Законопроект не предусматривает множественность лиц со стороны частного партнера. Может быть только один частный партнер, который может принимать на себя обязательства как по полному, так и по частичному финансированию. При этом у публичного партнера обязательств по финансированию нет. Возникает вопрос: если частный партнер может принимать на себя обязательства по частичному финансированию, кто будет осуществлять остальную часть финансирования?
Недостаточно четко урегулирован вопрос гарантий частным партнерам при изменениях законодательства, поскольку в законопроекте оговорены случаи, когда предоставленные гарантии не действуют. При этом формулировки могут трактоваться расширительно в части установления круга принимаемых нормативных актов.
В целом же комиссия по экономической политике, науке и промышленности позитивно оценила внесение указанного законопроекта и отметила крайнюю важность его доработки и скорейшего принятия для законодательного обеспечения реализации городом проектов ГЧП в самых разных отраслях городского хозяйства.
Работа в данном направлении Думе еще только предстоит, поскольку принятие федерального закона о ГЧП потребует детальной проработки и принятия соответствующего закона города в рамках предоставленных федеральным законодательством полномочий.
2. Законодательство в сфере развития транспорта и дорожно-транспортной инфраструктуры, жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства
2.1. Состояние законодательства, регулирующего правоотношения в сфере транспорта и дорожно-транспортной инфраструктуры, жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства
Законодательное обеспечение развития транспорта и дорожно-транспортной инфраструктуры
В настоящее время одним из приоритетных направлений развития Москвы является создание эффективной транспортной системы, отвечающей требованиям интенсивного развития города и постоянно возрастающей нагрузки на транспортную инфраструктуру*(7).
Специалистами все чаще отмечается, что сложившаяся ранее улично-дорожная сеть ни по объемам, ни по структуре не соответствует транспортным потребностям жителей современного города.
Обсуждение проблем развития транспорта и улично-дорожной сети на заседаниях комиссии по городскому хозяйству и жилищной политике с участием представителей профильных департаментов города Москвы помогло выделить основные проблемы в данной сфере:
несбалансированность градостроительной политики, при которой темпы строительства жилых, офисных и торговых площадей заметно превышали темпы создания необходимой инфраструктуры*(8);
незавершенность системы магистралей в целом, неразвитость системы соединительных и хордовых магистралей;
недостаточная сбалансированность транспортных подсистем общественного и личного транспорта.
Одной из важных проблем, требующих незамедлительного решения, стала нехватка парковочных мест.
Для решения указанных вопросов потребовалось пересмотреть градостроительные приоритеты, принципы развития городских территорий различного функционального назначения, а также внести изменения в действующее законодательство в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности.
Стало очевидным, что решение транспортной проблемы в столице невозможно без развития общественного транспорта, поэтому органами исполнительной власти города Москвы была начата работа по созданию новой маршрутной сети, которая бы отвечала самым современным требованиям.
Таким образом, основные усилия органов власти были направлены на развитие всей улично-дорожной сети города: строительство новых современных объектов транспортной инфраструктуры (прокладка дополнительных магистралей - дублеров наиболее загруженных трасс, строительство многоуровневых развязок, оборудование объездов наиболее загруженных дорожных участков и т.п.), реконструкция уже имеющихся объектов и др.
Изучение проблем транспортной инфраструктуры, мониторинг сложившейся ситуации, выработка соответствующих решений были начаты еще в 2011 году.
На совместном заседании бюджетно-финансовой комиссии и комиссии по городскому хозяйству и жилищной политике*(9) в 2011 году были рассмотрены результаты проверки КСП Москвы планирования и использования бюджетных средств на реконструкцию, капитальный и текущий ремонт дорог, а также содержание объектов дорожного хозяйства, в результате которой были выявлены нарушения в размещении и исполнении государственного заказа, получении разрешения на строительство, а также обнаружено нецелевое и избыточное расходование бюджетных средств.
Большинство из выявленных недостатков во многом явилось следствием несформированности нормативно-правовой базы для планирования и финансирования работ по ремонту дорог, отсутствия нормативных документов, регулирующих деятельность дорожно-ремонтной отрасли, в том числе технологических нормативов на ремонт дорог, учитывающих современную интенсивность дорожного движения. Было предложено провести электронную паспортизацию объектов улично-дорожной сети города Москвы, создать систему мониторинга транспортно-эксплуатационной нагрузки на дорожные покрытия объектов улично-дорожной сети города, что способствовало бы установлению зависимости межремонтных сроков от интенсивности транспортной нагрузки и позволило оптимизировать планирование работ по ремонту дорог.
На федеральном уровне политика в области дорожной деятельности также формировалась на протяжении нескольких лет*(10). С учетом увеличения количества автотранспорта, необходимости новых подходов к организации дорожного движения и использованию автомобильных дорог потребовалось единое законодательное регулирование, четко определяющее полномочия субъектов РФ.
В целях обеспечения правового регулирования отношений, возникающих в связи с использованием автомобильных дорог, и осуществления дорожной деятельности был принят Федеральный закон от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 257-ФЗ).
В соответствии с Федеральным законом N 257-ФЗ дорожная деятельность выделена в самостоятельный предмет правового регулирования и определяется как деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог*(11). Определение каждого из указанных видов деятельности имеет важное значение для отрасли особенно при разграничении видов деятельности, их планировании и финансировании*(12).
Только в соответствии с изменениями, внесенными Федеральным законом от 21 апреля 2011 года N 69-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 69-ФЗ), были расширены полномочия субъектов РФ, в том числе им было предоставлено право вводить временные ограничения движения транспортных средств в период повышенной интенсивности движения, например, накануне выходных и праздничных дней или в часы максимальной загрузки автодорог, а также устанавливать законами субъектов РФ иные случаи временного ограничения движения в отношении автомобильных дорог регионального, межмуниципального и местного значения. Временные ограничение или прекращение движения транспортных средств по автомобильным дорогам регионального или межмуниципального, местного значения осуществляются в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ (статья 30 Федерального закона N 257-ФЗ).
Важным нововведением федерального законодательства также является закрепление за субъектами РФ и муниципальными образованиями полномочий по принятию решений о создании и использовании на платной основе парковок (парковочных мест), а также по установлению порядка создания и использования, в том числе на платной основе, парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования регионального и местного значения. Также субъектам РФ предоставлено право устанавливать размер платы за пользование такими парковками (статья 12 Федерального закона N 257-ФЗ).
Одновременно в пункте 21 статьи 1 ГрК РФ было закреплено понятие "парковка (парковочное место) - специально обозначенное и при необходимости обустроенное и оборудованное место, являющееся в том числе частью автомобильной дороги и (или) примыкающее к проезжей части и (или) тротуару, обочине, эстакаде или мосту либо являющееся частью подэстакадных или подмостовых пространств, площадей и иных объектов улично-дорожной сети, зданий, строений или сооружений и предназначенное для организованной стоянки транспортных средств на платной основе или без взимания платы по решению собственника или иного владельца автомобильной дороги, собственника земельного участка либо собственника соответствующей части здания, строения или сооружения".
Был значительно повышен размер штрафа за движение транспортных средств по полосе для маршрутных транспортных средств или остановку на указанной полосе, а также за остановку и стоянку транспортных средств в запрещенных местах (статья 12.19 КоАП РФ). Для Москвы размер штрафа за указанные правонарушения составил 3 тыс. рублей.
Таким образом был решен вопрос о правомочности субъектов РФ, в том числе и города Москвы, регулировать своими нормативными правовыми актами использование территорий общего пользования улично-дорожной сети, в том числе для размещения на них парковок автомобильного транспорта.
В полной мере реализация предоставленных полномочий, в том числе и на законодательном уровне, в Москве началась в 2011 году и продолжилась в 2012 и 2013 годах.
Правительством Москвы принята направленная на обеспечение комфортных условий жизнедеятельности населения города Москвы Государственная программа города Москвы "Развитие транспортной системы на 2012-2016 гг.", утвержденная постановлением Правительства Москвы от 2 сентября 2011 года N 408-ПП.
Данная программа включает в себя целый ряд подпрограмм: "Автомобильные дороги и улично-дорожная сеть (строительство, реконструкция, ремонт и содержание автомобильных дорог и инженерно-транспортных сооружений)"; "Автовокзалы и транспортно-пересадочные узлы"; "Грузовой транспорт"; "Общественный транспорт"; "Создание единого парковочного пространства" и др. На ее реализацию планируется в общей сложности выделить около 2,6 трлн. рублей, в том числе за счет средств бюджета города Москвы - 1,8 трлн. рублей. Уже сегодня можно отметить, что реализация данной программы позволяет обеспечить развитие общественного транспорта, повысить скорость движения и пропускную способность улично-дорожной сети, создать современную систему управления и регулирования дорожного движения, а также профинансировать строительство новых транспортно-пересадочных узлов.
В КоАП Москвы введено понятие "городская парковка", под которой понимается "объект благоустройства города Москвы, представляющий собой специально обозначенное, обустроенное и оборудованное место, являющееся частью автомобильной дороги и (или) примыкающее к проезжей части и (или) тротуару, обочине, эстакаде или мосту либо являющееся частью подэстакадных или подмостовых пространств, площадей и иных объектов улично-дорожной сети, находящихся в собственности города Москвы, и предназначенное для организованной стоянки транспортных средств на платной основе или без взимания платы по решению Правительства Москвы".
На основании статьи 12 Федерального закона N 257-ФЗ и в целях создания единого парковочного пространства города Москвы 17 мая 2013 года принято постановление Правительства Москвы N 289-ПП "Об организации платных городских парковок в городе Москве", которым утверждены территориальные зоны организации платных городских парковок, Правила пользования городскими парковками и размещения на них транспортных средств и др. На эти объекты распространяется также и действие Правил дорожного движения, определяющих в числе прочего правила остановки и стоянки транспортных средств.
Федеральный закон N 69-ФЗ также заложил законодательную основу для решения еще одной важной проблемы - борьбы с нелегальными перевозчиками. После отмены лицензирования таксомоторных перевозок в федеральном законодательстве появился пробел, поскольку этот вид перевозок никакими специальными нормативными документами не регулировался.
В целях восполнения указанного пробела в 2008 году был принят Закон города Москвы от 11 июня 2008 года N 22 "О легковом такси в городе Москве" (далее - Закон о такси). Однако на протяжении трех лет Закон о такси фактически не был реализован в связи с тем, что необходимые подзаконные акты Правительством Москвы так и не были приняты. Кроме того, ряд положений Закона о такси вызывал споры экспертов о правомочности регулирования соответствующих правоотношений.
Принятие же Федерального закона N 69-ФЗ (статья 9) сняло многие спорные моменты. Так, в соответствии с ним с 1 сентября 2011 года деятельность по перевозке пассажиров и багажа легковым такси на территории субъекта РФ стала осуществляться при условии получения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем разрешения на осуществление такой деятельности, выдаваемого уполномоченным органом исполнительной власти соответствующего субъекта РФ. Разрешение выдается на каждое транспортное средство, используемое в качестве легкового такси и находящееся у обратившегося с заявлением лица в собственности или лизинге.
Форма разрешения, срок его действия, порядок выдачи и переоформления, порядок определения платы за выдачу разрешения, дубликата разрешения и порядок ведения реестра выданных разрешений должны определяться высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.
При этом Федеральный закон N 69-ФЗ устанавливает общие требования к содержанию разрешения, случаям его переоформления, а также требования, которым должны отвечать транспортные средства. Контроль за соблюдением указанных требований должны осуществлять уполномоченные органы власти субъектов РФ в порядке, определенном законом соответствующего субъекта РФ. Также законом субъекта РФ могут определяться максимальное количество транспортных средств, используемых для оказания услуг по перевозке пассажиров и багажа легковым такси на территории данного субъекта РФ, порядок проведения аукциона по отбору перевозчиков, если количество поступивших заявок будет превышать указанное максимальное число.
Изменение федерального законодательства обусловило необходимость внесения в 2011 и 2013 годах в Закон о такси изменений, в соответствии с которыми срок действия разрешения на осуществление таксомоторных перевозок продлен с трех до пяти лет. Законом о такси закреплены полномочия Правительства Москвы на утверждение формы разрешения, порядка его выдачи и переоформления, размера платы за выдачу разрешения (дубликата разрешения). С 1 июля 2013 года вступило в силу требование к легковому такси о "желтой цветовой гамме кузова", действующее в отношении транспортных средств, на которые разрешения на осуществление деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковыми такси выданы после 30 июня 2013 года*(13).
Таким образом, на сегодняшний день в городе создана необходимая законодательная основа как для реализации положений Федерального закона N 69-ФЗ, так и для борьбы с нелегальными перевозчиками посредством развития и поддержки легальных такси.
Наряду с положительными показателями, достигнутыми в ходе решения проблем транспортной инфраструктуры города, возникла необходимость дальнейшего совершенствования законодательства города Москвы. В этой связи в Департаменте транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Москвы проведен анализ всех поступивших законодательных инициатив и предложений. В результате определен перечень изменений, которые необходимо внести в городское законодательство.
В целях улучшения организации транспортного обслуживания населения в городе Москве и более эффективного регулирования вопросов организации единого парковочного пространства требуется принятие соответствующих законов города Москвы.
В связи с необходимостью усиления административной ответственности за правонарушения в сфере пассажирских перевозок автомобильным транспортом в городе Москве, введения ответственности за нарушения перевозчиками, осуществляющими перевозки по заказам, пропускного режима, установления ответственности за нарушение законодательства о таксомоторных перевозках (нарушение обязательного требования к цвету такси) требуется внесение изменений в КоАП Москвы и Закон о такси.
Кроме того, целесообразно было бы наделить субъекты РФ дополнительными полномочиями по регулированию таксомоторных перевозок, передать им право использовать задержание транспортного средства (эвакуация) как меру обеспечения производства по делам об административных правонарушениях за нарушения в области благоустройства территории, совершенные с использованием транспортных средств (правил парковки), наделить специальные учреждения, подведомственные органам исполнительной власти субъектов РФ, полномочиями по составлению протоколов в соответствии с частью 1 статьи 20.25 КоАП РФ, для чего необходимо внести соответствующие изменения в КоАП РФ и иные федеральные законы*(14).
Благоустройство, жилищно-коммунальные услуги
Одной из наиболее приоритетных задач органов государственной власти города является обеспечение благоустройства территории Москвы, создание благоприятной внешней среды в столице, поддержание и улучшение санитарного состояния ее территории.
Правовые нормы в сфере благоустройства в городе Москве установлены постановлениями Правительства Москвы и иными правовыми актами органов исполнительной власти города Москвы, а также положениями ряда законов города Москвы. Вместе с тем данные правовые акты принимались в разные годы без системного подхода. В связи с этим назрела необходимость в установлении комплексной законодательной основы правоотношений в сфере благоустройства, связанных с содержанием территории, проектированием и размещением объектов благоустройства, их содержанием и ремонтом, а также с иными работами и мероприятиями, направленными на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории.
В 2013 году комплексной рабочей группой с участием органов исполнительной власти города Москвы и депутатов Думы разработан законопроект "О благоустройстве в городе Москве", в котором устанавливается система правового регулирования в данной сфере, определяются основные понятия, система объектов благоустройства, виды работ и мероприятий по благоустройству и содержанию территории города Москвы, виды документации в сфере благоустройства, требования по обеспечению сохранности внешнего архитектурно-художественного облика города Москвы, доступности территорий общего пользования, закрепляются основы осуществления мониторинга за состоянием объектов благоустройства и контроля в области благоустройства.
Законопроект внесен в Думу 15 января 2014 года. Установление системной законодательной основы правил благоустройства позволит четко распределить обязанности по содержанию объектов благоустройства между коммунальными службами и правообладателями объектов недвижимости, что приведет к улучшению внешнего облика Москвы, будет способствовать повышению качества работ по содержанию территории города, уборке дворов и улиц, поддержанию в надлежащем виде фасадов зданий и сооружений, освещению городской территории и т.д.
В настоящее время одной из серьезных проблем, существующих в жилищно-коммунальной сфере, является проблема неплатежей и задолженности за коммунальные услуги и содержание помещений в многоквартирных домах*(15). Решение данного вопроса требует совместных усилий органов исполнительной и законодательной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ.