Приоритетная роль активной жилищной политики в экономике страны обусловлена весомой долей (более 25 процентов) вкладываемых в жилищную сферу средств в общем объеме инвестиций. Но значительная часть (в среднем около 28 процентов) общих расходов бюджетов территорий направляется на дотирование эксплуатации и ремонта объектов жилищно-коммунального хозяйства, что является одной из причин сегодняшнего бюджетного кризиса.
Несмотря на резкое сокращение бюджетных ассигнований, в целом за годы реализации жилищной реформы удалось стабилизировать ввод жилья. При этом в ряде регионов ввод жилья увеличился в основном за счет развития индивидуального жилищного строительства и привлечения внебюджетных источников финансирования. Объем индивидуальных жилых домов в настоящее время составляет около одной трети общего объема ввода жилья в сравнении с 13 процентами в 1992 году.
Продолжается бесплатная приватизация жилья, что создает условия для нормального функционирования рынка жилья. В настоящее время в собственность граждан передано свыше 12 млн. квартир общей площадью более 600 млн. кв. метров, или около 37 процентов всего государственного и муниципального жилищного фонда России, подлежащего приватизации.
Численность семей, стоящих в очереди на улучшение жилищных условий, за три года реформы уменьшилась на 2,5 млн. человек, или на 25 процентов, средняя обеспеченность жильем увеличилась на 1,3 кв. метра общей площади и составила 18 кв. метров на человека.
Проводится реформа жилищно-коммунального хозяйства, системы оплаты жилищно-коммунальных услуг, вводятся договорные отношения между субъектами собственности, хозяйствования и потребления в жилищно-коммунальной сфере, организовано создание служб заказчика в муниципальных образованиях, внедряется схема заключения договоров на обслуживание жилья на конкурсной основе с привлечением организаций всех форм собственности.
Осуществляется процесс передачи ведомственного жилья и объектов коммунального назначения в муниципальную собственность. В 1995 году был передан жилищный фонд общей площадью 149,4 млн. кв. метров в сравнении с 14,6 млн. кв. метров в 1991 году. В ряде регионов началось создание товариществ собственников жилья на базе кондоминиумов, сформировавшихся в процессе приватизации и развития рынка жилья.
В 1994-1995 годах осуществлялось заметное повышение ставок оплаты жилищно-коммунальных услуг, при котором доля населения в покрытии эксплуатационных издержек возросла с 2-3 процентов до 20-40 процентов, что позволило преодолеть отставание изменения ставок оплаты жилищно-коммунальных услуг от темпов инфляции.
Однако острота жилищной проблемы не снижается: в ряде регионов продолжается сокращение объемов жилищного строительства, что прежде всего объясняется снижением инвестиционной активности в результате высокой стоимости кредитных ресурсов и низкой платежеспособности населения, не подкрепленной кредитной системой.
Темпы преобразований в жилищно-коммунальном хозяйстве и системе его финансирования также явно недостаточны. В условиях реформы оплаты жилья и коммунальных услуг объем недофинансирования отрасли снизился по сравнению с 1993 годом, но тем не менее составил около 50 трлн. рублей, что означает продолжение ветшания жилищного фонда и снижение надежности инженерных систем. Поскольку темпы роста затрат по предоставлению жилищно-коммунальных услуг росли опережающими инфляцию темпами, доля бюджетных дотаций на содержание жилищного фонда и на разницу в ценах на тепловую энергию в городских бюджетах не уменьшилась.
Ситуация усугублялась тем, что в 1995 году сложилась неблагоприятная динамика доходов населения (доходы в реальном выражении снизились за этот год на 13 процентов), что способствовало изменению темпов и этапов реформы оплаты жилья и коммунальных услуг.
В 1994-1995 годах наблюдалась также сильная дифференциация в темпах реформы оплаты жилья между субъектами Российской Федерации и отдельными муниципальными образованиями (в 2-3 раза). При этом регионы, проводящие политику медленных изменений оплаты жилья, как правило, получают большую помощь из федерального бюджета. Используемые для обоснования трансфертов утвержденные субъектами Российской Федерации региональные расчетные тарифы на отдельные услуги, представляемые как "экономически обоснованные", нередко различаются в 4-6 раз.
Появилась необходимость поиска новых подходов в проведении жилищной реформы с целью ее ускорения и повышения социальной направленности.
Целью жилищной политики в 1997-2000 годах является:
обеспечение доступности улучшения жилищных условий для более широких групп населения;
сохранение предоставления жилья малоимущим гражданам, военнослужащим и некоторым другим группам населения бесплатно или за доступную плату;
внедрение адресной поддержки граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, с учетом уровня их дохода и времени ожидания в очереди;
совершенствование эффективности жилищно-коммунального хозяйства на базе коренного реформирования систем управления, обслуживания и финансирования в этой сфере, реализация нового этапа Государственной целевой программы "Жилище" и федеральной целевой программы "Свой дом".
Эта политика будет реализована по следующим основным направлениям:
завершение создания правовой базы жилищной реформы, в частности принятие Жилищного и Градостроительного кодексов, законов, обеспечивающих кредитование строительства и приобретения жилья, и других правовых актов, необходимых для ускорения жилищной реформы;
активизация усилий субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления на увеличение ввода жилья и более рациональное использование существующего жилищного фонда;
расширение источников и обеспечение устойчивости финансирования жилищного строительства с увеличением доли внебюджетных инвестиций и кредитных ресурсов;
проведение прогрессивной технической политики в области капитального строительства и реконструкции жилья, современных архитектурных и градостроительных решений;
совершенствование структуры жилищного фонда по формам собственности с приоритетом частного жилья; развитие рынка жилья; использование бесплатно полученных гражданами в процессе приватизации квартир в качестве первичного капитала для улучшения жилищных условий (развитие вторичного рынка жилья);
продолжение реформы жилищно-коммунального хозяйства с последовательным совершенствованием системы оплаты жилья, сокращением бюджетных дотаций; снижение издержек и тарифов при поддержании стандартов качества услуг через энергосбережение, а также развитие конкуренции при предоставлении услуг, связанных с управлением и содержанием жилищного фонда; смягчение процесса перехода к бездотационному функционированию жилищно-коммунального хозяйства для населения, совершенствование адресной защиты малообеспеченных граждан;
обеспечение стандартов качества условий проживания.
Особое значение на новом этапе реализации жилищной реформы будет иметь утвержденная Правительством Российской Федерации Федеральная целевая программа "Свой дом", затрагивающая интересы значительной части населения России. В соответствии с этой программой стоимость 1 кв. метра общей площади в доме не будет превышать среднего 2-месячного денежного дохода на душу населения в субъектах Российской Федерации вследствие использования более эффективных строительных технологий, создания кредитной системы финансирования строительства и приобретения жилья и государственной поддержки населения в форме безвозмездных субсидий.
Гражданам будет оказываться государственная поддержка в получении кредитов. На эти цели намечается направить 5 процентов средств, которые должны предусматриваться в Государственной инвестиционной программе начиная с 1997 года, и часть кредитов, получаемых Российской Федерацией по линии межправительственных соглашений, средств международных финансовых организаций.
Особым вопросом жилищной реформы является политика приватизации жилья и передачи ведомственного жилищного фонда в муниципальную собственность.
Бесплатная приватизация жилья в государственном муниципальном жилищном фонде остается основным способом обеспечения начального капитала граждан, который мог бы быть использован при улучшении жилищных условий рыночными способами.
Политика поощрения приватизации будет продолжена, с тем чтобы к 2000 году довести долю жилья, находящегося в частной собственности, до 60-65 процентов всего жилищного фонда. Наряду с этим целесообразно способствовать сохранению 35-40 процентов квартир в государственной или муниципальной собственности в качестве жилищного фонда социального использования, предоставляемого по договору найма (социального найма). В связи с этим необходимо внести изменения и дополнения в Закон Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", дающий право органам законодательной власти субъектов Российской Федерации устанавливать сроки окончания бесплатной приватизации жилищного фонда, если в государственной и муниципальной собственности находится менее половины жилищного фонда.
Приемка ведомственного фонда, согласно расчетам, увеличивает расходы местных бюджетов не более чем на 6-10 процентов. Опыт показал, что города способны резко ускорить процесс приемки ведомственного фонда. В городах, где жилищный фонд стали принимать раньше, ситуация много лучше той, которая сложилась в местах, где этот процесс был неоправданно оттянут.
Следует ориентироваться на завершение передачи в 1997-1998 годах ведомственного жилищного фонда в муниципальную собственность. При этом правила выделения федеральных трансфертов должны быть ужесточены по следующим направлениям:
1) документальное подтверждение факта передачи не только права собственности, но и реальной финансовой и административной ответственности за жилищный фонд от предприятий муниципалитетам;
2) обеспечение необходимости выделения федеральных трансфертов в зависимости от установленного в настоящей Программе минимального уровня покрытия затрат на жилье и коммунальные услуги за счет населения;
3) тщательная проверка всех заявок, в которых объем требуемых средств на завершение приемки ведомственного фонда превышает 5 процентов суммы расходов местного бюджета, с точки зрения возможности дальнейшего повышения уровня покрытия затрат за счет населения и т. п.
В области финансирования жилищного строительства и приобретения готового жилья предусматриваются:
всемерное развитие жилищного кредитования, в первую очередь предоставление банками гражданам долгосрочных ипотечных кредитов на приобретение квартир и индивидуальных домов;
содействие развитию среднесрочного кредитования жилищного строительства на основе совершенствования законодательной базы, обеспечивающей использование земельных участков и незавершенных объемов строительства в качестве залога недвижимого имущества;
использование кредитов и грантов иностранных государств и международных финансовых организаций;
развитие банковской системы жилищных сбережений с использованием именных жилищных накопительных счетов, защищающих вклады от инфляции и обеспечивающих целевое использование средств;
государственная поддержка граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, в виде безвозмездных субсидий как основной формы использования бюджетных средств, предназначенных для инвестирования в жилищную сферу;
расширение комплекса мер, направленных на государственную поддержку жилищного строительства в субъектах Российской Федерации, активизация работы региональных и местных фондов развития жилищного строительства, выпуск жилищных сертификатов, осуществление мер по сокращению незавершенного жилищного строительства;
обеспечение на основе соответствующих федеральных программ в объемах, предусмотренных федеральным бюджетом, жильем военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, северян, вынужденных переселенцев, граждан, пострадавших от аварий и стихийных бедствий, и некоторых других групп населения, особенно остро нуждающихся в жилье;
установление практики финансирования строительства бесплатного предоставления муниципального жилья только малоимущим гражданам за счет местных бюджетов.
Основной акцент в реформе системы жилищного финансирования будет сделан на обеспечении доступности приобретения гражданами жилья на рынке через развитие системы долгосрочного ипотечного жилищного кредитования.
С этой целью:
1) гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий за счет бюджетных средств, будут предоставляться безвозмездные субсидии на строительство или приобретение жилья, компенсации и другие формы безвозмездной помощи с целью частичного или полного погашения первого взноса при получении долгосрочного кредита, предоставляемого на коммерческих условиях;
2) будут обеспечены условия для широкого привлечения в сферу долгосрочного жилищного кредитования кредитных ресурсов банков, индивидуальных и институциональных инвесторов и доступа к этим средствам максимально возможного числа семей с целью финансирования приобретения жилья в собственность;
3) предполагается использование на возвратной основе бюджетных средств в качестве дополнительных кредитных ресурсов для рефинансирования выданных коммерческими банками правомочных долгосрочных жилищных кредитов установленным категориям граждан.
Особое внимание будет уделено развитию инфраструктуры районов жилой застройки (жилищной инфраструктуры) на основе рыночных методов.