ООПТ - это жизненно важные для города зоны, "легкие" мегаполиса и в то же время места отдыха горожан. В Москве не так много мест, где можно побродить по лесным тропинкам и подышать свежим воздухом: около 17 тыс. гектаров на территории "старой" Москвы имеют статус ООПТ*(50).
Поэтому власти города Москвы предпринимают меры по обустройству этих территорий, созданию на них условий для безопасного пребывания посетителей. Принятие таких мер необходимо, поскольку эти территории находятся в мегаполисе, в котором живут по переписи 12 млн. человек, а по факту, с учетом приезжих, около 20 млн. человек, и испытывают большую нагрузку, но закрыть их полностью для посещения людей не представляется возможным. Любая ООПТ подлежит территориальному зонированию, при этом зоны могут быть культурно-просветительские, рекреационные, спортивно-развлекательные, административно-хозяйственные и заповедные, но основная нагрузка распределяется на буферные зоны*(51) так, чтобы не допустить массовый наплыв посетителей в заповедные участки, где обитает большинство животных, находятся краснокнижные растения и осуществляется только экологическая, просветительская и научная деятельность, проводятся мероприятия по сохранению природных ландшафтов и биоразнообразия*(52).
Проблемы сохранения и развития ООПТ, обусловленные прежде всего особенностями функционирования многомиллионного города, где природа неизбежно подвергается воздействию градостроительных, техногенных, рекреационных и других антропогенных факторов, остаются нерешенными. Среди этих проблем на первый план выступают и угроза утраты территориальной связи городских ООПТ с загородными природными ландшафтами вследствие постепенной застройки лесопарковой зоны города Москвы, и дальнейшая урбанизация, нарушение территориальной целостности природных сообществ при размещении в их границах отдельных объектов строительства, а также проведение паркового благоустройства.
Кроме этого, содержание природных и природно-антропогенных ландшафтов ООПТ на основе традиционных для городских озелененных территорий подходов, направленных на создание декоративного эффекта, но не обеспечивающих сохранение естественной флоры и фауны в городе, приводит к нарушению природных процессов саморегуляции в природных сообществах на ООПТ, является одним из негативных факторов для них.
Вопрос организации и сохранения ООПТ стал особенно актуален в связи с присоединением к Москве территорий Московской области.
В составе присоединенных в июле 2012 года к Москве территорий Московской области, по официальным данным, находится 60 тыс. гектаров лесов на землях лесного фонда (34,6% от общей территории), в том числе несколько ООПТ регионального значения, которые создавала еще Московская область, и очень большое число речных долин. Все они образуют экологический каркас этих территорий и имеют большое значение для обеспечения экологической безопасности новой Москвы и прилегающих к ней областных территорий*(53).
Учитывая, что освоение этих территорий в новом статусе (земли населенных пунктов)*(54) может негативно сказаться на их состоянии, потребовалось придание им особого статуса*(55).
В соответствии со статьей 4.5 Федерального закона от 4 декабря 2006 года N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" Правительству Москвы предоставлено право отнесения территорий лесов, вошедших в состав внутригородской территории, к зеленому фонду города Москвы.
Постановлением Правительства Москвы от 22 августа 2012 года N 424-ПП "Об отнесении лесов, входивших до 1 июля 2012 года в состав лесного фонда и включенных в границы города федерального значения Москвы, к зеленому фонду города Москвы и территорий, вошедших в зеленый фонд города Москвы, к особо охраняемой зеленой территории города Москвы" земельные участки, ранее являвшиеся лесными, отнесены к особо охраняемой зеленой территории города Москвы, распорядительные функции в отношении которой осуществляет Правительство Москвы.
Указанным постановлением Правительства Москвы было установлено, что на особо охраняемой зеленой территории запрещается деятельность, не связанная с ее сохранением и изучением, а также определен ограниченный перечень видов деятельности, разрешенных на данной территории (в том числе осуществление научно-исследовательской, образовательной, религиозной деятельности, мероприятий по поддержанию ООПТ в состоянии, соответствующем ее назначению).
В целях осуществления указанных видов деятельности предоставление земельных участков, расположенных в границах особо охраняемой зеленой территории, осуществляется соответствующими уполномоченными органами исполнительной власти на основании решений Градостроительно-земельной комиссии города Москвы.
Сложившаяся непростая экологическая ситуация в городе Москве требует законодательного закрепления более действенных мер реагирования со стороны органов государственной власти и актуализации законов города Москвы, регулирующих отношения в области охраны окружающей природной среды, конкретно ООПТ и других особо охраняемых зеленых территорий.
Например, целесообразно подготовить и внести изменения в Закон N 48, исключающие любую возможность нецелевого использования земель, занимаемых ООПТ в городе Москве.
Закон N 37 требует корректировки и в части изменения статуса некоторых ООПТ категории "планируемые к созданию" (приложение 2 к Закону N 37) в связи с приданием им официального статуса ООПТ, включения их в перечень существующих ООПТ по административным округам города Москвы (например, природный заказник "Дегунинский"*(56), природно-исторический парк "Сокольники"*(57) и др.).
Способствовать сохранению и развитию территорий природного комплекса Москвы могло бы и принятие закона города Москвы о комплексе природных и озелененных территорий города Москвы. Как один из приоритетных вопрос о принятии такого закона рассматривался еще в 2008 году (постановление Правительства Москвы от 30 сентября 2008 года N 878-ПП "О ходе реализации Схемы сохранения и развития территорий природного комплекса города Москвы"). Эта задача остается актуальной и сегодня.
Кроме этого, эффективной организации охраны территорий природного комплекса Москвы может способствовать расширение полномочий общественности в части осуществления экологического контроля.
Закон города Москвы от 2 марта 2005 года N 9 "О комплексном природопользовании в городе Москве" в статье 9 установил, что общественные организации и объединения в соответствии с их уставами могут осуществлять общественный контроль в области комплексного природопользования в соответствии с федеральными законами и законами города Москвы. А результаты общественного контроля в области комплексного природопользования подлежат обязательному учету при ведении Реестра общих условий комплексного природопользования, Реестра субъектов комплексного природопользования, установлении общих и индивидуальных условий комплексного природопользования.
Закон N 39 уполномочил советы депутатов ежегодно заслушивать информацию руководителя государственного учреждения города Москвы, осуществляющего охрану, содержание и использование ООПТ, расположенной на территории соответствующего муниципального округа.
Вместе с тем эксперты склоняются к необходимости особого законодательного регулирования данного направления и принятия закона об общественном экологическом контроле в городе и специального положения об общественных слушаниях*(58).
Таким образом, для сохранения имеющихся на территории города Москвы ООПТ и создания новых, в том числе и на присоединенных территориях, необходимо как на уровне исполнительной власти, так и законодательно сформулировать принципы экологической политики, учитывающие необходимость:
поддержания и восстановления средозащитной функции экосистем ООПТ, обеспечения экологической и территориальной целостности природного комплекса, сохранения единого с прилегающими природными территориями ближнего Подмосковья природно-экологического каркаса;
сохранения и восстановления биологического разнообразия на ООПТ, в том числе проведения инвентаризации объектов животного и растительного мира с занесением исчезающих видов в Красную книгу города Москвы;
повышения качества и расширения спектра эколого-просветительских, рекреационных, физкультурно-оздоровительных и информационных услуг, предоставляемых населению на ООПТ, а также обеспечения доступности услуг для населения с ограниченными физическими возможностями, развития механизмов ГЧП в части создания благоприятного климата для развития экологически ориентированного малого и среднего бизнеса и привлечения инвестиций на ООПТ для создания объектов инфраструктуры (обустройство пляжей, зон отдыха, создание велодорожек и эколого-просветительских центров, развитие пунктов проката), развития благотворительности и опеки над природными объектами;
разработки специальной нормативной правовой и инструктивно-методической документации для проектирования и выполнения специфических для ООПТ природоохранных и природовосстановительных работ;
разработки и законодательного закрепления экологических критериев оценки эффективности работы по благоустройству и озеленению на ООПТ;
учета мнения жителей при производстве работ по благоустройству и озеленению.
3. Социальное законодательство
3.1. Состояние законодательства в сфере религиозных отношений
Проблемы в сфере религиозных отношений, о которых речь велась в предыдущих докладах о состоянии законодательства и правоприменительной практики, в настоящее время по-прежнему актуальны.
В Думу продолжают поступать коллективные обращения жителей Москвы с возражениями против строительства объектов религиозного назначения в соответствии с распоряжением Правительства Москвы от 20 октября 2010 года N 2367-РП "Об обеспечении мероприятий по выбору земельных участков для проектирования и строительства православных храмовых комплексов на территории города Москвы".
Как и в 2011-2012 годах, основные претензии москвичей высказывались в отношении порядка проведения публичных слушаний (дата и время проведения, круг лиц - участников общественных публичных слушаний, игнорирование протестных мнений в протоколах слушаний и пр.). Стоит отметить, что такая ситуация складывалась в отношении публичных слушаний, проведенных до 11 июля 2012 года, то есть до принятия Закона N 39, который определил полномочия органов местного самоуправления по согласованию размещения будущих объектов религиозного назначения.
Отмечается позитивная практика реализации Закона N 39 в особенности после внесения в него изменений, в соответствии с которыми органы местного самоуправления в лице советов депутатов муниципальных округов согласуют не только проект правового акта префектуры административного округа города Москвы об утверждении акта о выборе земельного участка в целях размещения объектов религиозного назначения (как было ранее), но и проект градостроительного плана земельного участка для размещения объектов религиозного назначения, по которым согласование проекта правового акта префектуры не проводилось*(59).
30 января 2013 года был принят Закон города Москвы N 5 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 25 июня 2008 года N 28 "Градостроительный кодекс города Москвы", которым было перенесено время начала собрания участников публичных слушаний с 18 часов на 19 часов по многочисленным просьбам жителей города Москвы.
Религиозные организации осуществляют в городе Москве широкий спектр социально ориентированных видов деятельности, предусмотренных как федеральным законодательством, так и Законом города Москвы от 12 июля 2006 года N 38 "О взаимодействии органов государственной власти города Москвы с негосударственными некоммерческими организациями" (далее - Закон N 38). Это и социальная поддержка, и защита граждан, семьи, материнства, отцовства и детства, преодоление социального сиротства, и благотворительная деятельность, и гражданско-патриотическое и духовно-нравственное воспитание детей, молодежи и взрослого населения, и содействие сохранению и популяризации отечественного исторического и культурного наследия.
В целях распространения действия Закона N 38 на религиозные объединения, приведения его в соответствие с Федеральным законом от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" и установления возможности оказания государственной поддержки религиозным организациям, признанным социально ориентированными в установленном законом порядке, 15 мая 2013 года был принят Закон города Москвы N 23 "О внесении изменения в Закон города Москвы от 12 июля 2006 года N 38 "О взаимодействии органов государственной власти города Москвы с негосударственными некоммерческими организациями".
В соответствии с федеральным законодательством и федеральными подзаконными актами, а также в рамках реализации Закона N 38 Правительство Москвы принимает подзаконные акты, регламентирующие порядок предоставления социально ориентированным некоммерческим организациям (СО НКО) финансовой поддержки в виде субсидии из бюджета города Москвы (постановление Правительства Москвы от 19 февраля 2013 года N 82-ПП). Такие подзаконные акты содержат критерии, на основании которых осуществляется поддержка социально значимых программ СО НКО, а также порядок определения победителей.
3.2. Состояние законодательства в сфере развития институтов гражданского общества и взаимодействия с ними
При реализации норм Закона N 38, касающихся государственной поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций, от представителей таких организаций поступают замечания об отсутствии в Законе четких критериев получения такой поддержки. В результате этого получение субсидий и иных мер поддержки социально ориентированными некоммерческими организациями сильно осложняется, а подчас становится невозможным, поскольку реализация этих мер, как правило, осуществляется среди одних и тех же организаций и, как следствие, возрастает коррупционная опасность регулируемых правоотношений.
3.3. Состояние законодательства в сфере физической культуры и спорта
Отраслевым законом города Москвы, входящим в пределы компетенции комиссии по физической культуре и спорту, является Закон города Москвы от 15 июля 2009 года N 27 "О физической культуре и спорте в городе Москве" (далее - Закон N 27).
В целях реализации федерального законодательства, устранения противоречий, выявленных в ходе мониторинга правоприменительной практики Закона N 27 и принятых в соответствии с ним иных правовых актов города Москвы, в декабре 2012 года в Закон N 27 внесены существенные изменения*(60), касающиеся:
особенностей системы спортивной подготовки в городе Москве и порядка организации и деятельности городских центров спортивной подготовки;
определения прав и обязанностей городских спортивных федераций;
совершенствования норм, связанных с организацией и проведением официальных физкультурных и спортивных мероприятий;
наделения Департамента физической культуры и спорта города Москвы полномочиями по утверждению нормативов затрат средств бюджета города Москвы на проведение мероприятий, включенных в Единый календарный план физкультурных и спортивных мероприятий города Москвы, определению порядка и условий отбора спортсменов для назначения поощрительных денежных выплат;
совершенствования норм, определяющих правовое положение спортивных сборных команд города Москвы, путем введения регламентирующего документа - положения о спортивных сборных командах города Москвы, определяющего основные права, обязанности и ответственность членов спортивных сборных команд, а также основания для исключения из состава спортивных сборных команд города Москвы.
Внесение указанных изменений позволило исключить положения, не применяемые на практике или концептуально не соответствующие федеральным законам или законам города Москвы.
Требования Закона N 27 были реализованы в постановлениях Правительства Москвы от:
4 декабря 2012 года N 697-ПП "О внесении изменений в постановление Правительства Москвы от 21 декабря 2011 г. N 598-ПП" (актуализация порядков предоставления субсидий организациям, осуществляющим деятельность в сфере физической культуры и спорта);
21 марта 2013 года N 160-ПП "О внесении изменений в постановление Правительства Москвы от 2 августа 2011 г. N 344-ПП" (актуализация Положения о Департаменте физической культуры и спорта города Москвы);