Проведенный в докладе анализ выявил недостатки и пробелы, существующие как в федеральном законодательстве, так и в законодательстве города Москвы, определил актуальность разработки и принятия законов города Москвы, регламентирующих вопросы участия города в ГЧП.
В Москве на протяжении длительного периода времени росло число проблем, связанных с осложнением транспортной ситуации в городе, со строительством новых транспортных магистралей.
Немалое значение для решения транспортной проблемы в городе имеет грамотная организация движения по уже имеющимся магистралям, а также их освобождение от припаркованных машин. Вместе с тем по-прежнему остается актуальным вопрос регламентации и оптимизации движения общественного транспорта, что потребует разработки и принятия соответствующих законов города. Также требуют решения вопросы строительства новых объектов инфраструктуры, для чего необходимо внести соответствующие изменения в Генеральный план города Москвы.
С учетом увеличения количества автотранспорта, необходимости внедрения новых подходов к организации дорожного движения и использованию автомобильных дорог на федеральном уровне было сформировано единое законодательное регулирование, четко определяющее полномочия субъектов РФ.
Важным нововведением федерального законодательства стало закрепление за субъектами РФ и муниципальными образованиями полномочий по принятию решений о создании и использовании на платной основе парковок и права устанавливать размер платы за пользование такими парковками. В целом был решен вопрос о правомочности субъектов РФ, в том числе и города Москвы, регулировать своими нормативными актами вопросы использования территорий общего пользования улично-дорожной сети, включая вопросы размещения на них парковок автомобильного транспорта. В полной мере реализация предоставленных полномочий, в том числе и на законодательном уровне, осуществлялась в 2013 году.
На сегодняшний день в городе создана необходимая законодательная основа для борьбы с нелегальными перевозчиками посредством развития и поддержки легального такси. Что же касается строительства новых объектов транспортной инфраструктуры, то для этого потребуется внесение изменений в Генеральный план города Москвы в части корректировки соответствующих положений, а также привлечение значительных финансовых средств.
Наряду с положительными результатами, достигнутыми в ходе решения проблем транспортной инфраструктуры города, возникла необходимость дальнейшего совершенствования законодательства, в том числе в части организации транспортного обслуживания населения в городе Москве, а также более эффективного регулирования вопросов организации единого парковочного пространства. Кроме того, было бы целесообразно наделить субъекты РФ дополнительными полномочиями по регулированию таксомоторных перевозок, передать им право использовать задержание транспортного средства (эвакуацию) как меру обеспечения производства по делам об административных правонарушениях за нарушения в области благоустройства территории, совершенные с использованием транспортных средств (нарушение правил парковки), наделить специальные учреждения, подведомственные исполнительной власти субъектов РФ, полномочиями по составлению протоколов в соответствии с частью 1 статьи 20.25 КоАП РФ.
Остается актуальной проблема обеспеченности населения города объектами розничной торговли. Прежде всего обеспечение москвичей магазинами, находящимися в шаговой доступности, причем не в целом по Москве, а дифференцированно по административным округам. Это необходимо учесть как в градостроительном законодательстве, так и в рамках законодательства о торговле.
На сегодняшний день в России накоплен большой опыт государственного регулирования предпринимательской деятельности, сформирована достаточно обширная законодательная база. Вместе с тем в последнее время практика изменения законодательства стала характеризоваться все более частым внесением точечных изменений, что обусловлено необходимостью решения отдельных проблем, возникающих в деятельности тех или иных отраслевых органов исполнительной власти. В результате страдает комплексность регулирования. Кроме того, многие эксперты отмечают, что такие изменения законодательства, решая текущие задачи государственного управления, зачастую не учитывают последствия для рядовых правоприменителей - граждан, предпринимателей и т.д., что создает неопределенность и нестабильность в правовом положении участников делового оборота, приводит к снижению деловой активности.
В настоящее время перед органами государственной власти города Москвы стоит крайне важная задача развития городской инфраструктуры. Несмотря на принимаемые меры, которые направлены в большей степени на оптимизацию затрат бюджета, в том числе путем пересмотра реализуемых технологий и применения процедур государственного заказа через торги, очевидно, что оперативное решение поставленных задач невозможно без привлечения дополнительных средств - частных инвестиций, развития и внедрения на практике разнообразных механизмов ГЧП.
В настоящее время одной из серьезных проблем, существующих в жилищно-коммунальной сфере, является проблема неплатежей и задолженности за коммунальные услуги и содержание помещений в многоквартирных домах. Решение данного вопроса требует совместных усилий органов исполнительной и законодательной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ.
Несмотря на то, что законами и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами субъектов РФ урегулирована часть вопросов, связанных с несвоевременной оплатой коммунальных платежей, на практике не удается оперативно принимать эффективные меры воздействия к нарушителям платежной дисциплины в коммунальной сфере.
Созданная в Москве нормативная правовая база предоставляет возможность получать помощь на оплату жилищно-коммунальных услуг в виде субсидий и компенсаций 4 млн. москвичей, а также обеспечивает сравнительно низкий процент жителей города Москвы, имеющих задолженность по оплате за жилые помещения и коммунальные услуги. 2013 год отмечен особой активностью органов власти города Москвы: реализуется административная реформа, реформа предоставления государственных и муниципальных услуг, что позволяет делать жизнь москвичей более комфортной, а взаимодействие граждан и органов государственной власти, в том числе в сфере жилищной политики, более продуктивным.
В то же время для повышения платежной дисциплины представляется целесообразным разработать предложения по внесению изменений в федеральные законы в части введения для собственников жилых помещений новых законодательных механизмов ответственности за несвоевременную оплату коммунальных услуг без уважительных причин, с одной стороны, и предоставления мер социальной поддержки гражданам, имеющим объективные основания образования задолженности за коммунальные услуги, с другой.
Вместе с тем в московском законодательстве имеются объективные недостатки, пробелы и противоречия, обусловленные как внешними причинами (сложившимися федеративными отношениями), так и внутренними, связанными с отставанием от динамично развивающихся общественных отношений.
По-прежнему остается актуальной работа по мониторингу состояния законодательства города Москвы, проводимая Думой и ее комиссиями во взаимодействии с органами исполнительной власти, Московским городским судом, Прокуратурой города Москвы, Министерством юстиции Российской Федерации и различными общественными институтами.
Приложение
Мониторинг законодательства и правоприменительной практики
1. Судебная практика
Профессиональные юристы судейского корпуса, использующие в повседневной работе как федеральное, так и московское законодательство, оказывают действенную помощь в мониторинге законов города Москвы. Качество и проработанность нормативного правового акта нагляднее всего проявляется в процессе его применения как участниками судебного процесса, так и судом.
В Думу ежегодно поступает информация о практике применения мировыми судьями законов города Москвы, позволяющая сделать выводы о наиболее актуальных для Москвы и москвичей сферах законодательного регулирования.
Так, по результатам обобщения Московским городским судом практики правоприменения за 2013 год мировыми судьями города Москвы рассмотрено с применением законов города Москвы 19 245 дел, из них 15 099 гражданских, 644 административных и 3 уголовных дела. В отношении 3 499 дел категория не указана.
Из них наибольшее число 15 790 дел рассмотрено с применением Закона города Москвы от 9 июля 2008 года N 33 "О транспортном налоге", 2 062 дела рассмотрены мировыми судьями с применением Закона города Москвы от 23 октября 2002 года N 47 "О ставках налога на имущество физических лиц", что соответствует аналогичным данным за 2012 и 2011 годы.
Согласно представленной информации судьями рассмотрено 104 дела, в которых применялись нормы Основ жилищной политики. Как правило, это дела о взыскании задолженности по оплате жилищно-коммунальных услуг.
173 дела рассмотрены с применением КоАП Москвы. В частности, постановлением мирового судьи судебного участка района Бибирево Ч. привлечена к административной ответственности за совершение административного правонарушения - размещение объявлений и иных информационных материалов вне специально отведенных для этого мест (часть 1 статьи 8.13 КоАП Москвы). В качестве наказания Ч. вынесено предупреждение*(63).
В 254 делах применялся Закон города Москвы от 24 ноября 2004 года N 74 "О земельном налоге", в 6 случаях - Закон города Москвы от 15 мая 2002 года N 23 "О прожиточном минимуме в городе Москве". По одному разу применялись Закон города Москвы "О защите зеленых насаждений", Закон города Москвы от 14 июля 2000 года N 26 "Об охране и использовании недвижимых памятников истории и культуры" и утративший силу закон от 11 марта 1998 года N 6 "Основы жилищной политики города Москвы".
Качество нормативного правового акта также выявляется в ходе его обжалования в судебном порядке. Так, в 2013 году предметом рассмотрения Московского городского суда были 7 законов города Москвы. По состоянию на 1 декабря 2013 года все дела рассмотрены, противоречащими федеральному законодательству признаны только нормы Закона города Москвы от 24 октября 2012 года N 51 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 21 ноября 2007 года N 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях". По трем делам производство прекращено.
2. Прокурорский надзор
Важным источником информации для мониторинга состояния и применения законодательства города Москвы также являются результаты деятельности Прокуратуры города Москвы, осуществляющей надзор за соблюдением не только федерального, но и московского законодательства. Мониторинг исполнения законодательства и реагирования на факты его нарушения ведется Прокуратурой города Москвы и подчиненными ей прокурорами на постоянной основе с 2010 года.
Обобщенная практика применения московского законодательства и информация об актах прокурорского реагирования на факты его нарушения ежегодно поступают в Думу и используются для подготовки ежегодного доклада.
Так, в 2013 году органами прокуратуры выявлены следующие случаи нарушения законодательства города Москвы.
При принятии префектурой ЮВАО города Москвы правовых актов допускались нарушения Закона города Москвы "О правовых актах города Москвы" и Закона города Москвы от 8 октября 1997 года N 40-70 "О наименовании территориальных единиц, улиц и станций метрополитена города Москвы". Распоряжением данной префектуры утвержден адрес нежилого здания по ул. Лефортовский Вал, на владельца (балансодержателя) возложена обязанность обеспечить объект домовым фонарем с указанием номера дома. Однако согласно статье 16 данного Закона города Москвы обеспечение установки уличных, дорожных и пристанционных указателей, домовых, дорожных и пристанционных знаков, памятных и информационных досок и табличек, ориентирующих надписей в соответствии с федеральными и городскими стандартами и нормами возложено на органы исполнительной власти города. Балансодержатель отвечает лишь за чистоту и исправность домовых знаков (пункт 10.12 Правил санитарного содержания территорий, организации уборки и обеспечения чистоты и порядка в г. Москве, утвержденных постановлением Правительства Москвы от 9 ноября 1999 года N 1018)*(64). Прокуратурой города Москвы опротестовано 20 аналогичных распоряжений префектуры.
Как и в предыдущие периоды, выявляются случаи нарушения положений законов города Москвы в жилищной сфере.
В органах государственной власти и органах местного самоуправления достаточно часто выявляются нарушения законов города Москвы от 26 января 2005 года N 3 "О государственной гражданской службе города Москвы" и от 22 октября 2008 года N 50 "О муниципальной службе в городе Москве". Нарушения касаются обязанности предоставлять документы, необходимые для поступления на государственную гражданскую и муниципальную службу (справки из правоохранительных, налоговых органов и др.), и справки о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера*(65).
Таганской межрайонной прокуратурой выявлены нарушения со стороны ООО ЧОП "П..." статьи 4 Закона города Москвы от 22 декабря 2004 года N 90 "О квотировании рабочих мест" в части обязанности ежеквартально представлять органу исполнительной власти города Москвы, координирующему работу по квотированию рабочих мест, информацию о выполнении квоты. В САО города Москвы выявлены нарушения статьи 2 указанного Закона города Москвы, так как ОАО "И..." не приняты меры по организации квотируемых рабочих мест за счет собственных средств.
Прокуратурой ЮВАО города Москвы установлены факты нарушения отдельными работодателями сроков предоставления в государственные службы занятости населения информации о работниках, увольняемых в связи с ликвидацией организации, сокращением численности или штата работников организации, предусмотренных статьей 19 Закона города Москвы "О занятости населения в городе Москве".
Нарушение Закона города Москвы от 30 ноября 2005 года N 68 "Об отходах производства и потребления в городе Москве" выражается в несоблюдении требований о предоставлении сведений, необходимых для ведения Сводного кадастра отходов производства и потребления. В отношении организаций, допустивших свалку отходов и захламление территории, органами прокуратуры возбуждены дела об административных правонарушениях.
В отдельных правовых актах об образовании районных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав выявлены нарушения Закона города Москвы от 13 апреля 2005 года N 12 "Об организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав" в части превышения установленного численного состава комиссии - не более 12 человек. В Таганском районе руководителю комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав прокурором вынесено представление об устранении нарушений закона в связи с ненадлежащим обеспечением мер по защите и восстановлению прав и законных интересов несовершеннолетних, выявлению и устранению причин и условий, способствующих безнадзорности, беспризорности, правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних.
Нарушения Закона города Москвы от 14 апреля 2010 года N 12 "Об организации опеки, попечительства и патронажа в городе Москве" встретились в ходе проверок органов опеки и попечительства, проведенных Преображенской, Тимирязевской и Нагатинской межрайонными прокуратурами. Нарушения касаются как расходования денежных средств несовершеннолетних (ГБОУ "Специальный (коррекционный) детский дом N 18 города Москвы"), так и оформления планов защиты прав детей на 2013 год.
При назначении согласно судебному решению выплаты денежных средств опекуну несовершеннолетней С. администрацией муниципального округа Царицыно нарушены не только положения Закона города Москвы от 15 декабря 2004 года N 87 "О порядке и размере выплаты денежных средств на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством)", но и Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку выплата назначена не с момента вынесения решения, а с момента его вступления в законную силу. Протест прокуратуры удовлетворен.
Многочисленные нарушения Закона города Москвы от 17 января 2001 года N 3 "Об обеспечении беспрепятственного доступа инвалидов к объектам социальной, транспортной и инженерной инфраструктур города Москвы" выявляются при проверке образовательных и медицинских учреждений города как на присоединенных территориях, так и в ЦАО, СВАО и ЮАО города Москвы.
Нарушение норм ГрК Москвы (проведение строительных работ без разрешения Мосгосстройнадзора) выявлены Пресненской и Хамовнической межрайонными прокуратурами в деятельности ООО "Брюсов-Эстейт", ЗАО "Кьютек", ТСЖ "Улица Арбат, 32" и др.
Как и в предыдущие годы, рядом хозяйствующих субъектов по-прежнему не выполняются требования Закона города Москвы о землепользовании в части нарушения порядка передачи земельных участков в пользование, а также законов города Москвы "О защите зеленых насаждений" (в части повреждения зеленых насаждений при ведении каких-либо работ), "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве" и "О городских почвах".
Факты нарушения Закона города Москвы "Об охране и использовании недвижимых памятников истории и культуры" установлены Лефортовской, Пресненской, Мещанской и другими межрайонными прокуратурами. Так, Мещанской межрайонной прокуратурой установлен факт передачи ЗАО "Торговый дом "Диалог" в аренду флигеля ОКН "Усадьба Черткова, XVIII-XIX вв." без заключения охранного обязательства.
Кроме того, прокурорами активно используются полномочия по возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП Москвы. В первом полугодии 2013 года органами прокуратуры возбуждались дела об административных правонарушениях по 27 составам. В основном в сфере землепользования, охраны окружающей природной среды и зеленых насаждений.
Надзор органов прокуратуры за соответствием законодательства города Москвы федеральному законодательству позволяет принимать необходимые меры и вносить коррективы еще на стадии рассмотрения законопроектов (в форме заключений на них), что снижает количество актов реагирования на уже принятые и вступившие в силу законы города Москвы. Таким образом, в 2013 году, как и в 2012, протестов, представлений и требований Прокуратуры города Москвы об устранении нарушений законодательства в Думу не поступало.
Вместе с тем согласно Уставу города Москвы и Закону города Москвы "О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы" Прокурор города Москвы наделен правом законодательной инициативы. В 2013 году Прокурором города Москвы внесены 3 законопроекта: проект закона города Москвы "О внесении изменений в Закон города Москвы от 26 января 2005 года N 3 "О государственной гражданской службе города Москвы" (внесен 18 декабря 2013 года) находится на стадии рассмотрения, проект закона города Москвы "О внесении изменения в статью 17 Закона города Москвы от 14 июня 2006 года N 29 "Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения" принят в первом чтении 25 декабря 2013 года. Один из законопроектов принят Думой 20 ноября 2013 года*(66).
3. Главное управление Минюста России по Москве
В соответствии с Положением о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации (приказ Минюста России от 21 мая 2009 года N 146) Главное управление Минюста России по Москве, в частности, обеспечивает в пределах своей компетенции исполнение на территории субъекта РФ Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, а также международных договоров Российской Федерации по вопросам, относящимся к сфере деятельности Минюста России; проводит правовую экспертизу нормативных правовых актов субъекта РФ на предмет их соответствия Конституции РФ и федеральным законам; участвует в пределах компетенции в нормотворческой деятельности органов государственной власти субъекта РФ; подготавливает обзоры нормотворчества субъекта РФ в соответствующей сфере правоотношений; проводит в установленном порядке мониторинг применения нормативных правовых актов субъектов РФ в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Регулярное проведение обзоров и мониторингов нормотворчества и применения нормативных правовых актов в соответствующей сфере правоотношений позволяет осуществлять анализ федерального и московского законодательства, полномочий Российской Федерации и города Москвы и выявлять наличие пробелов в правовом регулировании. По результатам указанной деятельности в Думу поступают экспертные заключения о необходимости приведения законов города Москвы в соответствие с федеральным законодательством.