внесен 41 проект законов, 21 из которых направлен на приведение законодательства города Москвы в соответствие с федеральным.