Федеральный закон N 69-ФЗ заложил законодательную основу для решения еще одной важной проблемы - борьбы с нелегальными перевозчиками. После отмены лицензирования таксомоторных перевозок в федеральном законодательстве появился пробел, поскольку этот вид перевозок никакими специальными нормативными документами не регулировался.
В целях восполнения указанного пробела в 2008 году был принят Закон города Москвы N 22 "О такси в городе Москве" (далее - Закон N 22). Этот закон имел достаточно комплексный характер, поскольку, с одной стороны, содержал требования к перевозчикам, а с другой стороны - фиксировал меры государственной поддержки, которые город был готов предоставить добросовестным перевозчикам, отвечающим установленным Законом требованиям и добровольно вошедшим в специальный Реестр.
Однако на протяжении трех лет Закон N 22 фактически не был реализован в связи с тем, что необходимые подзаконные акты Правительством Москвы так и не были приняты. Кроме того, ряд положений Закона вызывал споры экспертов о том, правомочна ли была Дума своим Законом регулировать соответствующие правоотношения, не вышла ли она за рамки своей компетенции.
Принятие же Федерального закона N 69-ФЗ сняло многие спорные моменты. Так, в соответствии с ним, с 1 сентября 2011 года деятельность по перевозке пассажиров и багажа легковым такси на территории субъекта РФ осуществляется при условии получения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем разрешения на осуществление такой деятельности, выдаваемого уполномоченным органом исполнительной власти соответствующего субъекта РФ. Разрешение выдается на каждое транспортное средство, используемое в качестве легкового такси и находящееся у обратившегося с заявлением лица в собственности или лизинге.
Форма разрешения, срок его действия, порядок выдачи и переоформления, порядок определения платы за выдачу разрешения, дубликата разрешения и порядок ведения реестра выданных разрешений должны определяться высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.
При этом Федеральный закон устанавливает общие требования к содержанию разрешения, случаям его переоформления, а также требования, которым должны отвечать транспортные средства, чтобы получить разрешение. Контроль же за соблюдением указанных требований должны осуществлять уполномоченные органы власти субъектов РФ в порядке, определенном законом субъекта РФ. Также законом субъекта РФ могут определяться максимальное количество транспортных средств, используемых для оказания услуг по перевозке пассажиров и багажа легковым такси на территории субъекта, и порядок проведения аукциона по отбору перевозчиков, если количество поступивших заявок будет превышать указанное максимальное число.
Поскольку в городе Москве вопросы осуществления деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковыми такси уже были урегулированы Законом N 22, то принятие Федерального закона обусловило необходимость внесения в него изменений, в связи с чем 22 июня 2011 года был принят Закон города Москвы N 29 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 11 июня 2008 года N 22 "О такси в городе Москве".
Так, указанным Законом срок действия разрешения на осуществление таксомоторных перевозок продлен с трех до пяти лет. Закрепляются полномочия Правительства Москвы на утверждение формы разрешения, порядка его выдачи и переоформления, размера платы за выдачу разрешения (дубликата разрешения), одновременно признаны утратившими силу положения о полномочиях уполномоченного органа исполнительной власти города Москвы, а также положения о мерах государственной поддержки перевозчиков. Из Закона были исключены требования к перевозчикам и статья об административной ответственности.
Таким образом, на сегодняшний день в городе создана необходимая законодательная основа как для реализации положений Федерального закона N 69-ФЗ, так и для борьбы с нелегальными перевозчиками посредством развития и поддержки легальных такси.
Однако решение транспортной проблемы в городе невозможно без развития общественного транспорта. Это направление должно стать одним из приоритетных пунктов в плане борьбы с пробками. Сейчас органами власти Москвы проводится работа по созданию новой маршрутной сети, которая бы отвечала самым современным требованиям.
Именно поэтому в бюджет города на 2011 год внесены изменения, предусматривающие дополнительные ассигнования метрополитену в сумме 1,5 млрд. рублей. Эти средства пошли на строительство новых линий метро: разработку документации, оформление земельных правоотношений и т.д. Кроме того, 1,2 млрд. рублей выделено на неотложные меры по повышению комфортности обслуживания пассажиров метро (часть средств выделена из бюджета города, остальные уже заложены в смете метрополитена). В частности, на установку автоматов по продаже проездных билетов, замену оборудования вентиляционных шахт. Предусмотрены ассигнования и на развитие наземного транспорта. Так, 1,7 млрд. рублей выделено на увеличение уставного капитала ГУП "Мосгортранс". Это необходимо для модернизации энергосетевого хозяйства предприятия, для обеспечения надежной работы трамваев и троллейбусов. Также реализуется комплексная программа развития общественного транспорта, включая закупку нового подвижного состава, создание на 40 магистралях города специальных полос для движения общественного транспорта, оборудованных системами видеофиксации нарушений ПДД. В целом же в соответствии с Законом города Москвы от 20 апреля 2011 года N 17 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 8 декабря 2010 года N 53 "О бюджете города Москвы на 2011 год" расходы на транспорт увеличены более чем на 13 млрд. рублей.
При этом очевидно, что развиваться должна вся улично-дорожная сеть города: необходимо строительство новых современных объектов транспортной инфраструктуры (прокладка дополнительных магистралей - дублеров наиболее загруженных трас, строительство многоуровневых развязок, оборудование объездов наиболее загруженных дорожных участков и т.п.), а также реконструкция уже имеющихся.
На совместном заседании бюджетно-финансовой комиссии и комиссии по городскому хозяйству и жилищной политике Думы*(40) были рассмотрены результаты проверки КСП Москвы планирования и использования бюджетных средств на реконструкцию, капитальный и текущий ремонт дорог, а также содержание объектов дорожного хозяйства. По данным КСП Москвы, объем бюджетных средств, выделенных в 2009-2010 годах на эти цели, составил более 11 млрд. рублей. В ходе проверки были выявлены нарушения в размещении и исполнении государственного заказа, в получении разрешения на строительство, а также обнаружено нецелевое и избыточное расходование бюджетных средств.
Большинство из выявленных недостатков во многом явилось следствием несформированной нормативно-правовой базы для планирования и финансирования работ по ремонту дорог, отсутствия нормативных документов, регулирующих деятельность дорожно-ремонтной отрасли, в том числе технологических нормативов на ремонт дорог, учитывающих современную интенсивность дорожного движения. Было предложено провести электронную паспортизацию объектов улично-дорожной сети города Москвы, создать систему мониторинга транспортно-эксплуатационной нагрузки на дорожные покрытия объектов улично-дорожной сети города, что позволит правильно устанавливать зависимость межремонтных сроков от интенсивности транспортной нагрузки и оптимизировать планирование работ по ремонту дорог.
Что же касается строительства новых объектов транспортной инфраструктуры, то для этого потребуется внесение изменений в Генплан в части корректировки соответствующих положений, а также привлечение значительных финансовых средств.
Решению этой задачи должно служить создание дорожного фонда города Москвы в соответствии с Федеральным законом от 6 апреля 2011 года N 68-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 68-ФЗ). Этот закон направлен на воссоздание дорожных фондов, ликвидированных в 2005 году.
Предполагается, что создание дорожных фондов минимизирует риски недофинансирования развития транспортной отрасли, давая возможность использовать различные механизмы привлечения средств. Все это должно позволить к 2015 году содержать в пределах нормативов 85% российских дорог. Сейчас этот уровень составляет не выше 35%. Дорожный фонд поможет также снизить аварийность и привести в нормативное состояние 45 тысяч километров из 54 тысяч километров федеральных трасс.
В соответствии с Федеральным законом N 68-ФЗ дорожный фонд субъекта РФ создается законом субъекта РФ, а объем его бюджетных ассигнований утверждается законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период). Порядок формирования и использования бюджетных ассигнований дорожного фонда субъекта РФ устанавливается нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Закон о дорожном фонде субъекта РФ в соответствии с требованиями Федерального закона N 68-ФЗ должен быть принят не позднее 1 января 2012 года.
Однако главный эффект ожидается не от увеличения объемов финансирования отрасли, а от эффективного использования средств через дорожные фонды. В 2011 году на решение транспортной проблемы в городе выделено более 200 млрд. рублей, и очень важно их эффективное использование.
В связи с этим принят Закон города Москвы от 13 июля 2011 года N 33 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 10 сентября 2008 года N 39 "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве", который предусматривает включение в Закон N 39 статьи 12.1 "Дорожный фонд города Москвы". В соответствии с этой статьей в составе расходов бюджета города создается дорожный фонд города Москвы, объем бюджетных ассигнований в который должен утверждаться законом города о бюджете на очередной финансовый год и плановый период в размере финансового обеспечения государственной программы (подпрограммы) города Москвы, направленной на обеспечение дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования, и не менее прогнозируемого объема доходов бюджета города от акцизов на бензин, дизельное топливо, моторные масла, подлежащих зачислению в бюджет города; от транспортного налога; поступлений в виде субсидий из федерального бюджета на финансовое обеспечение дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования федерального значения; безвозмездных поступлений от физических и юридических лиц.
Таким образом, законодательство города Москвы развивается в одном русле с федеральным, конкретизируя заложенные в нем положения, формируя разнообразные и комплексные инструменты развития транспортной инфраструктуры Москвы. В городе принимаются и конкретные практические меры, направленные на решение транспортной проблемы.
2.5. Совершенствование законодательства по защите жилищных прав москвичей (в том числе приоритеты предоставления в пользование или приобретения в собственность жилых помещений с помощью города Москвы, порядок и условия освобождения жилых помещений, изымаемых для нужд города, переселение граждан, приобретение жилых помещений с помощью города и др.)
Жилищное законодательство РФ в соответствии со статьей 72 Конституции РФ находится в совместном ведении РФ и ее субъектов.
ЖК РФ установил, что органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своих полномочий обеспечивают условия для осуществления гражданами права на жилище: стимулируют жилищное строительство; направляют средства из бюджета и иных не запрещенных законом источников денежных средств для улучшения жилищных условий граждан, в том числе путем предоставления в установленном порядке субсидий для приобретения или строительства жилых помещений; в установленном порядке предоставляют гражданам жилые помещения по договорам социального найма или договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда (статья 2).
В рамках предоставленных субъектам РФ полномочий в жилищной сфере (статья 13 ЖК РФ) Москва на протяжении нескольких лет формировала свое жилищное законодательство, стремясь учесть интересы наибольшего количества жителей.
Одним из главных документов в этой сфере является Закон города Москвы от 27 января 2010 года N 2 "Основы жилищной политики города Москвы" (далее - Закон N 2), который по сути стал кодифицированным актом города Москвы, объединившим целый ряд законов города, что должно способствовать упрощению системы правоприменения, и обеспечившим приведение московского жилищного законодательства в соответствие с ЖК РФ.
Законом N 2 установлены цели и задачи жилищной политики города, направления деятельности органов власти по обеспечению жилищных прав граждан, формы государственной поддержки горожан, меры по сохранению столичного жилищного фонда. Определен порядок предоставления жилья гражданам. Закреплены основания и последствия заключения, изменения, расторжения договоров социального найма, найма, безвозмездного пользования. Кроме того, Законом N 2 предусмотрено предоставление жилых помещений в рамках городских жилищных программ, успевших зарекомендовать себя с положительной стороны до принятия данного Закона.
Реализация жилищных программ, переселение граждан из сносимого жилья за последние годы позволили значительно сократить очередь нуждающихся в жилых помещениях.
Порядок и условия предоставления жилых помещений из жилищного фонда города Москвы или помощи города Москвы в приобретении жилых помещений в собственность жителям города Москвы, состоящим на жилищном учете и учете нуждающихся в содействии города Москвы в приобретении жилых помещений в рамках городских жилищных программ, или иным категориям жителей города Москвы устанавливаются положениями Закона города Москвы от 14 июня 2006 года N 29 "Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения" (далее - Закон N 29).
В 2008 году с учетом правоприменительной практики предоставления жилых помещений жителям города Москвы, в том числе реализации среднесрочной жилищной программы города Москвы "Москвичам - доступное жилье" возникла необходимость внесения изменений в Закон N 29.
В соответствии с внесенными изменениями*(41) нуждающимися в содействии города Москвы в приобретении жилых помещений в рамках городских жилищных программ признавались граждане, удовлетворяющие всем требованиям городского законодательства (статьи 7, 8, 9, 10 Закона N 29), кроме требования малоимущности.
В соответствии с действующим законодательством города Москвы очередники могут не только бесплатно получить квартиру по договору социального найма, но и приобрести квартиру с использованием субсидий из бюджета города Москвы или в рамках городских возмездных программ по льготным ценам и с рассрочкой платежа до десяти лет, что позволяет этим жителям города Москвы существенно сократить сроки ожидания жилья.
В 2010 году почти 80% очередников приобрели жилье в рамках возмездных льготных форм улучшения жилищных условий*(42).
Также очень востребованными являются жилые помещения в бездотационных домах. Однако до сих пор, несмотря на законодательное урегулирование данного вопроса, для его успешного решения не было выработано четкого и системного подхода. Тем не менее в 2011 году количество заключаемых договоров найма бездотационного пользования жилыми помещениями в таких домах возросло по сравнению с 2010 годом почти в три раза*(43).
Многодетным семьям москвичей-очередников город предоставляет жилые помещения в современных малоэтажных жилых домах*(44).
Однако несмотря на положительную в целом практику применения Закона N 29, отдельные его положения нуждались в корректировке. Так, соответствующие требования выдвигались Прокуратурой города Москвы*(45).
В протесте Прокурора города Москвы на пункт 7 части 1 статьи 15 Закона N 29 отмечалось, что данная норма противоречит федеральному законодательству, и указывалось на необходимость приведения ее в соответствие с ЖК РФ.
Закон N 29 предусматривал, что жители города Москвы снимаются с жилищного учета, в том числе при отказе от двух предложенных жилых помещений. В этом случае уполномоченные органы принимают решение о предоставлении последнего предложенного жилого помещения для заключения соответствующего договора.
Закон города Москвы от 8 сентября 2010 года N 37 "О внесении изменения в статью 15 Закона города Москвы от 14 июня 2006 года N 29 "Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения" исключил возможность снятия граждан с жилищного учета при отказе от предоставляемого жилого помещения в соответствии с частью 4 статьи 21 Закона N 29.
Принятие Закона города Москвы от 2 марта 2011 года N 7 "О внесении изменения в статью 12 Закона города Москвы от 14 июня 2006 года N 29 "Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения" обусловлено Определением Верховного суда РФ о признании недействующей части 3 статьи 12 Закона N 29 в части, предусматривающей направление заявителю документа, подтверждающего принятие решения об отказе в признании его нуждающимся в жилых помещениях.
Анализ данной нормы показал, что процедура ознакомления заявителя с принятым решением допускает наличие двух документов: документа, подтверждающего принятие решения, и решения, принятого по результатам рассмотрения заявления, что допускало нарушение прав на получение решения в установленные федеральным законом сроки. Это противоречило части 3 статьи 54 ЖК РФ, в соответствии с которой решение об отказе в принятии на учет выдается или направляется гражданину, подавшему соответствующее заявление о принятии на учет, не позднее чем через три рабочих дня со дня принятия такого решения и может быть обжаловано им в судебном порядке*(46).
В целом изменения, вносимые Думой в законодательство, не только способствуют положительному решению жилищных вопросов для жителей города Москвы, но и устраняют возможность проявления коррупциогенных факторов в сфере жилищной политики. Наиболее ярким тому примером стало принятие Закона города Москвы от 26 января 2011 N 4 "О внесении изменений в статьи 7 и 13 Закона города Москвы от 31 мая 2006 года N 21 "Об обеспечении жилищных прав граждан при переселении и освобождении жилых помещений (жилых домов) в городе Москве" (далее - Закон N 4).
Закон города Москвы от 31 мая 2006 года N 21 "Об обеспечении жилищных прав граждан при переселении и освобождении жилых помещений (жилых домов) в городе Москве" (далее - Закон N 21) определяет условия и порядок обеспечения прав граждан при переселении, освобождении жилых помещений (жилых домов) на основании решений исполнительных органов государственной власти города Москвы, а также предоставления жилых помещений, возмещения (компенсации) либо выкупной цены собственникам.
До внесения изменений положения Закона N 21 позволяли жителям города Москвы улучшать свои жилищные условия в связи с переселением без учета даты признания их нуждающимися в улучшении жилищных условий или в жилых помещениях, что, в свою очередь, служило дополнительным стимулом при переселении граждан из аварийного, ветхого фонда, а также домов, включенных в программу сноса и реконструкции пятиэтажек, которую Правительство Москвы планирует завершить в 2014 году*(47).
Однако в январе 2011 года в Думу поступило требование Прокурора города Москвы об изменении нормативного правового акта с целью исключения выявленного коррупциогенного фактора*(48). В требовании указывалось, что использованная в норме Закона N 21 формулировка "могут быть" диспозитивно устанавливает возможность совершения органами государственной власти (их должностными лицами) действий в отношении граждан, позволяет принимать решения об улучшении жилищных условий граждан, руководствуясь в том числе личными корыстными мотивами. Отсутствие в данной статье привязки к дате признания граждан нуждающимися в жилье или улучшении жилищных условий позволяет должностным лицам избирательно подходить к выбору очередности улучшения жилищных условий конкретным гражданам в нарушение Закона N 29.
Законом N 4 в часть 1 статьи 7 и часть 3 статьи 13 Закона N 21 внесены изменения, в соответствии с которыми при переселении граждан их жилищные условия улучшаются в порядке очередности.
Изменения, внесенные в Закон N 21, в полной мере соответствуют статье 89 ЖК РФ, предусматривающей, что предоставляемое гражданам в связи с выселением другое жилое помещение по договору социального найма должно быть благоустроенным применительно к условиям соответствующего населенного пункта, отвечать установленным требованиям и находиться в границах данного населенного пункта. Кроме того, в соответствии со статьей 89 ЖК РФ жилое помещение, предоставляемое по договору социального найма при выселении граждан в связи со сносом дома, должно быть в том числе и равнозначным по общей площади ранее занимаемому жилому помещению, соответственно такие граждане должны продолжать состоять на жилищном учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях.
В связи с протестом Прокурора города Москвы на Закон N 2*(49) возникла необходимость пересмотра некоторых его положений (статьи 61, 63, 66).
Неформальный подход в исполнении требований прокуратуры по устранению в том числе и коррупциогенных факторов в Законе N 2 обусловил длительность работы над его изменением, направленным на совершенствование деятельности органов государственной власти по обеспечению прав жителей города на жилище, расширение форм поддержки граждан - жителей города Москвы в жилищной сфере, а также усиление мер по обеспечению сохранности жилищного фонда в городе Москве и использованию жилых помещений по назначению.
В результате анализа федерального законодательства, требований, изложенных в протесте Прокурора города Москвы, предложений Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Москве, а также с учетом практики по реализации Закона N 2 был принят Закон города Москвы от 8 июня 2011 года N 26 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 27 января 2010 года N 2 "Основы жилищной политики города Москвы" (далее - Закон N 26), значительно расширивший перечень статей, в которые вносились изменения.