Требует серьезного улучшения действующая практика учета расходов федерального бюджета, передаваемых на территории субъектов Российской Федерации по всем направлениям. Это важно для справедливого распределения всех видов финансовой помощи. В настоящее время необходимо совершенствование методов распределения Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации с учетом природно-географических и социально-экономических особенностей регионов, определяющих состояние и специфику расходно-доходной части их бюджетов.
В 1994-1996 годах при распределении Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации принимались во внимание данные среднероссийского уровня бюджетной обеспеченности по доходам и средние данные о расходах бюджетов по экономическим районам. В расчетах на 1997 год было предложено учитывать соответствующие данные по трем группам регионов, сформированным на основе учета природно-климатических условий.
Необходимо перейти к распределению средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации с учетом индивидуальных природно-климатических и социально-экономических условий в каждом регионе на основе нормативного подхода.
Основной проблемой территориальных бюджетов в настоящее время является жизнеобеспечение социальной инфраструктуры. Решение ее требует значительной части их ресурсов (только расходы на жилищно-коммунальное хозяйство составляют в среднем по России более 25 процентов всех расходов территориальных бюджетов).
Переход от дотирования затрат на жилищно-коммунальные услуги и транспорт в интересах всего населения к предоставлению денежной компенсации на эти расходы "малодоходным" группам населения позволит уменьшить суммарный размер дотаций до 8-10 процентов объема ныне существующих затрат. Тем самым будет существенно снижена нагрузка на расходную часть территориальных бюджетов всех регионов. Высвободившиеся средства будут направлены на подъем и структурную перестройку экономики регионов. Это создаст предпосылки для увеличения в них доходов бюджетов и направления их на повышение жизненного уровня населения.
Расчеты показывают, что в условиях увеличивающейся дифференциации в доходах населения переход к социально ориентированной поддержке наименее обеспеченных слоев населения позволит во многом выполнить обязательства государства в рамках ограниченных ресурсов федерального бюджета.
Изменение структуры взаиморасчетов позволит сконцентрировать трансфертную помощь. Число регионов-реципиентов с 76 в 1995 году к 2000 году может снизиться до 48-55.
Общефедеральные эффекты от реализации программы перехода на адресные варианты дотирования предполагаются в 1999-2000 годах. На начальных этапах эффективность должна проявиться в группе наиболее инициативных регионов, взявших на себя все сложности подготовительного периода.
Требуется прекратить или существенно снизить выделение средств федерального бюджета "в пожарном порядке". Соответствующие направления его расходов, к примеру "по северному завозу", должны быть переведены в режим трансфертных, планомерных расчетов.
Совершенствования требует и практика расходов федерального бюджета по линии отраслевых министерств и ведомств. В первую очередь необходима координация таких расходов, определение их приоритетных направлений и взаимоувязка федеральных программ между собой и с расходами региональных бюджетов. Только в этом случае можно достигнуть оптимального соотношения между самостоятельностью регионов и координацией их действий для решения общефедеральных задач.
Расходы федерального бюджета на территории регионов должны осуществляться на основе программно-целевого подхода, направленного прежде всего на сохранение территориальной целостности государства, на решение стратегических задач Российской Федерации в целом, на ускорение выхода страны из кризиса и повышение эффективности ее хозяйственной системы.
Программы развития регионов
Федеральные целевые программы развития регионов и федеральные программы развития отраслей и межотраслевых комплексов, реализуемые на территории всех регионов, являются одним из основных инструментов осуществления региональной экономической политики.
Четвертую часть федеральных целевых программ, финансируемых за счет федерального бюджета, составляют программы развития регионов, экологические программы и программы ликвидации последствий радиационных катастроф.
Действующими и разрабатываемыми программами уже охвачены все восточные районы страны. Растет число регионов, для которых разработаны и приняты федеральные программы и в Европейской части России. Разрабатываются новые программы развития Сибири, Удмуртской Республики, Республики Хакасия, Республики Адыгея, Астраханской, Брянской и Тюменской областей, по освоению Нижнего Приангарья и др.
Программными методами будут решены проблемы развития регионов с особыми условиями хозяйствования (север и восток), имеющих недостаточно развитый экономический потенциал и наиболее подверженных депрессивным процессам (Республика Бурятия, Республика Мордовия), особенно нуждающихся в структурной перестройке экономики (многие северные и восточные районы, Удмуртская Республика, Краснодарский край), приграничных регионов (Псковская область), регионов, расположенных в зоне межнациональных конфликтов (отдельные республики Северного Кавказа).
При всем разнообразии федеральных целевых программ общей для всех них целью является осуществление системы мер, обеспечивающих преодоление кризиса в отраслях и регионах, формирование эффективной экономики.
На предстоящий период основные усилия предстоит направить не столько на разработку новых программ развития регионов, сколько на реализацию уже разработанных и принятых.
В связи с этим наибольшее значение приобретает решение практических проблем осуществления региональных программ.
Большие трудности для решения представляет проблема поиска конкретных источников финансирования, так как федеральный бюджет будет обеспечивать только часть потребности в финансовых ресурсах, необходимых для реализации программ. Устанавливаемая сейчас система разработки средне- и долгосрочных прогнозов, концепций и программ социально-экономического развития создаст более благоприятные условия для увязки региональных программ с общероссийскими параметрами, для реальной увязки прогнозируемых потребностей с ресурсами для их удовлетворения.
Вместе с тем актуальной остается задача конкретизации внебюджетных источников финансирования по каждой программе.
Оптимальным решением проблем будет достижение такого положения, при котором осуществление мероприятий Программы (после определенного начального периода, когда требуется привлечение инвестиций из центра и других внешних источников) способствует образованию источников накопления инвестиционных ресурсов для дальнейшего развития Программы.
Важно решение проблемы взаимоувязки региональных программ с отраслевыми программами, осуществляемыми на территории регионов, а также корректировки федеральных целевых программ по мере их реализации в связи с ограниченностью ресурсов, имея в виду уточнение приоритетности программных мероприятий, изменение территориальных пропорций в распределении средств на реализацию отраслевых программ и т. д.
Значительного совершенствования на основе накапливаемого опыта требует практика управления реализацией программ (организация управления, формы реализации, взаимодействие с региональными и местными властями, деятельность государственных заказчиков и т. д.).
Региональные программы не должны сводиться только к набору инвестиционных проектов, на осуществление которых запрашиваются средства из федерального бюджета. Все более актуальными становятся, во-первых, проблемы определения других форм и конкретных мер федеральной экономической политики по отношению к региону, в котором осуществляются федеральные региональные программы, и, во-вторых, проблема оптимального сочетания методов государственного и рыночного регулирования.
Среди основных задач, которые предстоит решить в среднесрочной перспективе посредством программ развития регионов, можно отметить следующие:
1) выявление мероприятий, реализуемых через отраслевые, функциональные и региональные программы разного уровня и концентрация ("собирание") финансовых средств всех программ на решение ключевых региональных проблем;
2) определение по всей системе разрабатываемых программ наиболее существенных финансовых источников регионального развития;
3) координация реализации всех программ как единой системы мероприятий на конкретной территории;
4) обоснование формирования необходимой дополнительной нормативной базы развития региона ("рамочные" условия) на конкретный временной период;
5) прогнозирование рынков сбыта продукции, производимой в регионе;
6) координация действий федеральных, региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления;
7) выделение этапов развития регионов с определением методов и способов решения задач на каждом из этапов.
Реализация целевых программ зависит от обоснованности и эффективности оперативных решений, принимаемых на основании анализа хода выполнения программных мероприятий.
В этой связи необходимо организовать в 1997-2000 годах систему контроля реализуемых федеральных целевых, отраслевых программ в региональном разрезе и программ развития регионов.
Такая система позволит регулярно прогнозировать влияние изменений в функционировании и развитии отраслей на экономическую ситуацию в регионах, что даст возможность заблаговременно принимать необходимые управленческие решения как в экономической, так и социальной сферах.
Создание системы мониторинга должно повысить эффективность управления ходом реализации федеральных целевых программ, ориентированных на решение наиболее значимых социально-экономических проблем Российской Федерации и ее субъектов, и обеспечить:
сбор и статистическую обработку информации о ходе реализации федеральных целевых программ в региональном разрезе;
контроль хода реализации программных мероприятий федеральных целевых программ и их финансового обеспечения с выделением регионального разреза;
согласование мероприятий федеральных целевых программ с государственными прогнозами социально-экономического развития и инвестиционными программами;
взаимодействие при осуществлении программных мероприятий федеральных целевых программ различного назначения;
подготовку информационно-аналитического материала для обоснования очередности программных мероприятий и перечня федеральных целевых программ, предлагаемых к финансированию в наступающем году;
подготовку регионального разреза федеральных целевых программ, включаемых для финансирования в проект федерального бюджета.
Мониторинг реализации утвержденных Правительством Российской Федерации федеральных целевых программ должен показать степень влияния данных программ на изменение социально-экономической ситуации в конкретных регионах, эффективность принимаемых программных мер, адекватность методов и форм реализации мероприятий социально-экономическим, природным и иным особенностям регионов.
Контроль реализации региональных и федеральных целевых программ будет способствовать решению следующих проблем:
место регионов в формирующейся системе межрегионального разделения труда в стране;
отражение региональных особенностей в общеэкономической политике государства;
корректировка и координация программ, осуществляемых на территории регионов.
Учет регионального аспекта в ежегодных прогнозах и программах позволит существенно приблизить эти документы к реальной экономической ситуации на основе учета территориальных особенностей и различий процессов экономических преобразований в России.
Одновременно региональный аспект общероссийских прогнозов и программ дает регионам-субъектам Российской Федерации необходимые ориентиры, примерные параметры, видение своего места в процессах межрегионального разделения труда, возможность скорректировать с учетом прогнозируемой динамики общероссийского и региональных рынков показатели экономического развития регионов.