Обеспечение библиотечного обслуживания жителей поселений через систему межпоселенческой по принципу ЦБС экономически и организационно оправдано. На основании указанных ранее статей Федерального закона N 131-ФЗ возможно использование нескольких вариантов обеспечения деятельности ЦБС (табл. 5).
Таблица 5
ВАРИАНТЫ РЕОРГАНИЗАЦИИ
ЦЕНТРАЛЬНОЙ БИБЛИОТЕЧНОЙ СИСТЕМЫ (ЦБС)
В УСЛОВИЯХ РЕФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
| Вариант реорганизации ЦБС | Преимущества | Недостатки |
| в межмуниципальные хозяйственные общества | создаются по решению представительных органов местного самоуправления | длительная процедура учреждения, реорганиза- ция |
| проблемы распределения имущественных долей между учредителями | ||
| финансовая самостоятельность | низкая рыночная привле- кательность услуг, оказываемых ЦБС | |
| широкие возможности для ведения коммер- ческой деятельности | ||
| риск убытков определяется долями учредителями | ||
| статус юридического лица | требуется государствен- ная регистрация | |
| в некоммерческие организации | создаются по решению представительных органов местного самоуправления | длительная процедура учреждения, реорганиза- ция |
| финансируются полностью или частично учредителем | ||
| субсидиарную ответственность несет учредитель | ||
| вправе осуществлять деятельность, соот- ветствующую их целям | ограничены виды уставной деятельности | |
| в муниципальные учреждения | учреждаются по решению местной администрации или органа культуры |
Реализация каждого из вариантов связана с необходимостью проведения ряда организационных мероприятий.
1. Определение нового учредителя (смена учредителя) ЦБС. Это обязательная процедура, поскольку в результате выборов произойдет создание новых муниципальных образований с иными полномочиями и иной системой финансового обеспечения. Учредителем ЦБС могут стать администрация муниципального района или орган культуры муниципального района, при условии, если ему делегированы соответствующие права уставом муниципального района, которые закреплены соответственно в уставе органа культуры.
2. Разработка новой редакции устава ЦБС, в которой необходимо отразить:
- нового учредителя (точное наименование);
- стратегические цели и задачи ЦБС, ее роль в решении вопросов межпоселенческого значения;
- субъекта, определяющего структуру ЦБС и распределение функций центральной библиотеки и филиалов ЦБС (учредитель, орган культуры или руководитель ЦБС, в том числе с правом самостоятельно заключать договоры с поселениями);
- условия финансирования ЦБС (полное и прямое бюджетное финансирование или на других условиях);
- четкое разграничение объектов имущества: библиотечные фонды, другие активы, оборудование, недвижимое имущество (в том числе земля).
3. Подготовка проекта правового акта об учреждении ЦБС (постановление (распоряжение) главы администрации, приказ органа управления культурой). Если ЦБС учреждается как межпоселенческая организация, то необходимы постановления всех представительных органов местного самоуправления, которые приняли решение об участии в такой организации.
4. Регистрация ЦБС как юридического лица в установленном законом порядке.
Важнейшее условие обеспечения деятельности ЦБС в условиях реформы местного самоуправления - выстраивание системы договорных отношений между ЦБС как юридическим лицом и ее учредителями, а также с муниципальными образованиями и пользователями библиотек.
В связи с вышеизложенным, уместно рассмотреть примерный вариант обеспечения деятельности межпоселенческой библиотечной системы.
В результате создания новых муниципальных образований, входившие ранее в систему ЦБС, филиалы условно отошли к ведению трех сельских поселений. Штатный персонал филиалов предусматривает одного - трех сотрудников, количество обслуживаемого населения неоднородно по структуре потребительского спроса. Очевидно, что кадровый ресурс не позволяет производить все виды библиотечных услуг в поселении, а также с учетом небольшого объема запросов на специализированную литературу - нет смысла комплектовать филиал широким ассортиментом литературы и периодики.
Таким образом, для создания качественной библиотечной услуги, а также с учетом экономии финансовых средств, необходимо и достаточно закрепить за одной из библиотек, обладающей наиболее мощными кадровыми, информационными и иными ресурсами, статус центральной библиотеки. Функции центральной библиотеки должны предусматривать создание специализированного продукта, необходимого для работы всех библиотек поселений, входящих в состав муниципального района. Прежде всего, комплектование и обработка библиотечных фондов, обслуживание межбиблиотечного абонемента, формирование и предоставление пользователям универсального собрания документов, создание каталогов и автоматизированных баз данных, оказание методической помощи. Библиотеки-филиалы будут оказывать услуги по книговыдаче.
Тем самым библиотечная система сохраняется по соображениям экономичности и целостности единого библиотечного и информационного пространства на основе кооперирования и взаимодействия библиотек в пределах муниципального района.
Учреждение межпоселенческой (централизованной) библиотечной системы требует проведения следующих организационных мероприятий:
1) провести смену учредителя ЦБС;
2) внести изменения в устав ЦБС;
3) закрепить учреждение ЦБС соответствующим документом учредителя;
4) перерегистрировать ЦБС как юридическое лицо в установленном законом порядке.
В построении системы договорных взаимоотношений межпоселенческой библиотеки с администрациями муниципальных образований следует учесть формы собственности на объекты недвижимого имущества, например:
- филиалы группы А (расположены в поселениях в помещениях, принадлежащих администрации поселения, и используются на условиях оперативного управления);
- филиалы группы Б (расположены в поселениях в помещениях, принадлежащих фермерским хозяйствам, и используются на условиях договора аренды);
- филиалы группы В (расположены в поселениях в помещениях школ и используются на условиях договора пользования).
Таким образом, в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса и Концепцией реформирования бюджетного процесса, ЦБС как юридическое лицо, обеспечивающее функцию библиотечного обслуживания, должна заключить соответствующие договоры с администрацией сельских поселений:
- для обеспечения деятельности филиалов группы А - на право оперативного управления имуществом;
- для обеспечения деятельности филиалов групп Б и В - на право пользования и с другими собственниками договоры аренды.
Только после заключения договоров, закрепляющих право использования имущества, переданного ЦБС, наступает право оплачивать коммунальные услуги. Также ЦБС обеспечивает заключение договоров с поставщиками коммунальных услуг.
Эти договоры становятся основанием для расходных обязательств муниципального района <14>, либо возможны варианты выстраивания возможных финансовых взаимоотношений:
- финансирование может быть отдано поселением муниципальному району в составе субвенции на основании делегирования части полномочий. Муниципальный район, в свою очередь, должен предусмотреть соответствующие расходы в смете ЦБС и перечислять, средства в составе общего финансирования;
- финансирование может происходить согласно договору напрямую от поселения к ЦБС.
--------------------------------
<14> Поселения не имеют права осуществлять оплату коммунальных расходов, находящихся на их территории филиалов ЦБС, поскольку на это у них нет оснований. ЦБС - межпоселенческая библиотека, создана на основании нормативного акта представительного органа муниципального района, следовательно, это расходы бюджета муниципального района. Для обеспечения расходов по содержанию филиала поселение передает субвенцию в муниципальный район в объеме, равном затратам на коммунальные услуги филиала и денежное содержание сотрудников. Очевидна финансовая выгода, которая заключается в переносе затрат на создание базовых библиотечных услуг на уровень другого бюджета.
Выплата заработной платы может производиться:
- из средств муниципального района как сотрудникам центральной библиотеки, так и сотрудникам библиотек-филиалов. В таком случае ФОТ должен быть предусмотрен в полном объеме в бюджете муниципального района и, соответственно, в смете ЦБС при условии делегирования поселением муниципальному району части своих полномочий, оформленных в надлежащем порядке;
- из средств поселений сотрудникам филиалов. В таком случае ФОТ должен быть предусмотрен в бюджете поселения. Средства на оплату труда должны быть перечислены юридическому лицу - ЦБС;
- из средств поселений на сотрудников филиалов и частично на содержание специалистов ЦБС. ФОТ должен быть предусмотрен в бюджете поселений. Аналогично, средства должны быть перечислены юридическому лицу по договору.
При условии использования варианта оплаты поселениями услуг центральной библиотеки на основании договора, необходимо внести договор в реестр расходных обязательств поселения. Принимая решение о делегировании полномочий по библиотечному обслуживанию на уровень муниципального района, необходимо принять нормативный правовой акт о делегировании отдельной части полномочий по библиотечному обслуживанию.
Комплектование книжного фонда (в том числе периодики) может производиться:
- за счет средств муниципального района (расходы должны быть предусмотрены в бюджете муниципального района и в смете ЦБС);
- за счет средств муниципального района производится финансирование только комплектования книжного фонда (соответствующие расходы должны быть предусмотрены в бюджете муниципального района и отданы по смете ЦБС), а приобретение периодики предусматривается поселениями в своих бюджетах для обеспечения филиалов ЦБС;
- за счет средств поселения путем передачи в качестве субсидии на комплектование книжного фонда и (или) периодики, на комплекс информационных ресурсов (электронные базы данных, Интернет) по договору с ЦБС;
- за счет средств субъекта Российской Федерации в порядке делегирования отдельной части полномочий по обеспечению библиотечного обслуживания, предусмотренных в Федеральном законе N 184-ФЗ. Субвенции на осуществление отдельных государственных полномочий местным бюджетам предусмотрены также частью 2 статьи 63 Федерального закона N 131-ФЗ. Этот вариант более подходит там, где традиционно комплектование книжного фонда происходит через научные или национальные библиотеки.
Если поселения, входящие в состав муниципального района, будут иметь недостаточный уровень расчетной бюджетной обеспеченности, то дотации могут быть предоставлены из соответствующих фондов финансовой поддержки в целях межбюджетного выравнивания на основании статей 53, 60, 61 Федерального закона N 131-ФЗ.