Постановление Конституционного Суда РФ от 24 декабря 1996 г. N 21-П "По делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы" в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации город Москва 24 декабря 1996 года"
Именем Российской Федерации
Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего А.Л. Кононова, судей М.В. Баглая, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Т.Г. Морщаковой, Н.В. Селезнева, О.И. Тиунова, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,
с участием представителя стороны, направившей запрос в Конституционный Суд Российской Федерации, - члена Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации В.В. Глянцева; представителя стороны, принявшей оспариваемый акт, - адвоката А.П. Галоганова,
руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями второй и третьей статьи 3, пунктом 3 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 101, 102, 104 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы".
Поводом к рассмотрению дела явился запрос Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы".
Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли названный Закон Конституции Российской Федерации.
Заслушав сообщение судьи-докладчика Б.С. Эбзеева, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных в заседание председателя судебной коллегии по гражданским делам Московского областного суда А.А. Поповченко, гражданки Н.А. Елисеевой, в отношении которой был применен Закон, оспариваемый в запросе, депутата Московской областной Думы В.Ф. Токарева, а также представителей: от Аналитического управления Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания - кандидата юридических наук Л.Н. Фомичевой, от Правового управления Центральной избирательной комиссии Российской Федерации - Л.Г. Алехичевой; исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации установил:
1. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, рассматривая в кассационном порядке дело по жалобе гражданки Н.А. Елисеевой, пришла к выводу о необходимости обращения в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы". Н.А. Елисеева - депутат Московской областной Думы была отозвана избирателями на основании названного Закона, которым установлен институт отзыва депутата Московской областной Думы (первоначально закрепленный в Законе Московской области от 11 мая 1994 года "О статусе депутата Московской областной Думы") и определены гарантии прав депутата при рассмотрении предложения о его отзыве, а также порядок организации и проведения процедуры отзыва.
В своем запросе заявитель ссылается на статью 72 (пункт "н" части 1) Конституции Российской Федерации, согласно которой установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, и на статью 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации, согласно которой система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. По мнению заявителя, Федеральный закон "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", содержащий исчерпывающий перечень оснований прекращения депутатских полномочий, закрепляет один из таких принципов, который имеет значение для формирования системы представительных органов субъектов Российской Федерации.
Таким образом, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, полагая, что субъекты Российской Федерации лишены права предусматривать в своих законах иные основания прекращения полномочий депутата, в том числе его отзыв, по существу, просит проверить конституционность Закона Московской области "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы" с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Именно в этой части запрос является допустимым и может быть предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. Положения Закона, конкретизирующие институт отзыва депутата, оцениваются Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации с учетом фактических обстоятельств при рассмотрении конкретного дела по кассационной жалобе гражданки Н.А. Елисеевой.
2. Согласно статье 11 (часть 2) Конституции Российской Федерации государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Конкретизируя это положение, относящееся к основам конституционного строя, статья 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации также закрепляет право субъектов Российской Федерации устанавливать систему органов государственной власти самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. При этом статья 72 (пункт "н" части 1) относит установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Вместе с тем Конституция Российской Федерации не запрещает субъектам Российской Федерации до принятия соответствующего федерального закона осуществлять самостоятельное правовое регулирование по предметам совместного ведения, включая установление принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти, если это не противоречит основам конституционного строя и не отменяет и не умаляет права и свободы человека и гражданина.
3. Федеральный закон "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", как следует из его названия и содержания, принят не в соответствии со статьями 72 (пункт "н" части 1) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации, а в соответствии с ее статьей 71 (пункт "г"), которая относит установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности к ведению Российской Федерации.
Следовательно, названным Законом не устанавливаются общие для федерального парламента и органов народного представительства в субъектах Российской Федерации принципы организации, и поэтому отсутствие в нем института отзыва депутата не препятствует в настоящее время установлению этого института законом субъекта Российской Федерации. Принятый в опережающем порядке акт субъекта Российской Федерации после издания федерального закона должен быть приведен в соответствие с ним.
4. Согласно статье 3 (часть 3) Конституции Российской Федерации высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Следовательно, субъект Российской Федерации в отсутствие федерального закона об общих принципах организации системы органов государственной власти вправе учредить институт отзыва депутата представительного органа, рассматриваемый им в качестве одной из форм непосредственной демократии. Установление в законах субъектов Российской Федерации института отзыва депутата до принятия такого федерального закона не нарушает предусмотренное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов и не может квалифицироваться как ограничение прав и свобод человека и гражданина.
В соответствии со статьей 32 (часть 2) Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти. Институтом отзыва депутата эти права не ограничиваются, поскольку их содержанием охватывается только процесс избрания, а не последующие отношения между депутатами и избирателями.
Отзыв влечет прекращение полномочий избранного лица как депутата, но не нарушает установленного Конституцией Российской Федерации статуса этого лица как гражданина.
Однако по смыслу Конституции Российской Федерации, закрепляющей принципы демократического правового государства, в том числе принципы идеологического и политического многообразия, многопартийности, основанием для отзыва депутата не могут служить его политическая деятельность, позиция при голосовании и т.п. Сама процедура отзыва должна обеспечивать депутату возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва, и гарантировать всеобщее, равное, прямое участие избирателей в тайном голосовании по отзыву. Защита чести и достоинства отозванного депутата, его гражданских прав и свобод осуществляется в судебном порядке.
Таким образом, установление института отзыва депутата законами субъектов Российской Федерации в настоящее время не противоречит Конституции Российской Федерации.
Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 75, 104 и 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации постановил:
1. Признать Закон Московской области от 28 апреля 1995 года "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы" в части установления института отзыва депутата соответствующим Конституции Российской Федерации с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
2. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.
3. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации", "Российской газете", а также официальных изданиях органов государственной власти Московской области. Постановление должно быть также опубликовано в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".
Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации Н.В.Витрука
Заявитель в лице Судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда Российской Федерации полагает, что Федеральный закон от 8 мая 1994 года "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" исключает отзыв депутата как основание прекращения его полномочий в качестве общего принципа организации представительных (законодательных) органов государственной власти как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации. С такой позицией Верховного суда Российской Федерации согласиться нельзя.
Вполне объясним свободный мандат депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, означающий недопустимость их отзыва. Однако из этого автоматически, по аналогии не следует, что такой же свободный мандат имеют депутаты всех представительных (законодательных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Полномочия депутата могут быть прекращены по основаниям, указанным в законе, самим представительным (законодательным) органом государственной власти. Прекращение полномочий депутата может быть осуществлено избирателями через действие института отзыва депутата, что должно быть предусмотрено законом субъекта Российской Федерации. В этом случае отзыв депутата есть форма реализации конституционного права граждан на участие в управлении делами государством, в осуществлении государственной власти (статьи 3 и 32 Конституции Российской Федерации). Отзыв депутата служит одновременно и формой института прямой (непосредственной) демократии. Установление отзыва депутата расширяет возможности граждан по формированию дееспособного, авторитетного состава представительных (законодательных) органов государственной власти, служит гарантией усиления позитивной юридической ответственности депутатов, так как в отношении депутатов, не являющихся на заседания представительного (законодательного) органа государственной власти и не осуществляющих свои депутатские полномочия, потерявших какие-либо связи со своими избирателями, может быть поставлен вопрос об их отзыве избирателями.
Мажоритарная система избрания депутатов есть условие действия института отзыва депутата. Институт отзыва депутата представительного (законодательного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, сформированного по мажоритарной избирательной системе, регулирует отношения, складывающиеся между депутатами данного органа государственной власти и избирателями, точнее между конкретным депутатом и избирателями того избирательного округа, по которому он избран. Следовательно, институт отзыва депутата не входит в избирательную систему, а право отзыва депутата не является одним из избирательных прав граждан. Поэтому Федеральный закон от 6 декабря 1994 года "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" не регулирует и не должен регулировать отношения, связанные с отзывом депутатов. В избирательную систему институт отзыва включается лишь в силу того, что право на участие в отзыве депутата должно быть, как и на выборах, всеобщим, равным, прямым и при тайном голосовании.
Мандат депутатов представительных (законодательных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации при введении института отзыва депутата можно считать полусвободным, так как он жестко не связан с наказами избирателей и возможностью отзыва ими депутата за невыполнение наказов избирателей. Отзыв депутата возможен в силу систематического виновного неисполнения депутатом своих депутатских обязанностей, в том числе по причине утраты каких-либо связей с избирателями, а также в силу действий, порочащих честь и достоинство депутата.
Однако это не означает, что депутат в случае постановки вопроса об его отзыве может быть подвергнут остракизму со стороны его политических оппонентов либо можно безнаказанно клеветать на депутата, умалять его честь и достоинство. Гарантией этого служит ряд положений, закрепляемых в законе об отзыве депутата: невозможность отзыва депутата по политическим и идеологическим мотивам, по результатам его голосования в представительном (законодательном) органе государственной власти. Депутат, в отношении которого ставится вопрос об отзыве, при формулировке оснований его отзыва вправе в полном соответствии с требованиями ч.2 ст.45 Конституции Российской Федерации защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом, в том числе путем их судебной защиты (ч.1 ст.46 Конституции Российской Федерации).
Право устанавливать институт отзыва депутата представительного (законодательного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации либо устанавливать запрет на отзыв депутата составляет исключительное право субъекта Российской Федерации. Институт отзыва депутата не является общим принципом организации (формирования, построения, функционирования) законодательных органов государственной власти в Российской Федерации, так как возможность установления отзыва депутата связана лишь с мажоритарной системой формирования представительного (законодательного) органа государственной власти, при других системах его формирования в условиях свободных выборов отзыв депутата может быть невозможным и даже недопустимым. Регулирование отношений по отзыву депутата представительного (законодательного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации не является предметом совместного ведения федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Отзыв депутата - специфический институт, возможный (но не обязательный) в деятельности представительных (законодательных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, выражающий взаимоотношения депутатов и избирателей.
Отношения по отзыву депутатов представительных (законодательных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, регулируемые Законом Московской области от 28 апреля 1995 года "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы" и аналогичными законами в других субъектах Российской Федерации, не получил разрешения в Конституции Российской Федерации.
По своему характеру и значению этот вопрос может быть конституционным (уставным) лишь для тех субъектов Российской Федерации, в которых допускается формирование законодательных (представительных) органов государственной власти по мажоритарной избирательной системе. Поэтому соответствие Конституции (Уставу) субъекта Российской Федерации положений закона субъекта Российской Федерации об отзыве депутата может быть проведено лишь конституционным (уставным) судом либо аналогичным по характеру органом конституционного контроля субъекта Российской Федерации, а при его отсутствии - судами общей юрисдикции. В Московской области не принят Устав Московской области. Конституционный Суд Российской Федерации не вправе рассматривать вопрос о пробелах в Конституции (Уставе) субъекта Российской Федерации, давать конституционную оценку такой пробельности. Такого права нет у Конституционного Суда Российской Федерации. В силу этого поставленный заявителем перед Конституционным Судом Российской Федерации основной вопрос и связанные с ним все другие вопросы должны решаться по существу судами общей юрисдикции.
На основании изложенного прихожу к выводу, что на основании статьи 68 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" дело о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы" подлежит прекращению.
Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации Т.Г.Морщаковой
1. Конституционный Суд отказался фактически от рассмотрения запроса Верховного Суда РФ по существу, т.к. не определил, соответствует ли Конституции само содержание закона Московской области об отзыве депутата Московской областной Думы.
В постановлении КС для оценки названного закона использован лишь аксиоматический тезис о том, что система органов государственной власти в субъектах федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти (ст. 77) и что установление общих принципов организации системы органов государственной власти относится к совместному ведению РФ и ее субъектов (п. "н" ч. 1 ст. 72). На этом основан вывод Суда, что оспариваемый закон об отзыве депутатов соответствует Конституции с точки зрения разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами. Однако тем самым фактически подтверждена также конституционность института отзыва, хотя и без его анализа по существу.
Вместе с тем признание акта принятым с соблюдением разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами не исключает его неконституционности по другим критериям (в том числе по содержанию), которые в соответствии со ст. 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" также должны быть проверены Конституционным Судом.
При этом приведенные в запросе доводы Верховного Суда о том, что Московская областная Дума была не вправе устанавливать другие основания прекращения полномочий депутатов, кроме перечисленных в федеральном законе и, следовательно, вышла за пределы своей компетенции, не исключают необходимость полной проверки конституционности акта, т.к. Конституционный Суд не связан основаниями и доводами (т.е. правовыми позициями), изложенными в обращении (ст. 74, часть 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации").
2. Самостоятельность субъектов РФ в формировании своих органов государственной власти сочетается с конституционным требованием обеспечить соответствие принимаемых ими с этой целью законов а) основам конституционного строя, б) общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленным федеральным законом (ст. 77 часть 1) и, наконец, в) общим принципам организации системы органов государственной власти (ст. 72 п. "н"). При этом необходимо различать, с одной стороны, отнесенное к ведению федерации регулирование общих принципов организации представительных и исполнительных органов, а с другой - составляющее совместное ведение регулирование общих принципов системы органов государственной власти. В последнем случае ключевым понятием являются принципы именно системы этих органов. Их регулирование составляет лишь часть общих принципов организации государственной власти (ст. 77, ч.1), и только оно может быть осуществлено в опережающем порядке субъектами федерации до принятия федерального закона. Институт отзыва депутатов не относится к этой категории принципов системы органов власти.
Регулирование же общих принципов организации, а не системы органов государственной власти, включая общие принципы ее функционирования, - прерогатива федерального законодателя (ст. 71 Конституции РФ). Именно к этим принципам принадлежат принципы представительной демократии, с которыми связаны основания и процедуры лишения депутатского мандата. Они должны быть закреплены федеральными законами в соответствии с ч. 1 ст. 76 и ч. 1 ст. 77 Конституции РФ.
В этой сфере приняты и действуют такие акты, как законы, от 8 мая 1994 г. "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и от 6 декабря 1994 г. "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации", а также должен быть подготовлен упоминаемый в ст. 77, ч. 1 Конституции закон (или законы) об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти.
3. В отсутствие таких специальных актов система органов государственной власти субъектов федерации, устанавливаемая ими самостоятельно, не может противоречить закрепленным в главе первой Конституции РФ основам конституционного строя. Применительно к рассматриваемому институту прекращения депутатских полномочий релевантны такие включенные в основы конституционного строя положения, как провозглашение Российской Федерации демократическим правовым государством, признание прав и свобод человека высшей ценностью, народовластие, осуществляемое непосредственно или через представительные органы, политический плюрализм, высшая юридическая сила и непосредственное действие Конституции, а также включение общепризнанных принципов и норм международного права в качестве составной части в правовую систему Российской Федерации (ст. ст. 1, 2, 3, 4, 13, 15 Конституции РФ). Интерпретация названных положений в связи с принципами представительной демократии и избирательного права особенно существенна, поскольку этот комплекс вопросов урегулирован в Конституции без детальной конкретизации.
Из указанных основ конституционного строя вытекает, что организация представительных органов власти как в Российской Федерации в целом, так и в ее субъектах, должна обеспечивать, исходя из представлений, принятых в демократическом обществе, их формирование на основе свободных, подлинных, альтернативных выборов, которые, с одной стороны, позволяют выявить политическую волю избирателей и передать осуществление представительной власти победившим кандидатам, а с другой - обеспечить независимый статус избранникам, представляющим в парламенте не особые интересы голосовавшего за них местного (по избирательным округам) корпуса избирателей, а интересы народа.
В связи с этим умолчание в Конституции об институте отзыва депутата должно быть интерпретировано как имеющее принципиальный характер. Оно обязывает законодателя воздерживаться от введения институтов, которые могут иметь контрстимулирующее влияние на активную и независимую позицию депутата, создавать угрозу его общегражданским правам либо вести без достаточно четких оснований и формально выверенных процедур к фактическому пересмотру результатов выборов и аннулированию депутатского мандата. Именно такую отрицательную роль может играть институт отзыва депутата.
4. Принципиальное непровозглашение института отзыва депутата в действующей Конституции подтверждается ее историческим толкованием, поскольку предшествующее конституционно-правовое регулирование, напротив, текстуально закрепляло подотчетность депутатов перед избирателями и возможность их отзыва, т. е. связанность волей избирателей в течение всей депутатской деятельности (императивный мандат). В те годы это сопутствовало безальтернативным выборам, проходившим на фоне почти стопроцентного участия избирателей в голосовании, в условиях однопартийности, исключающей политическую оппозицию, что не позволяет признать существовавшую избирательную систему отвечающей демократическим принципам. Конкретизировавшие институт отзыва российские законы были признаны недействующими после принятия Конституции 1993 года.
Новые названные выше федеральные избирательные законы (от 8 мая 1994 г. и от 6 декабря 1994 г.), принятые в сфере исключительного ведения федерации, не закрепляют возможности отзыва депутата избирателями ни на федеральном уровне, ни на уровне субъектов федерации. Тем самым также выявляется иное, новое содержание принципов организации народного представительства в соответствии с действующей Конституцией и в условиях признания международных стандартов в области обеспечения свободных выборов (статья 21 Всеобщей декларации прав человека).