В целях снижения рисков чрезвычайных ситуаций, повышения защищенности населения, критически важных объектов и территорий Российской Федерации от угроз природного, техногенного характера и обеспечения необходимых условий для безопасной жизнедеятельности и устойчивого социально-экономического развития страны Правительство Российской Федерации постановляет:
1. Утвердить прилагаемую федеральную целевую программу "Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2010 года".
2. Рекомендовать органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации разработать региональные целевые программы по снижению рисков и смягчению последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
3. Министерству Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий оказывать методическую помощь органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации при разработке и реализации региональных целевых программ, указанных в пункте 2 настоящего постановления.
| Председатель Правительства Российской Федерации | М. Фрадков |
Москва
6 января 2006 г.
N 1
Федеральная целевая программа "Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2010 года" (утв. постановлением Правительства РФ от 6 января 2006 г. N 1)
Паспорт федеральной целевой программы "Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2010 года"
| Наименование Программы | - | федеральная целевая программа "Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2010 года" |
| Дата принятия решения о разработке Программы | - | распоряжение Правительства Российской Федерации от 28 сентября 2005 г. N 1529-р |
| Государственный заказчик-координатор Программы | - | Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий |
| Государственные заказчики Программы | - | Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральное агентство по информационным технологиям, Федеральное агентство по науке и инновациям, Федеральное агентство по образованию, Федеральное агентство водных ресурсов, Федеральное агентство лесного хозяйства, Российская академия наук |
| Основные разработчики Программы | - | Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерство образования и науки Российской Федерации, Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Российская академия наук |
| Цели и задачи Программы | - | основными целями Программы являются последовательное снижение рисков чрезвычайных ситуаций, повышение безопасности населения и защищенности критически важных объектов от угроз природного и техногенного характера, а также обеспечение необходимых условий для безопасной жизнедеятельности и устойчивого социально-экономического развития страны. |
| Основными задачами Программы являются:совершенствование научно-методических основ и развитие механизмов координации управления в сфере снижения рисков чрезвычайных и кризисных ситуаций, повышения безопасности населения и защищенности критически важных объектов от угроз природного и техногенного характера; | ||
| совершенствование научных основ анализа опасных природных явлений, возникновения техногенных аварий и катастроф, оценки и прогноза рисков чрезвычайных и кризисных ситуаций, а также оптимизации мер по управлению этими рисками; | ||
| создание общероссийской комплексной системы информирования и оповещения населения в местах массового пребывания людей, создание научно-методических основ, методов и средств формирования культуры безопасности жизнедеятельности на основе применения современных информационно-телекоммуникационных технологий и технических средств массовой информации; | ||
| прогноз рисков чрезвычайных ситуаций на критически важных объектах и разработка основных элементов государственной политики и комплекса мер по обеспечению необходимого уровня их защищенности; | ||
| совершенствование системы государственного управления и экстренного реагирования в чрезвычайных и кризисных ситуациях; | ||
| совершенствование организационной основы сил ликвидации чрезвычайных ситуаций, тушения пожаров и гражданской обороны; | ||
| развитие и совершенствование системы сейсмологических наблюдений и оповещения о цунами; | ||
| создание национального центра управления в кризисных ситуациях; | ||
| развитие и совершенствование автоматизированной информационно-управляющей системы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; | ||
| совершенствование системы подготовки руководящего состава и населения в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; | ||
| внедрение системы обязательного страхования гражданской ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасных объектов; | ||
| концентрация организационно-технических, финансовых, материальных и информационных ресурсов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации при решении проблемы снижения рисков чрезвычайных ситуаций | ||
| Важнейшие целевые индикаторы и показатели Программы | - | эффективность реализации Программы оценивается с использованием следующих групп целевых показателей, характеризующих: |
| снижение ущерба от чрезвычайных ситуаций, в том числе: | ||
| снижение по отношению к показателю 2004 года количества гибели людей; | ||
| снижение по отношению к показателю 2004 года количества пострадавшего населения; | ||
| снижение по отношению к показателю 2004 года экономического ущерба; | ||
| повышение эффективности информационного обеспечения, систем мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций, в том числе: | ||
| повышение по отношению к показателю 2004 года полноты мониторинга; | ||
| повышение по отношению к показателю 2004 года достоверности прогноза; | ||
| повышение эффективности затрат на мероприятия по предупреждению чрезвычайных ситуаций - достижение установленного значения соотношения размера затрат на мероприятия по снижению рисков чрезвычайных ситуаций и размера предотвращенного ущерба | ||
| Сроки и этапы реализации Программы | - | Программа будет реализована в течение 5 лет в 2 этапа.На первом этапе (2006 - 2007 годы) предусматриваются проведение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, обследование и паспортизация территорий и объектов, анализ и разработка стратегий реализации мероприятий по повышению защищенности критически важных объектов, а также выполнение следующих первоочередных мероприятий: |
| реализация существующих и разработка новых целевых программ в субъектах Российской Федерации, осуществление мероприятий, которые позволят повысить безопасность населения и защищенность критически важных объектов, эффективность мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций, уровень информирования и оповещения населения в интересах личной и общественной безопасности; | ||
| систематизация и дальнейшее развитие нормативно-технической и правовой базы в области снижения рисков чрезвычайных ситуаций; | ||
| создание первой очереди общероссийской комплексной системы информирования и оповещения населения в местах массового пребывания людей; | ||
| создание национального центра управления в кризисных ситуациях; | ||
| разработка методических, экономических, организационных основ и механизмов реализации программных мероприятий в полном объеме. | ||
| На втором этапе (2008 - 2010 годы) планируются:завершение работ по созданию системы сейсмологических наблюдений и системы оповещения о цунами;создание второй очереди общероссийской комплексной системы информирования и оповещения населения в местах массового пребывания людей;создание в федеральных округах центров управления в кризисных ситуациях как структурных элементов национального центра управления в кризисных ситуациях; | ||
| обеспечение требуемого уровня безопасности населения и защищенности критически важных объектов от угроз природного и техногенного характера | ||
| Перечень разделов Программы | - | системные исследования и совершенствование нормативных правовых, методических и организационных основ государственного управления в области повышения безопасности населения и защищенности критически важных объектов от угроз природного и техногенного характера; |
| совершенствование систем мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций, в том числе обусловленных сейсмической опасностью и цунами; | ||
| создание общероссийской комплексной системы информирования и оповещения населения в местах массового пребывания людей; | ||
| разработка и реализация практических мер по повышению безопасности населения и защищенности критически важных объектов; | ||
| развитие и совершенствование технических средств и технологий повышения защиты населения и территорий от опасностей, обусловленных возникновением чрезвычайных ситуаций, а также средств и технологий ликвидации чрезвычайных ситуаций; | ||
| развитие инфраструктуры информационного обеспечения и ситуационного анализа рисков чрезвычайных ситуаций; | ||
| развитие и совершенствование системы подготовки руководящего состава и специалистов, спасателей и населения к действиям в чрезвычайных ситуациях | ||
| Объемы и источники финансирования | - | всего в 2006 - 2010 годах за счет средств федерального бюджета - 7260,6656 млн. рублей,из них: |
| на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы - 880,9695 млн. рублей;на капитальные вложения - 5400,6161 млн. рублей;на прочие нужды - 979,08 млн. рублей;за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации - 14786,9 млн. рублей (в рамках реализации региональных целевых программ снижения рисков и смягчения последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, разрабатываемых и реализуемых по соглашениям с Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий) | ||
| Ожидаемые конечные результаты реализации Программы и показатели социально-экономической эффективности | - | улучшение качества жизни населения путем снижения рисков чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, повышения до приемлемого уровня безопасности населения и защищенности критически важных объектов от угроз природного и техногенного характера, создание условий, способствующих устойчивому социально-экономическому развитию страны. |
| Общий экономический эффект от реализации мероприятий Программы, обеспечивающих снижение материального ущерба, а также численности погибшего и пострадавшего населения, составит 67,99 млрд. рублей в год (339,95 млрд. рублей за весь период реализации Программы). При этом с учетом затрат на осуществление программных мероприятий их общая экономическая эффективность составит 317,91 млрд. рублей. | ||
| В результате реализации Программы за счет средств федерального бюджета планируется достичь следующих показателей:снижение ущерба от чрезвычайных ситуаций (по отношению к показателям 2004 года, процентов):снижение количества гибели людей - от 9,3 до 10,3;снижение количества пострадавшего населения - от 7 до 8;снижение экономического ущерба - от 7,3 до 8,3;повышение эффективности информационного обеспечения, систем мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций (по отношению к показателям 2004 года, процентов):повышение полноты охвата системами мониторинга - от 8,3 до 9,3;повышение достоверности прогноза - от 12,5 до 14,5; | ||
| повышение эффективности затрат на мероприятия по предупреждению чрезвычайных ситуаций путем достижения значения соотношения размера затрат на мероприятия по снижению рисков чрезвычайных ситуаций и размера предотвращенного ущерба - 1:17,9.Консолидация финансовых средств из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации позволит достичь следующих показателей Программы:снижение ущерба от чрезвычайных ситуаций (по отношению к показателям 2004 года, процентов): | ||
| снижение количества гибели людей - 12,3; снижение количества пострадавшего населения - 9; снижение экономического ущерба - 10,3; | ||
| повышение эффективности информационного обеспечения, систем мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций (по отношению к показателям 2004 года, процентов):повышение полноты охвата системами мониторинга - 11,3; | ||
| повышение достоверности прогноза - 15,5;повышение эффективности затрат на мероприятия по предупреждению чрезвычайных ситуаций путем достижения значения соотношения размера затрат на мероприятия по снижению рисков чрезвычайных ситуаций и размера предотвращенного ущерба - 1:21,3 |
1. Характеристика проблемы, на решение которой направлена федеральная целевая программа "Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2010 года"
В условиях сохранения угроз техногенного и природного характера одной из важнейших задач при обеспечении национальной безопасности Российской Федерации становится повышение безопасности населения и защищенности критически важных объектов от этих угроз.
Существо проблемы состоит в том, чтобы, обеспечив снижение количества чрезвычайных ситуаций и повышение уровня безопасности населения и защищенности критически важных объектов от угроз природного и техногенного характера, создать в стране необходимые условия для устойчивого развития государства путем координации совместных усилий и финансовых средств федерального центра и субъектов Российской Федерации.
В период с 2000 по 2005 год решение задач в сфере снижения рисков чрезвычайных ситуаций осуществлялось в рамках федеральной целевой программы "Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2005 года" (далее - программа).
В ходе реализации программы был получен положительный опыт решения проблемы обеспечения комплексной безопасности в стране программно-целевыми методами. Она имела комплексный характер и затрагивала деятельность 15 федеральных органов исполнительной власти и всех органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Несмотря на то, что финансирование программы за счет средств федерального бюджета составило менее 16 процентов запланированных финансовых средств, ее основные задачи удалось решить за счет привлечения финансовых средств субъектов Российской Федерации, которые превысили запланированные.
Достижение поставленной цели и решение основных задач программы осуществлялось путем скоординированных действий федерального центра и субъектов Российской Федерации.
В рамках проводимой Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий в 40 субъектах Российской Федерации координационной работы осуществляется реализация региональных целевых программ по снижению рисков и смягчению последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также разработаны и находятся в стадии согласования целевые программы еще в 27 субъектах Российской Федерации.
Указанные региональные целевые программы являются важнейшим звеном в построении системы управления рисками чрезвычайных ситуаций. Их реализация позволила придать системность, организованность и управляемость деятельности по снижению рисков чрезвычайных ситуаций в субъектах Российской Федерации.
Предварительные итоги реализации программы свидетельствуют о том, что не весь ее потенциал был реализован в полном объеме. В первую очередь это связано со следующими факторами:
изменение структуры угроз и масштаба действия опасных факторов - потенциальных источников возникновения кризисов и чрезвычайных ситуаций;
недостаток ресурсов, необходимых для достижения устойчивой положительной динамики в решении основных задач программы;
недостаточная эффективность механизмов, применяемых для решения ключевых задач программы в условиях модернизации системы государственного управления (перераспределение функций в сфере защиты населения и экономики от чрезвычайных ситуаций между уровнями государственной власти и органами местного самоуправления);
изменение системы распределения сфер ответственности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Несмотря на перечисленные недостатки, реализация программных мероприятий позволила обеспечить разработку основных элементов правового регулирования в сфере снижения рисков чрезвычайных ситуаций и скоординированные действия федеральных органов государственной власти в сфере их ответственности. Программа обеспечила базовые условия, необходимые для реализации неотложных мер в отношении критически важных объектов в соответствии с решениями совместного заседания Совета Безопасности Российской Федерации и президиума Государственного совета Российской Федерации (протокол от 13 ноября 2003 г. N 4).
В среднесрочной перспективе кризисы и чрезвычайные ситуации остаются одними из важнейших вызовов стабильному экономическому росту. По различным оценкам, ежегодный ущерб от чрезвычайных ситуаций составляет около 3 процентов объема валового внутреннего продукта. Невосполнимые ежегодные потери в результате чрезвычайных ситуаций достигают 70 тыс. человек и более 300 особо ценных объектов природного и культурного наследия российского и всемирного значения.
Источниками событий чрезвычайного характера являются опасные природные явления, природные риски, возникающие в процессе хозяйственной деятельности, а также крупные техногенные аварии и катастрофы.
Опасные природные явления, представляющие собой потенциальный источник угроз и рисков жизнедеятельности человека и хозяйственному потенциалу, включают в себя опасные геологические процессы (землетрясения, вулканическая деятельность, оползни, сели, грязевой вулканизм), опасные геокриологические процессы (сходы лавин и ледников, разрушение вечной мерзлоты), опасные гидрометеорологические (метеорологические, гидрологические, агрометеорологические) явления (сильные ветры, смерчи, тайфуны, очень сильные осадки, сильные метели и пыльные бури, град, интенсивные гололедно-изморозевые отложения, сильная жара, сильный мороз, засуха атмосферная и почвенная, наводнения, связанные с половодьем и дождевыми паводками, селевые потоки, снежные лавины, цунами, сгонно-нагонные явления), опасные процессы биогенного характера (пожары в природных системах, эпидемии, вызванные природно-очаговыми заболеваниями, в том числе связанные с переносом возбудителей мигрирующими животными), угрозы экономическому потенциалу и экономической безопасности, связанные с катастрофическим размножением и миграциями животных.
Природные риски, возникающие в процессе хозяйственной деятельности и представляющие собой потенциальный источник угроз жизнедеятельности человека и хозяйственному потенциалу, включают в себя риски разрушения природной среды в результате продолжения деятельности существующих объектов промышленного и иного назначения, реализации проектов нового промышленного освоения, в том числе в регионах с особо чувствительными к антропогенному воздействию экосистемами, технических аварий и иных причин, выходящих за рамки регламента технической деятельности хозяйственных и иных объектов, чья деятельность в штатном режиме не несет экологических и иных угроз.
Природные риски, связанные с накопленным экологическим ущербом, представляющие собой потенциальный источник угроз жизнедеятельности человека и хозяйственному потенциалу, включают в себя риски негативного воздействия на здоровье и жизнедеятельность человека и хозяйственный потенциал не рекультивированных, но подлежащих рекультивации территорий и акваторий, риски негативного воздействия законсервированных объектов с потенциально опасными свойствами, риски продолжающейся деградации природных экосистем, вызванной антропогенной деятельностью.
Значительную угрозу для населения и объектов экономики страны представляют сейсмические опасности, так как более 25 процентов территории Российской Федерации с населением 20 млн. человек может подвергаться землетрясениям силой 7 баллов и выше. На сейсмоопасных территориях находится большое количество критически важных объектов и жилых зданий, которые имеют дефицит сейсмостойкости в 2-3 балла, что в случае сильного землетрясения может привести к их серьезным разрушениям.
В настоящее время в Российской Федерации функционируют свыше 2,5 тыс. химически опасных объектов, более 1,5 тыс. радиационно-опасных объектов, 8 тыс. пожаро- и взрывоопасных объектов, более 30 тыс. гидротехнических сооружений и других объектов. Большая часть этих объектов представляет не только экономическую, оборонную и социальную значимость для страны, но и потенциальную опасность для здоровья и жизни населения, а также окружающей природной среды. В зонах возможного воздействия поражающих факторов при авариях на этих объектах проживают свыше 90 млн. жителей страны.
Статистика пожаров в Российской Федерации за последние 5 лет позволяет констатировать, что количество пожаров сохраняется на уровне около 250 тысяч в год. Вместе с тем продолжает увеличиваться число крупных пожаров в жилом секторе и на объектах экономики.
Социальную напряженность в обществе вызывают чрезвычайные ситуации, инициируемые авариями на объектах жилищно-коммунального хозяйства.
Анализ информации о чрезвычайных ситуациях с учетом структуры угроз и динамики их изменений свидетельствует, что стихийные бедствия, связанные с опасными природными явлениями, пожарами, а также техногенные аварии являются основными источниками возникновения чрезвычайных ситуаций и представляют существенную угрозу для безопасности граждан, экономики страны и, как следствие, для устойчивого развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.
Как показывает опыт предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, проведения учений и тренировок в области защиты от чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны, пожарной безопасности и безопасности на водных объектах, эффективность действий населения по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций и защите от поражающих факторов источников опасности недостаточно высока.
В решении совместного заседания Совета Безопасности Российской Федерации и президиума Государственного совета Российской Федерации (протокол от 13 ноября 2003 г. N 4) отмечено, что:
в современных условиях негативные факторы техногенного и природного характера представляют одну из наиболее реальных угроз для стабильного социально-экономического развития страны;
несмотря на проводимую работу по указанной проблеме, существующая государственная система управления не в полной мере соответствует качественным изменениям спектра угроз национальной безопасности Российской Федерации.
В указанном решении поставлена задача корректировки и продления до 2010 года программы, но поскольку круг решаемых задач стал значительно шире, а часть направлений выделилась в самостоятельные федеральные целевые программы, реализация указанного решения потребовала разработки новой программы.
С учетом разграничения функций и ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления, смещения акцентов при финансировании мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций на региональный и муниципальный уровни федеральная целевая программа "Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2010 года" (далее - Программа) является инструментом как межведомственной координации, так и координации усилий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и направлена на создание условий для уменьшения рисков чрезвычайных ситуаций, реализацию как превентивных мер, так и мероприятий по ликвидации причиненного и накопленного ущерба. Программа будет востребована не только в сфере государственного регулирования и управления, но и обеспечит прозрачные механизмы и процедуры взаимодействия с бизнесом и общественностью.
Важным целевым приоритетом Программы будет разработка механизмов привлечения и расширения участия институтов бизнеса и гражданского общества в реализации конкретных проектов и программ безопасного развития.
Целевая ориентация Программы направлена на продвижение и ускоренную реализацию современных технологий безопасного развития, таких, как снижение риска и уменьшение последствий природных и техногенных катастроф и создание системы жизнеобеспечения и защиты человека, входящих в перечень критических технологий, утвержденный Президентом Российской Федерации.
Реализация Программы на региональном уровне предполагает:
заключение с субъектами Российской Федерации соглашений о разработке региональных целевых программ по снижению рисков и смягчению последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера или о выполнении отдельных мероприятий (таких, как создание элементов общероссийской комплексной системы информирования и оповещения населения в местах массового пребывания людей и национального центра управления в кризисных ситуациях, развитие региональных центров мониторинга и прогнозирования и др.), способствующих достижению целей Программы;
утверждение в установленном порядке региональных целевых программ по снижению рисков и смягчению последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера или планов реализации отдельных мероприятий с финансированием за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации;
методическое сопровождение (при необходимости) мероприятий региональных целевых программ по снижению рисков и смягчению последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера или отдельных мероприятий в субъектах Российской Федерации со стороны государственных заказчиков Программы;