Несмотря на то, что законами и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами субъектов РФ урегулирована часть вопросов, связанных с несвоевременной оплатой коммунальных платежей, на практике возникает много проблем. И ресурсоснабжающие организации, и потребители сталкиваются с проблемами, которые не позволяют оперативно принимать эффективные меры воздействия к нарушителям платежной дисциплины в жилищно-коммунальной сфере.
Отмечается несколько причин возникновения неплатежей в жилищно-коммунальной сфере, в том числе и неэффективность товариществ собственников жилья (далее - ТСЖ) либо жилищно-строительных кооперативов (далее ЖСК), жилищных кооперативов (далее - ЖК) или иных специализированных потребительских кооперативов (далее - СПК), управляющих организаций (далее - УО) в организации сбора платежей. С другой стороны, собственники, несознательно относящиеся к своей обязанности по оплате жилищных и коммунальных услуг, способствуют образованию значительной задолженности, обязанность погашения которой зачастую перекладывается на плечи сознательных собственников или УО.
Стоит отметить, что вопросы ответственности в случаях несвоевременной оплаты жилищно-коммунальных услуг регулируются в основном федеральным законодательством. Однако незначительный размер санкций за несвоевременную оплату позволяет потребителю или совсем их не оплачивать, или оплачивать не в полном объеме. Так, в соответствии с частью 14 статьи 155 ЖК РФ недобросовестные потребители жилищно-коммунальных услуг "обязаны уплатить кредитору пени в размере одной трехсотой ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, действующей на момент оплаты, от не выплаченных в срок сумм за каждый день просрочки начиная со следующего дня после наступления установленного срока оплаты по день фактической выплаты включительно".
Негативно на платежной дисциплине сказывается отсутствие возможности введения ограничения режима потребления тепловой энергии, воды, электрической энергии для неплательщиков, а также санкций, в результате которых собственник единственного жилого помещения мог бы лишиться жилья как собственности.
Длительность, затратность и неэффективность процедуры прекращения или ограничения предоставления коммунальной услуги в случае неполной ее оплаты, установленной Правилами предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, утвержденными постановлением Правительства РФ от 6 мая 2011 года N 354, не позволяют решать проблему привлечения к ответственности неплательщиков.
В соответствии с данными Правилами возможно инициировать процедуру прекращения или ограничения предоставления только той услуги, в отношении которой имеется задолженность, и только в размере, превышающем сумму трех месячных размеров платы за коммунальную услугу. При этом запрещено прекращать предоставление коммунальной услуги по отоплению, а в многоквартирных домах и по холодному водоснабжению.
Московским законодательством также предусмотрены меры, направленные на сокращение числа неплательщиков и уменьшение задолженности населения по оплате за жилое помещение и коммунальные услуги.
Так, статья 77 Основ жилищной политики определяет особенности взимания платы за жилое помещение и коммунальные услуги в городе Москве, в соответствии с которыми плата вносится ежемесячно до десятого числа месяца, следующего за истекшим, если иной срок не установлен договором управления многоквартирным домом либо решением общего собрания членов ТСЖ, ЖК или иного СПК, созданного в целях удовлетворения потребностей граждан в жилье в соответствии с федеральным законом о таком кооперативе. Плата за пользование жилым помещением (плата за наем), содержание и ремонт жилого помещения в многоквартирном доме, а также за отопление взимается независимо от факта пользования жилым помещением.
В статье 78 Основ жилищной политики устанавливается ответственность за невыполнение обязанности по оплате жилого помещения и коммунальных услуг (выселение в судебном порядке из занимаемого жилого помещения с предоставлением другого жилого помещения, взыскание задолженности по оплате содержания и ремонта жилого помещения и коммунальных услуг в установленном федеральным законодательством порядке и в соответствии с договором управления многоквартирным домом либо в судебном порядке).
Как дополнительный метод борьбы с нарушением платежной дисциплины в жилищно-коммунальной сфере можно рассматривать предоставление субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг.
Статья 7 Основ жилищной политики определяет полномочия Думы и Правительства Москвы в жилищной сфере города Москвы, к которым относятся соответственно:
установление стандарта нормативной площади жилого помещения, используемого для расчета субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг (далее - субсидия), стандарта максимально допустимой доли расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи, принципа расчета стандарта стоимости жилищных и коммунальных услуг;
утверждение нормативов потребления коммунальных услуг для расчета сумм компенсаций расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг и субсидий, цен на коммунальные услуги при отсутствии приборов учета ресурсов, а также определение порядка и условий предоставления гражданам компенсаций расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг и субсидий в соответствии с федеральным законодательством.
Статья 79 Основ жилищной политики устанавливает, что субсидии предоставляются гражданам в порядке и на условиях, которые устанавливаются правовыми актами Российской Федерации, законами и иными правовыми актами города Москвы. Такие субсидии рассчитываются исходя из размеров стандарта нормативной площади жилого помещения, стандарта стоимости жилищно-коммунальных услуг и стандарта максимально допустимой доли расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи.
Стандарты города Москвы, применяемые при определении прав граждан на предоставление субсидий, установлены Законом города Москвы от 1 ноября 2006 года N 54 "О стандартах города Москвы, применяемых при определении прав граждан на предоставление субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг" (далее - Закон N 54).
Стандарт нормативной площади жилого помещения, используемой для расчета субсидий, установлен статьей 2 Закона N 54 для нескольких категорий жителей Москвы. Так, для одиноко проживающего гражданина он составляет 33 кв. метра общей площади жилого помещения, для семьи, состоящей из двух человек, - 42 кв. метра общей площади жилого помещения, а для семьи, состоящей из трех и более человек, - 18 кв. метров общей площади жилого помещения на каждого члена семьи.
Стандарт стоимости жилищно-коммунальных услуг определяется исходя из платы за содержание и ремонт жилых помещений, а также платы за коммунальные услуги. Размер стандарта стоимости жилищно-коммунальных услуг на одного члена семьи для семей разной численности рассчитывается исходя из стандарта нормативной площади жилого помещения, используемой для расчета субсидий, и ежегодно утверждается Правительством Москвы.
В целях реализации Закона N 54 постановлением Правительства Москвы от 12 декабря 2012 года N 717-ПП утверждены следующие размеры стандарта стоимости жилищно-коммунальных услуг, используемые для расчета предоставляемых гражданам субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, на 2013 год:
N п/п | Категории семьи | Размер стандарта стоимости жилищно-коммунальных услуг (рублей в месяц на каждого члена семьи) | |
с 1 января 2013 года | с 1 июля 2013 года | ||
1. | Одиноко проживающий гражданин | 2403,94 | 2639,71 |
2. | Семья, состоящая из двух человек | 1945,27 | 2129,51 |
3. | Семья, состоящая из трех и более человек | 1835,62 | 2007,59 |
Вместе с тем размер стандарта максимально допустимой доли расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи не изменялся с 2006 года и составляет при среднедушевом доходе семьи или доходе одиноко проживающего гражданина:
свыше 800 рублей в месяц, но не более 2000 рублей в месяц - 3%;
свыше 2000 рублей в месяц, но не более 2500 рублей в месяц - 6%;
свыше 2500 рублей в месяц - 10%*(16).
Предоставление жителям Москвы субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг осуществляется в соответствии с постановлением Правительства Москвы от 19 сентября 2006 года N 710-ПП "О предоставлении субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в городе Москве" гражданам при отсутствии у них задолженности по оплате жилого помещения и коммунальных услуг или при заключении гражданами соглашения по ее погашению с организацией, управляющей жилищным фондом, или Единым информационно-расчетным центром (при условии, что ЕИРЦ выполняет по поручению организации, управляющей жилищным фондом, функции обеспечения полноты сбора платежей и ведет претензионно-исковую работу)*(17).
Предоставление субсидий помогает уменьшить финансовую нагрузку на семейный бюджет малообеспеченных москвичей, частично покрывая коммунальные расходы.
Еще одной смягчающей мерой со стороны городской власти является компенсация расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг, предусмотренная статьей 80 Основ жилищной политики. Она предоставляется отдельным категориям граждан за счет средств бюджета города Москвы в порядке и на условиях, которые установлены правовыми актами города Москвы, и включается в совокупный доход семьи при расчете субсидий.
Например, ежемесячная компенсационная выплата на возмещение расходов по оплате за жилое помещение и коммунальные услуги выплачивается многодетным семьям независимо от получения ими льгот по оплате за жилое помещение и коммунальные услуги и количества жилых помещений (статья 17.1 Закона города Москвы от 23 ноября 2005 года N 60 "О социальной поддержке семей с детьми в городе Москве").
Такая государственная услуга, как назначение и предоставление ежемесячной компенсационной выплаты на возмещение расходов по оплате за жилое помещение и коммунальные услуги многодетным семьям, предоставляется многодетной семье до достижения младшим ребенком возраста 16 лет (обучающимся в образовательном учреждении, реализующем общеобразовательные программы, - до 18 лет)*(18).
Возмещение расходов по оплате за жилое помещение, в котором фактически проживают дети, переданные в приемную семью, на патронатное воспитание, и за коммунальные услуги предусмотрено также статьей 20 Закона города Москвы от 14 апреля 2010 года N 12 "Об организации опеки, попечительства и патронажа в городе Москве"*(19).
Кроме этого, Закон города Москвы от 6 июня 2007 года N 14 "О мерах социальной поддержки лиц, проживающих в сельской местности и работающих (работавших) в учреждениях социальной сферы города Москвы" определяет категории лиц - работников государственных образовательных и физкультурно-спортивных учреждений, государственных учреждений здравоохранения и социальной защиты населения города Москвы, находящихся в сельской местности, пенсионеров из их числа, которым предоставляются такие меры социальной поддержки, как ежемесячная денежная компенсация расходов на оплату жилого помещения в пределах социальной нормы площади жилого помещения и ежемесячная денежная компенсация расходов на оплату коммунальных услуг.
В соответствии с данным Законом города Москвы постановлением Правительства Москвы от 23 октября 2007 года N 933-ПП "О Порядке предоставления мер социальной поддержки лицам, проживающим в сельской местности и работающим (работавшим) в учреждениях социальной сферы города Москвы" утвержден соответствующий порядок, устанавливающий правила предоставления мер социальной поддержки данной категории лиц.
Действующее законодательство города Москвы позволило органам исполнительной власти оперативно отреагировать на территориальные изменения столицы за счет присоединения к ней части территории Московской области и связанное с этим увеличение количества жителей, среди которых были и лица, нуждающиеся в государственной поддержке*(20).
Правительством Москвы 19 июня 2012 года принято постановление N 275-ПП "О порядке предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, имеющих место жительства на территории, присоединенной к городу Москве", в котором в том числе предусматривается сохранение за гражданами права на получение мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг, а также услуг связи в денежной форме.
Помимо этого установлено, что общая сумма предоставляемых мер социальной поддержки на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в форме компенсационных выплат и субсидий не может превышать фактических расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, а постановление Правительства Москвы "О предоставлении субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в городе Москве" применяется с учетом особенностей, установленных правовым актом Правительства Москвы при предоставлении субсидий гражданам, имеющим постоянное место жительства на территории, присоединенной к городу Москве*(21).
Созданная в Москве нормативная правовая база не только предоставляет 4 млн. москвичей возможность получать помощь на оплату жилищно-коммунальных услуг в виде субсидий и компенсаций*(22), но и влияет на процентный показатель жителей города Москвы, имеющих задолженность по оплате за жилые помещения и коммунальные услуги: по данным различных источников, число неплательщиков коммунальных услуг в Москве составляет лишь 4-5%.
Вместе с тем существует мнение, что именно в Москве необходимо отказаться от предоставления бюджетных субсидий на оплату жилищных услуг всем жителям города, имеющим единственное жилье, и ввести стопроцентную оплату коммунальных услуг и услуг по содержанию общего имущества самими жителями, за исключением малоимущих, тем самым прекратив зависимость собственников помещений многоквартирных домов от органов власти, которая не позволяет жителям стать ответственными собственниками, полноценными заказчиками услуг и сдерживает развитие рыночных отношений в сфере ЖКХ*(23).
Однако стоит отметить и то, что задолженность ТСЖ либо ЖСК, ЖК или СПК, УО перед ресурсоснабжающими организациями значительно выше, чем имеющаяся задолженность населения перед управляющими компаниями*(24).
Утвердив Правила, обязательные при заключении управляющей организацией или товариществом собственников жилья либо жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом договоров с ресурсоснабжающими организациями, Правительство РФ предприняло попытку правовой регламентации правоотношений между данными организациями*(25).
В целях исключения негативных последствий от действий недобросовестных ТСЖ, ЖСК, ЖК, СПК, УО определено, что договором ресурсоснабжения может предусматриваться право ресурсоснабжающей организации отказаться от исполнения этого договора при наличии у ТСЖ, ЖСК, ЖК, СПК, УО доказанной задолженности перед ресурсоснабжающей организацией за поставленный коммунальный ресурс в размере, превышающем стоимость соответствующего коммунального ресурса за 3 расчетных месяца. При этом отдельно подчеркнуто, что права потребителей коммунальных услуг, добросовестно оплачивающих предоставляемые им услуги, не должны нарушаться*(26).
На то, чтобы исключить негативные последствия от недобросовестных действий ТСЖ, ЖСК, ЖК, СПК, УО были направлены изменения, внесенные в ЖК РФ в 2011 году, в соответствии с которыми органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своих полномочий обеспечивают условия для осуществления гражданами права на жилище, в том числе осуществляют в соответствии со своей компетенцией государственный жилищный надзор и муниципальный жилищный контроль*(27).
В целях обеспечения открытости и доступности информации в сферах благоустройства, жилищных и коммунальных услуг, а также участия жителей города Москвы в осуществлении общественного контроля в указанных сферах был принят Закон города Москвы от 12 марта 2014 года N 9 "Об обеспечении открытости информации и общественном контроле в сферах благоустройства, жилищных и коммунальных услуг".
Законом установлены обязанности органов исполнительной власти города Москвы в сфере обеспечения открытости указанной информации, в том числе закреплен перечень соответствующей информации, которая подлежит размещению в информационных системах города Москвы в сети "Интернет", а также обязанности по созданию условий для осуществления общественного контроля в указанных сферах и системы оперативного общественного реагирования, в частности с использованием портала "Наш город".
Закреплены конкретные меры обеспечения публичности принятия органами исполнительной власти города Москвы решений в сферах благоустройства, жилищных и коммунальных услуг.
Принятие данного Закона города Москвы позволит не только информировать жителей Москвы о принимаемых решениях в сферах благоустройства, жилищных и коммунальных услуг, но и обеспечит общественный контроль за реализацией таких решений.
Для эффективной реализации требований новых положений ЖК РФ московским законодателям необходимо было учитывать особенности системы управления городом в связи с присоединением к Москве новых территорий.
Таким образом, в соответствии с изменениями, внесенными в Основы жилищной политики, в 2011 и 2012 годах региональный государственный жилищный надзор в городе Москве осуществлялся уполномоченным органом исполнительной власти города Москвы в порядке, установленном Правительством Москвы, с учетом требований к организации и проведению государственного жилищного надзора, установленных Правительством РФ. Полномочия по осуществлению муниципального жилищного контроля на территориях городских округов и поселений, а также полномочия по проведению внеплановой проверки деятельности УО в соответствии с частью 1.1 статьи 165 ЖК РФ осуществляет уполномоченный орган исполнительной власти города Москвы*(28).
В целях реализации полномочий в части государственного жилищного надзора и муниципального жилищного контроля, предоставленных Основами жилищной политики органам исполнительной власти города Москвы, постановлением Правительства Москвы от 26 июля 2011 года N 336-ПП "Об утверждении Положения о Государственной жилищной инспекции города Москвы" на Мосжилинспекцию возложено осуществление регионального государственного жилищного надзора, в том числе за соблюдением требований к установлению размера платы за жилое помещение в многоквартирном доме, порядка расчета платы за коммунальные услуги.
В целях осуществления своих полномочий Мосжилинспекция имеет право обращаться в суд с заявлениями о ликвидации ТСЖ, признании недействительным решения, принятого общим собранием собственников помещений в многоквартирном доме с нарушением требований ЖК РФ, и признании договора управления данным домом недействительным.
Кроме этого, Мосжилинспекция осуществляет контроль за соблюдением стандарта раскрытия информации о деятельности по управлению многоквартирным домом ТСЖ, ЖК или иным СПК, УО.
К вопросам местного значения муниципального образования (городского округа и поселения*(29)) законодатель относит созыв общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме для решения вопроса о расторжении договора с УО, выборе новой УО или об изменении способа управления многоквартирным домом в случае, если по результатам проверки деятельности УО, проведенной Мосжилинспекцией, выявлено невыполнение УО условий договора управления многоквартирным домом. В 2012 году Мосжилинспекцией реализована обязанность, возложенная федеральным законодательством (статьей 8 Федерального закона от 4 июня 2011 года N 123-ФЗ "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации"), по проверке законности создания ТСЖ.