Вместе с тем в процессе формирования молодежных общественных палат при муниципальных собраниях внутригородских муниципальных образований в городе Москве в ряде случаев были выявлены факты изменения возрастных критериев для членов молодежных палат - уменьшение или увеличение по сравнению с критериями, установленными Законом N 39. В подавляющем большинстве случаев в результате переговоров и консультаций данные факты были урегулированы, в положения о молодежных общественных палатах, утвержденные муниципальными собраниями, внесены пункты о допустимом возрасте членов палат - от 14 до 30 лет.
Однако до настоящего времени в соответствии с решением муниципального Собрания внутригородского муниципального образования Гагаринское в городе Москве членами созданной в районе Молодежной общественной палаты могут быть представители молодежи в возрасте от 14 до 35 лет. В качестве обоснования правомерности принятия указанного решения муниципальным Собранием указывается, что Молодежная общественная палата является молодежным объединением, в связи с чем подпадает под правовое регулирование Федерального закона от 19 мая 1995 года N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" (далее - Федеральный закон N 82-ФЗ), и, следовательно, в составе палаты может быть не менее 50% членов из числа молодежи.
Данная ситуация свидетельствует о неправильном применении не только Закона N 39, но и Федерального закона N 82-ФЗ, согласно статье 5 которого под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения.
Однако Молодежная общественная палата при муниципальном Собрании внутригородского муниципального образования в городе Москве создана не по инициативе граждан, а по инициативе органов местного самоуправления, согласно Положению является совещательно-консультативным органом при муниципальном Собрании и поэтому не относится к молодежному объединению и должна состоять из молодежи, молодых граждан в возрасте от 14 до 30 лет.
На указанное решение муниципального Собрания внутригородского муниципального образования Гагаринское в городе Москве Гагаринским межрайонным прокурором внесен протест.
Неправильное толкование норм, регулирующих создание и деятельность молодежных совещательно-консультативных органов, усматривается также и в нормативных документах Совета муниципальных образований города Москвы.
Возможность создания организациями молодежных совещательно-консультативных органов для участия молодежи в разработке и принятии управленческих решений предусмотрена в части 8 статьи 1 и статье 15 Закона N 39.
Решением президиума Совета муниципальных образований города Москвы от 29 октября 2009 года создана Палата молодых депутатов.
Согласно Положению, утвержденному указанным решением, Палата молодых депутатов является молодежным совещательно-консультативным коллегиальным органом, объединяющим молодых депутатов муниципальных собраний внутригородских муниципальных образований в городе Москве, осуществляющим свою деятельность при поддержке и во взаимодействии с Советом муниципальных образований города Москвы. Палата молодых депутатов формируется из числа депутатов муниципальных собраний в возрасте до 30 лет включительно на момент избрания депутатом муниципального Собрания внутригородского муниципального образования в городе Москве. Депутат муниципального Собрания включается в состав Палаты молодых депутатов на срок полномочий соответствующего муниципального Собрания. Таким образом, членом молодежного совещательно-консультативного органа, созданного Советом муниципальных образований города Москвы, может быть депутат старше 30 лет, что не соответствует частям 1 и 8 статьи 1 Закона N 39.
Отмечается повышение социальной активности московской молодежи, повышение интереса молодых людей к получению общественно-политической информации и к участию в деятельности тех или иных институтов гражданского общества.
Так, в 2011 году в мероприятиях, направленных на повышение правовой, общественно-политической, электоральной грамотности молодежи, проводимых Думой, ДСиМП, Государственным бюджетным учреждением "Центр молодежного парламентаризма", приняло участие более 30 тыс. молодых москвичей.
По-прежнему актуальна проблема социальной интеграции молодых инвалидов. Одним из механизмов ее решения может стать активизация деятельности общественных организаций в данном направлении. Сегодня в Москве зарегистрировано более 1400 общественных организаций, работающих с людьми с ограниченными возможностями здоровья, но только примерно 255 из них работают с молодыми инвалидами. 17 октября 2011 года состоялся III московский съезд общественных организаций, работающих с молодыми инвалидами. Его лозунг - "Вместе мы сможем все!". Особое внимание на съезде было уделено вопросам приспособленности городской среды для инвалидов. Примечательно, что в работе съезда приняли участие не только представители некоммерческих организаций, но и Общественная молодежная палата города Москвы, которая разработала и представила программу "Город без барьеров". Члены Палаты провели мониторинг приспособленности городской среды к нуждам инвалидов, в результате которого была составлена интерактивная карта столицы с отметками о наличии пандусов у школ, кинотеатров, поликлиник, библиотек, магазинов, вузов, больниц и так далее. По сути, были охвачены все общественные здания столицы. Уникальность проекта состоит в том, что любой человек, зайдя на сайт pandus.molparlam.ru, сможет оставить информацию о наличии или об отсутствии пандуса на том или ином объекте. В будущем пользователи сайта смогут даже составлять для себя оптимально короткий, комфортный и безопасный маршрут передвижения по городу.
Несмотря на повышение социальной активности молодежи, все же сохраняется проблема социальной отстраненности и разобщенности молодых людей. Одна из причин такой ситуации - недостаточно высокое качество информационного сопровождения молодежной политики, а также недостаточная развитость инфраструктуры Москвы для организации досуговой и социальной деятельности молодежи.
Эти проблемы обсуждались на заседании Молодежной палаты 30 сентября 2011 года. Было выдвинуто предложение о создании в рамках нового городского телеканала "Москва 24" специального информационного блока для молодежи.
Вопрос о создании многофункциональных молодежных центров в каждом округе столицы был поставлен еще в 2005 году в постановлении Правительства Москвы от 29 ноября 2005 года N 962-ПП "О дополнительных мерах по совершенствованию работы с молодежью и студентами в городе Москве". Однако ни в одном из округов подобный центр не функционирует, а в ряде случаев этот вопрос даже не прорабатывался префектурами. Вместе с тем в 2011 году благодаря позиции Мэра Москвы Сергея Собянина в данном направлении наметилась положительная тенденция. Так, в СВАО города Москвы на стадии капитального ремонта находится нежилое помещение, в котором планируется в середине 2012 года открыть такой молодежный центр. В Москве есть и другие объекты, которые можно было бы использовать для создания молодежных центров. В частности, это заброшенные кинотеатры. В 2011 году началась работа, результатом которой должна стать передача таких зданий ДСиМП. В 2012 году планируется работа по созданию центра в ВАО города Москвы на базе кинотеатра "Севастополь". Кроме того, адресной инвестиционной программой города в 2012-2014 годах запланирована разработка проектно-сметной документации по восьми молодежным центрам.
К сожалению, не разработаны меры молодежной политики в отношении молодых людей, находящихся в местах лишения свободы и освобожденных из мест лишения свободы. Причины такой ситуации - отсутствие отработанных методик и технологий по работе с этой группой молодежи, недостаток опыта взаимодействия с этими молодыми людьми и трудность решения проблем их социальной и экономической адаптации после возвращения из мест лишения свободы.
3.9. Анализ и проблемы межнациональных отношений, вопросы укрепления в московском сообществе гражданского мира, межнационального и межрелигиозного согласия
Учитывая, что Москва является столицей крупнейшего полиэтнического государства, центром миграционных потоков, самым многонациональным регионом России, органы государственной власти города уделяют большое внимание состоянию и проблемам межнациональных отношений, вопросам укрепления в московском сообществе гражданского мира, межнационального и межрелигиозного согласия, от чего в огромной степени зависит стабильность жизнедеятельности города. Этнополитические процессы, протекающие в столице, в известной степени показательны и для других регионов России.
В соответствии с Конституцией РФ (статья 71) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области национального развития Российской Федерации находятся в ведении Российской Федерации. Однако следует констатировать, что базового федерального закона в сфере национальной политики в Российской Федерации до сегодняшнего дня нет. Существующая федеральная нормативно-правовая база по вопросам обеспечения государственной национальной политики сформировалась еще в середине 90-х годов XX века, Концепция государственной национальной политики Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ в 1996 году, уже не отвечает сегодняшним реалиям. В 2003 году депутатами Государственной Думы был разработан проект федерального закона "Об основах государственной политики в сфере межэтнических отношений в Российской Федерации", на который Дума дала официальный отзыв и внесла ряд замечаний и предложений, однако данный законопроект так и не был рассмотрен.
11 февраля 2011 года под председательством Д.А. Медведева состоялось заседание президиума Государственного совета Российской Федерации, посвященное вопросам укрепления межнационального согласия в российском обществе.
На заседании была отмечена необходимость принятия федерального закона, который сформулировал бы содержательные основы национально-государственной идеи современной России, определил приоритеты государственной политики, заложил правовые основы формирования единой гражданской общности "россияне", установил единый понятийный аппарат с учетом общепринятых определений и подходов, сложившихся в мировом сообществе в части межэтнических взаимодействий. Также Президент РФ определил приоритеты в области укрепления межнационального согласия в России, в частности - повышение эффективности использования в данной области системы образования. Это не только обучение детей основам межнационального общения начиная со школы, но и обучение, повышение квалификации педагогов, работников системы образования, а также государственных и муниципальных служащих, управленческих кадров по вопросам межэтнических отношений и межкультурного взаимодействия, формирования общероссийской гражданской идентичности, противодействия экстремизму в молодежной среде. Среди приоритетов также расширение культурного обмена между регионами страны, тесное взаимодействие с представителями религиозных конфессий, создание в регионах рабочих групп из представителей разных конфессий по урегулированию конфликтов на национальной почве.
Необходимо отметить, что проблемы межнациональных отношений, вопросы межнационального согласия являются постоянным предметом изучения специалистов и экспертов. При этом анализ материалов социологических исследований, научных работ и публичных обсуждений в данной области указывает, что среди специалистов и экспертов не сложилось единого понимания конкретных механизмов решения вышеуказанных проблем. Так, например, остается спорным предложение о введении этнографического образования в школах и вузах, о создании и функционировании школ с этнокультурным компонентом. В то же время предлагается сосредоточить внимание на учащихся учреждений среднего профессионального образования и повышении качества преподавания в данных образовательных учреждениях гуманитарных и общественных дисциплин, поскольку результаты социологических исследований указывают, что именно эти учащиеся настроены более радикально. При этом следует отметить, что в свете новейшей тенденции федеральной политики по усилению внимания государства к техническому образованию вывод о необходимости поддержки именно гуманитарного образования для сохранения социального и межнационального мира представляется актуальным.
В то же время экспертное сообщество единодушно в определении основных причин возникновения межнациональных конфликтов, особенно в молодежной среде. Ощущение социальной несправедливости, коррупция и так называемая этническая преступность представляются на сегодня самыми мощными факторами, способствующими распространению религиозной и расовой нетерпимости и национализма в молодежной среде.
Согласно исследованиям, проведенным Общественной палатой Российской Федерации после событий на Манежной площади в Москве в декабре 2010 года, трансформации криминального инцидента в межнациональный конфликт способствуют такие факторы, как социальная напряженность, провокации со стороны националистических организаций и неадекватные действия властей и правоохранительных органов. При этом активность правонарушителей той или иной национальности влияет на отношение к национальности в целом. Такая зависимость вызывает тревогу, так как показывает, что в общественном сознании существует принцип "коллективной ответственности", когда негативное отношение к преступникам переносится на всех представителей национальности. Кроме того, исследование показало, что осуждают участников декабрьских выступлений на Манежной площади лишь 20% молодых горожан. Причем подобная тенденция не является характерной исключительно для Москвы. Беспорядки на Манежной площади не являются результатом локального всплеска ксенофобии в Москве, а отражают состояние общественного сознания во многих российских городах. При этом, по мнению многих экспертов, при организации самих выступлений и при распространении информации о них огромную роль играют социальные интернет-сети.
Характеризуя некоторые этнополитические процессы и проблемы в столице, можно сказать следующее. Миграционный поток в Москву практически не уменьшается, поскольку Москва как столица продолжает оставаться центром притяжения различных категорий мигрантов, особенно из стран СНГ, при невозможности их трудоустройства и проживания. Увеличение численности нелегальных мигрантов сопровождается ростом криминальных тенденций. Поэтому вопросы управления миграционными процессами на территории города на сегодняшний день остаются актуальными.
В этой связи необходимо особо отметить, что в соответствии со статьей 32 Федерального закона от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и статьей 17 Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-I "О занятости населения в Российской Федерации" вопросы правового регулирования привлечения иностранных работников, то есть трудовой миграции, в компетенцию субъектов Российской Федерации не входят. Кроме того, еще в постановлении Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 26 мая 2010 года N 199-СФ "О докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2009 года "О состоянии законодательства в Российской Федерации" отмечалась необходимость разработки и принятия Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации, поскольку в отсутствие такого документа миграционное законодательство формируется за счет устранения пробелов, выявленных в ходе правоприменительной практики, путем внесения точечных изменений, иногда существенным образом корректирующих нормативный акт. Проект данного документа прошел обсуждение в Общественной палате Российской Федерации, однако в окончательной редакции он до настоящего времени не принят.
Органы государственной власти города Москвы в рамках своих полномочий ведут активную работу, позволяющую в целом поддерживать стабильность в сфере этносоциального взаимодействия в городском сообществе.
Необходимо отметить, что позиция органов государственной власти города основывается на понимании Москвы как исторически сложившейся целостности, основанной на русском культурном базисе, в развитие которого внесли вклад представители разных национальностей. В процессе истории Москва сформировала единую, не зависящую от этнической принадлежности интегрированную общность "москвич". Именно поэтому московские власти направляют свои решения не столько на регулирование отношений между разграниченными этническими сообществами, сколько на учет этнической, языковой и иной специфики в процессе регулирования социальных отношений в едином городском сообществе. Это в полной мере согласуется с позицией руководства страны по вопросу сохранения межнационального единства и согласия. Необходимо отметить, что позиция московских и российских властей по укреплению межнационального согласия путем формирования московской и общероссийской идентичности принципиально отличается от идеи построения "мультикультурного общества", господствующей долгое время в европейских странах.
В период с 2002 по 2010 годы в Москве реализованы три городские целевые программы в области межнациональных отношений. Концептуальная основа каждой их них, несмотря на преемственность, имела свои особенности, обусловленные доминирующими на момент их разработки подходами и реалиями. Реализация программ принесла позитивные результаты. В частности, созданы постоянно действующие межведомственные рабочие группы при префектурах административных округов города Москвы по вопросам межэтнических отношений, формирования гражданской солидарности, противодействия экстремизму в молодежной среде*(133). Образован Совет по делам национальностей при Правительстве Москвы.
Постановлением Правительства Москвы от 29 марта 2011 года N 88-ПП утвержден план мероприятий по патриотическому воспитанию населения города Москвы на 2011 год, в котором значительную часть занимает работа с молодежью, направленная на укрепление дружбы народов, воспитание чувства интернационализма, толерантности и уважения к различным культурам и традициям, на профилактику экстремизма и национализма.
В целях реализации постановления Правительства Москвы от 22 июня 2010 года N 522-ПП, которым одобрена Концепция реализации государственной политики в сфере межэтнических отношений в городе Москве, утверждены комплексные мероприятия по реализации государственной политики в сфере межэтнических отношений в городе Москве на 2011 год, предусмотрены мероприятия в области молодежной политики, образования, культуры, взаимодействие с институтами гражданского общества и религиозными организациями. Ряд мероприятий направлен на формирование благоприятной информационной среды. В целом данный комплекс мероприятий сформирован с учетом приоритетов, обозначенных на заседании президиума Государственного совета РФ 11 февраля 2011 года. Вместе с тем имеется раздел о социокультурной и языковой адаптации мигрантов, в котором, однако, меры по языковой адаптации отсутствуют. Кроме того, фактически реализация всего комплекса мероприятий была возможна только в период с июля по декабрь 2011 года, поскольку соответствующее постановление Правительства Москвы N 248-ПП принято лишь в июне 2011 года.
В целях гармонизации межэтнических отношений и обеспечения условий эффективного взаимодействия Правительства Москвы с национально-культурными объединениями, религиозными организациями, общинами и землячествами распоряжением Правительства Москвы от 11 мая 2011 года N 363-РП создан Московский координационный совет региональных землячеств при Правительстве Москвы. Совет является консультативно-совещательным органом, созданным в целях консолидации усилий органов исполнительной власти города Москвы и землячеств, направленных на укрепление земляческого движения в столице. Совет формируется из числа делегированных руководителей региональных землячеств (по одному представителю от каждого регионального землячества), а также представителей Департамента межрегионального сотрудничества, национальной политики и связей с религиозными организациями города Москвы, иных органов исполнительной власти.
В конце 2011 года в состав Совета входит 78 представителей землячеств и 26 представителей органов исполнительной власти города.
Председателем совета является заместитель Мэра Москвы в Правительстве Москвы по средствам массовой информации, межрегиональному сотрудничеству, спорту и туризму.
Важной является проблема социальной адаптации в московской среде детей-мигрантов. Меры по языковой и социокультурной адаптации детей-мигрантов предусмотрены в Стратегии Правительства Москвы по реализации государственной политики в интересах детей "Московские дети" на 2008-2017 гг." (утверждена постановлением Правительства Москвы от 25 марта 2008 года N 195-ПП), в Концепции реализации государственной политики в сфере межэтнических отношений в городе Москве. В общеобразовательных учреждениях города работают "Школы русского языка", созданы ресурсные центры социокультурной адаптации детей-мигрантов, образовательные учреждения с этнокультурным компонентом образования. Вместе с тем данная проблема остается актуальной.
В этой связи целесообразно расширение форм и механизмов социокультурной адаптации детей-мигрантов посредством привлечения к этой работе институтов гражданского общества. При этом потенциал "третьего сектора" необходимо использовать и для коррекции межнациональных отношений в молодежной среде. Перспективным представляется вовлечение детей-мигрантов и молодых представителей национальных диаспор в общественно полезную для города деятельность, их участие в работе детских и молодежных организаций разной направленности, объединение молодых людей разных национальностей в рамках общекультурных ценностей.
Согласно социологическим исследованиям абсолютное большинство городской молодежи уверено, что значительная роль в предотвращении межнациональных конфликтов принадлежит правоохранительным органам. В этой связи необходимо упомянуть, что в июне 2011 года в структуре ГУ МВД России по городу Москве создан отдел по взаимодействию с институтами гражданского общества, одной из задач которого является взаимодействие с общественными и религиозными объединениями, национальными диаспорами.
3.10. Состояние законодательства города Москвы и правоприменительной практики в сфере религиозных отношений, развития институтов гражданского общества и взаимодействия с ними
В 2010 году на федеральном уровне был принят важный исторический документ - Федеральный закон от 30 ноября 2010 года N 327-ФЗ "О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности" (далее - Федеральный закон N 327-ФЗ) и в целях его реализации Федеральный закон от 30 ноября 2010 года N 328-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности".
В соответствии с этими федеральными законами определен порядок безвозмездной передачи в собственность или безвозмездное пользование религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности.
Под имуществом религиозного назначения понимается недвижимое имущество (помещения, здания, строения, сооружения, включая объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации, монастырские, храмовые и (или) иные культовые комплексы), построенное для осуществления и (или) обеспечения таких видов деятельности религиозных организаций, как совершение богослужений, других религиозных обрядов и церемоний, проведение молитвенных и религиозных собраний, обучение религии, профессиональное религиозное образование, монашеская жизнедеятельность, религиозное почитание (паломничество), в том числе здания для временного проживания паломников, а также движимое имущество религиозного назначения (предметы внутреннего убранства культовых зданий и сооружений, предметы, предназначенные для богослужений и иных религиозных целей).
Во исполнение Федерального закона N 327-ФЗ были приняты:
постановление Правительства Москвы от 17 мая 2011 года N 204-ПП "О мерах по реализации в городе Москве Федерального закона от 30 ноября 2010 года N 327-ФЗ "О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности";
постановление Правительства Москвы от 16 июня 2011 года N 266-ПП "Об утверждении Порядка формирования и опубликования плана передачи религиозным организациям государственного имущества религиозного назначения, принадлежащего на праве хозяйственного ведения или оперативного управления государственным унитарным предприятиям, государственным учреждениям, казенным предприятиям, а также объектов жилищного фонда, находящихся в пользовании физических лиц, передача которого невозможна без проведения мероприятий по высвобождению данного имущества";
распоряжение Правительства Москвы от 16 июня 2011 года N 471-РП "Об утверждении Положения о Комиссии по урегулированию разногласий, возникающих при рассмотрении заявлений религиозных организаций при передаче имущества религиозного назначения".
Регулирование указанных правоотношений законами города Москвы не требуется.
Принятый 5 апреля 2010 года Федеральный закон N 40-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций" (далее - Федеральный закон N 40-ФЗ) закрепил приоритетный порядок оказания государственной поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций и право субъектов РФ на:
установление наряду с предусмотренными Федеральным законом N 40-ФЗ иных видов деятельности, направленных на решение социальных проблем, развитие гражданского общества для признания некоммерческих организаций социально ориентированными в целях оказания им поддержки;
установление иных (в дополнение к закрепленным Федеральным законом N 40-ФЗ) форм поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов РФ;
утверждение органом исполнительной власти перечня государственного имущества, свободного от прав третьих лиц (за исключением имущественных прав некоммерческих организаций), для использования его только в целях предоставления его во владение и (или) в пользование на долгосрочной основе (в том числе по льготным ставкам арендной платы) социально ориентированным некоммерческим организациям;