1) защита прав и законных интересов российских и иностранных субъектов предпринимательской деятельности на территории города Москвы;
2) осуществление контроля за соблюдением прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами, организациями, наделенными федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностными лицами;
3) содействие развитию общественных институтов, ориентированных на защиту прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности, включая правозащитные и просветительские некоммерческие организации и фонды;
4) взаимодействие с предпринимательским сообществом, объединениями предпринимателей и иными лицами, выражающими интересы субъектов предпринимательской деятельности;
5) участие в формировании и реализации государственной политики в области развития предпринимательской деятельности, защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности;
6) содействие улучшению делового и инвестиционного климата в городе Москве.
Уполномоченный назначается Мэром Москвы по согласованию с Уполномоченным при Президенте РФ по защите прав предпринимателей и с учетом мнения предпринимательского сообщества города Москвы сроком на пять лет. Уполномоченным назначается гражданин Российской Федерации, достигший возраста 30 лет и имеющий высшее образование. Установлен запрет на назначение одного и того же лица на должность Уполномоченного более двух раз подряд.
Правом обращения к Уполномоченному с жалобой на нарушение в ходе предпринимательской деятельности их прав и законных интересов решениями, действиями или бездействием органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц обладают зарегистрированные в Москве индивидуальные предприниматели и юридические лица, а также индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие на территории города Москвы предпринимательскую деятельность.
При этом не допускается направление субъектом предпринимательской деятельности жалобы по одному и тому же вопросу Уполномоченному, а также уполномоченному по защите прав предпринимателей в другом субъекте РФ, что предусматривает необходимость выстраивания системы взаимодействия между всеми действующими в России уполномоченными по защите прав предпринимателей.
После получения жалобы Уполномоченный принимает решение о принятии жалобы к рассмотрению; о разъяснении заявителю, если это возможно без проведения разбирательства, средств, которые тот вправе использовать для защиты своих прав и законных интересов; об отказе в принятии жалобы к рассмотрению. О своем решении Уполномоченный уведомляет заявителя в течение трех дней.
Законом закрепляется довольно широкий круг полномочий Уполномоченного при работе с поступающими к нему обращениями. В частности, Уполномоченный может запросить у самого заявителя дополнительную информацию, документы, подлинники документов для ознакомления, письменные и устные разъяснения, дополнения, уточнения, необходимые для полного и всестороннего рассмотрения жалобы; запросить от органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц сведения, документы и материалы, необходимые для полного и всестороннего рассмотрения жалобы; принимать с письменного согласия заявителя участие в выездной проверке, проводимой в отношении заявителя в рамках государственного контроля (надзора) или муниципального контроля. Кроме того, при выявлении фактов нарушения прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности Уполномоченный вправе проинформировать об этом правоохранительные органы.
Руководители и иные должностные лица органов государственной власти и органов местного самоуправления обязаны обеспечить прием Уполномоченного, направить ответ в письменной форме на обращение Уполномоченного, а также предоставить Уполномоченному запрашиваемые им сведения, документы и материалы в срок, не превышающий 15 дней со дня получения соответствующего обращения.
По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный обязан выполнить одно или несколько из следующих действий:
1) разъяснить заявителю вопросы, касающиеся его прав и законных интересов, в том числе форм и способов их защиты, предусмотренных федеральным законодательством и законодательством города Москвы;
2) передать жалобу в орган государственной власти, орган местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу, в случае если рассмотрение жалобы не относится к компетенции Уполномоченного;
3) обратиться в суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, признании незаконными решений и действий (бездействия) органов государственной власти города Москвы, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц в случае, если оспариваемые ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы субъектов предпринимательской деятельности в сфере предпринимательской деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской деятельности;
4) направить в орган государственной власти, орган местного самоуправления, иной орган или организацию, наделенные федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, обращение о привлечении конкретных должностных лиц или служащих (работников) этих органов или организаций, виновных в нарушении прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности, к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности;
5) направить в орган государственной власти, орган местного самоуправления, иной орган или организацию, наделенные федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, рекомендации по принятию необходимых мер в целях восстановления нарушенных прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности и предотвращению подобных нарушений в дальнейшем.
Помимо работы, связанной с рассмотрением конкретных жалоб на нарушения прав предпринимателей в городе Москве, принятый Закон наделяет Уполномоченного более широкими правами, связанными с анализом и обобщением поступающих к нему обращений, выработкой предложений по совершенствованию действующего законодательства, участием в процессе нормотворчества. В частности, по окончании календарного года Уполномоченный направляет Мэру Москвы доклад о результатах своей деятельности за истекший период, содержащий в том числе оценку условий осуществления предпринимательской деятельности в городе Москве, а также предложения о совершенствовании правового положения субъектов предпринимательской деятельности. Ежегодный доклад Уполномоченного направляется также Уполномоченному при Президенте РФ по защите прав предпринимателей, в Думу и иным должностным лицам по списку, утвержденному Мэром Москвы; публикуется на официальном сайте Уполномоченного в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".
Кроме того, Уполномоченный вправе:
1) направлять в органы государственной власти города Москвы, органы местного самоуправления мотивированные предложения о принятии нормативных правовых актов (о внесении изменений в нормативные правовые акты или признании их утратившими силу), относящихся к сфере его деятельности;
2) направлять Мэру Москвы мотивированные предложения об отмене или о приостановлении действия актов органов исполнительной власти города Москвы;
3) участвовать в разработке и обсуждении проектов законов и иных нормативных правовых актов города Москвы, касающихся предпринимательской деятельности, готовить заключения по результатам рассмотрения указанных проектов;
4) в установленном порядке участвовать в заседаниях Думы, ее комиссий и рабочих групп, заседаниях Правительства Москвы, коллегиальных совещательных органов при органах исполнительной власти города Москвы по вопросам защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности.
Принятие Закона города Москвы "Об Уполномоченном по защите прав предпринимателей в городе Москве" позволит создать качественно новый институт по защите прав предпринимателей в городе Москве, обеспечивающий защиту конституционного права граждан на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной экономической деятельности во благо города и москвичей.
Развитие в городе Москве ГЧП
В последние годы Правительством Москвы поставлена задача развития города, с тем чтобы он встал в один ряд с ведущими мировыми мегаполисами как по инвестиционной привлекательности, так и по качеству и комфортности жизни. Как показывают исследования ведущих российских и мировых аналитических центров, Москва в настоящее время имеет значительный потенциал для такого развития, опережая в этом плане многие европейские и мировые столицы.
Однако очевидно, что для реализации имеющегося потенциала городу необходимо оперативное и эффективное осуществление целого комплекса мер по развитию транспортной и социальной инфраструктуры, реорганизации промышленных зон, созданию периферийных центров притяжения между Третьим транспортным кольцом и МКАД, на присоединенных к городу территориях.
Все это требует крупных финансовых вложений, значительно увеличивая нагрузку на бюджет города. Одновременно изменения налогового законодательства уменьшили налогооблагаемую базу и, как следствие, доходную часть бюджета.
Таким образом, все большую актуальность приобретает внедрение различных форм привлечения частных финансовых средств, в том числе через механизмы ГЧП. В частности, только в 2013 году приняты решения о реализации проектов на базе ГЧП в сфере здравоохранения (создание на базе клинической больницы четырех высокотехнологичных медицинских центров), образования (строительство четырех дошкольных учреждений), транспорта (заключение контрактов жизненного цикла на эксплуатацию части подвижного состава московского метрополитена).
Вместе с тем существенно затрудняет реализацию всех возможностей ГЧП отсутствие полноценной законодательной базы, которая бы позволила четко определить сферы и формы ГЧП, отличные от деятельности, регулируемой законодательством о государственных закупках, инвестиционных контрактах и т.п.
В Москве до сих пор не принят закон о ГЧП, хотя подобные законы в настоящее время приняты более чем в 60 субъектах РФ.
Принятие таких законов обусловлено целым комплексом причин, среди которых можно выделить несколько ключевых.
Во-первых, государство тем самым фиксирует обязательства, которые оно готово на себя принять, ведь соответствующий закон - своего рода публичная оферта для бизнеса.
Во-вторых, это определенная гарантия стабильности, что крайне важно именно для проектов ГЧП, рассчитанных на длительные сроки.
В-третьих, законы позволяют обеспечить сбалансированное распределение рисков, что актуально в ситуации, когда федеральное законодательство в большей степени перекладывает риски, связанные с подобными проектами, на частных инвесторов и не содержит механизмов возмещения понесенных ими убытков. Единственная правовая возможность в таком случае - обращение в суд, так как бюджетное законодательство не допускает включения в бюджеты соответствующих уровней целевой строки на затраты по подобным проектам.
Четвертой причиной, обусловливающей принятие закона субъекта РФ о ГЧП, является необходимость отражения финансовых обязательств субъекта РФ в бюджете, поскольку существующее бюджетное законодательство позволяет планировать расходы, связанные с реализацией проектов ГЧП, только на трехлетний период. Однако даже законом субъекта РФ устранить этот разрыв вряд ли удастся, пока не будут внесены соответствующие изменения в БК РФ.
Ввиду того, что важной характеристикой ГЧП является его направленность на решение социально-экономических задач соответствующего региона, крайне важно при разработке и реализации проекта оценивать, насколько он обеспечивает их достижение. Но на сегодняшний день в законодательстве Российской Федерации отсутствуют единые методики такой оценки. Следовательно, требуется их утверждение уже на уровне субъектов РФ.
Вместе с тем проведенный анализ показывает наличие рисков противоречия указанных законов и соответственно конкретных положений соглашений по проектам ГЧП, реализуемых в соответствии с такими законами, императивным нормам федерального законодательства. При этом зачастую указанные риски объективны, вызваны отсутствием надлежащего регулирования отношений в рамках ГЧП на федеральном уровне и в целом не зависят от качества подготовки законов субъектов РФ.
Безусловно, соответствующие правоотношения лежат в сфере регулирования гражданского законодательства. При этом могут использоваться и существующие формы договорных отношений, и различное их сочетание, создающее комплексные, сложные контракты.
Однако анализ законодательных актов Российской Федерации и субъектов РФ, а также сложившейся практики реализации проектов ГЧП показывает, что в настоящее время отсутствует возможность реализации проектов ГЧП по формам сотрудничества, используемым в мировой практике. Нормы российского законодательства предусматривают использование ограниченного числа моделей преимущественно в рамках реализации концессионных соглашений, что существенно ограничивает возможности инвестора по привлечению заемного финансирования.
Основной проблемой в данной сфере является отсутствие единообразия в понимании содержания ГЧП. Это приводит к тому, что на практике либо применяется его расширительное толкование, включающее в себя все существующие виды гражданско-правовых отношений между государством и частными лицами, в том числе тендеры, проводимые в рамках Федерального закона от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон N 94-ФЗ), либо содержание ГЧП сводится только к концессионным соглашениям, урегулированным Федеральным законом от 21 июля 2005 года N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях".
Таким образом, невозможно полноценно использовать все возможности и механизмы ГЧП без надлежащего законодательного регулирования на федеральном уровне, которое бы установило единую терминологию для реализации проектов ГЧП в Российской Федерации, определило полномочия Правительства РФ, субъектов РФ и муниципальных образований при реализации соглашений о ГЧП, в том числе по контролю за деятельностью частного партнера по соблюдению им условий такого соглашения.
Очевидно, сложившаяся ситуация привела к тому, что в марте 2013 года в Государственную Думу Правительством РФ был внесен проект федерального закона "Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации" (далее - законопроект).
Данный законопроект устанавливает обязательства публичного и частного партнеров при реализации соглашения о ГЧП, в том числе по обязательному финансированию и эксплуатации и (или) техническому обслуживанию объекта соглашения частным партнером. При этом регламентируется возможность использования сторонами соглашения различных форм участия в соглашениях о ГЧП и их сочетания в зависимости от целей конкретного проекта, в том числе с использованием форм, предполагающих нахождение объекта соглашения в частной собственности.
В соответствии с законопроектом предполагается исключительно конкурсный порядок заключения соглашений о ГЧП, а также устанавливаются гарантии прав и законных интересов частных партнеров и кредиторов.
Кроме того, законопроект устраняет существующие ограничения в федеральном законодательстве для реализации проектов ГЧП. В частности, это касается соответствия проектов ГЧП требованиям Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции". Также вносятся изменения в ЗК РФ в части установления возможности предоставления земельного участка в ходе единых торгов на реализацию соглашения о ГЧП и в НК РФ, устанавливающие ведение общего учета операций, подлежащих налогообложению по соглашению о ГЧП, устанавливается порядок включения имущества, передаваемого по соглашению о ГЧП, в состав имущества, подлежащего амортизации.
Вместе с тем обсуждение указанного законопроекта на заседании комиссии по экономической политике, науке и промышленности выявило ряд его недостатков и недоработок.
Например, декларируется переход права собственности на объект соглашения о ГЧП от одной его стороны к другой стороне. При этом законопроект не увязывает эту декларацию с законодательством о приватизации.
Не снимается вопрос о государственных гарантиях, поскольку в бюджете можно заложить финансовые обязательства только на три года, а срок проектов ГЧП 15-20 лет.