недопущение несанкционированного нанесения надписей, изображений на конструктивные элементы наземных зданий, сооружений.
В 2011 году в Москве начались масштабные работы по благоустройству города в нескольких направлениях:
благоустройство (ремонт) подъездов;
благоустройство придомовых территорий (детские площадки, места для кратковременной парковки автомобилей, ремонт тротуаров, озеленение дворов);
благоустройство мест массового отдыха жителей города Москвы (благоустройство парков, скверов и пр.);
благоустройство мест массового пребывания москвичей (территорий, прилегающих к метро, остановок общественного транспорта и др.);
очистка водоемов, благоустройство прилегающей территории.
Вместе с тем отсутствие единого определения комплексного благоустройства как процесса по улучшению среды обитания для жителей города Москвы, понятия, какие объекты являются объектами благоустройства, а также перечня элементов комплексного благоустройства, которые характерны для каждой группы территорий, исключает системность в такой работе, а также возможность ее постоянного финансирования. Устранить указанные проблемы мог бы специальный закон города Москвы о благоустройстве, в котором можно было бы закрепить определение этого понятия, а также перечислить комплекс тех мероприятий, которые должны составлять его содержание, в частности, разграничив понятия "комплексное благоустройство территории" и "благоустройство территории".
Благоустройство жилых территорий (содержание и объемы работ по отдельным направлениям) зависит от многих факторов и в первую очередь от периода постройки жилых зданий, качества содержания существующего жилищного фонда, состояния инженерных инфраструктур, насыщенности и уровня обеспеченности территорий учреждениями социально-бытового обслуживания, градостроительной, инженерно-транспортной и экологической ситуации на территориях жилой застройки и прилегающих районах и др. Целесообразно определить, что является придомовой территорией, в каких случаях именно город должен проводить ее благоустройство, что должно являться элементами такого благоустройства, а также определить ответственных лиц за проведение благоустройства и поддержание в нормальном состоянии этих территорий, периодичность, с которой должно проводиться комплексное благоустройство придомовых и других территорий.
На территории города Москвы расположено большое количество парков, имеющих различную функциональную нагрузку. Однако если в московском законодательстве дается определение паркам как ООПТ: национальный парк, природный парк, природно-исторический парк, экологический парк*(52), то определение парка как объекта, предназначенного для отдыха людей с необходимой инфраструктурой, объектами для развлечения, объектами питания, в законах города Москвы нет.
Правительством Москвы 7 октября 2011 года была утверждена Государственная программа города Москвы "Развитие индустрии отдыха и туризма на 2012-2016 годы"*(53), где паркам уделяется особое внимание. Но программа рассчитана на определенный период времени, финансирование обозначенных в ней мероприятий также будет проводиться в период, определенный рамками программы. Поэтому именно законодательное закрепление перечня обязательных мероприятий по благоустройству таких территорий сможет обеспечить эффективное их использование и сохранность.
Вопрос о благоустройстве водоемов (прудов, рек) также целесообразно рассматривать в контексте комплексного благоустройства, а водоемы, расположенные на территории города, должны рассматриваться как объекты комплексного благоустройства.
Принятая в 2008 году программа реабилитации малых рек и водоемов предусматривала капитальный ремонт достаточно большого количества прудов, водоемов, рек. Но финансирование программы было урезано (из запланированных 22 млрд. рублей выделено всего 1,3 млрд.), в связи с чем отремонтировано и реабилитировано небольшое количество водоемов.
В рамках Городской целевой среднесрочной программы по реабилитации малых рек и водоемов на территории города Москвы на 2009-2011 гг. (постановление Правительства Москвы от 28 октября 2008 года N 1004-ПП) предусматривалось выполнение работ по инвентаризации водных объектов. Несмотря на то, что финансирование сокращено, такая работа продолжается*(54).
На апрель 2011 года на территории Москвы находилось 745 водоемов, закрепленных за различными хозяйствующими субъектами, а также с неопределенной балансовой принадлежностью. Большая часть водоемов - в неудовлетворительном санитарно-экологическом и техническом состоянии.
Так, например, на балансе ГУП "Мосводосток" в настоящее время числится 191 декоративный городской водоем, общей площадью более 300 гектаров. Обслуживание водоемов проводится в соответствии с регламентом, утвержденным Правительством Москвы, однако на проведение капитальных работ, в том числе и по благоустройству территорий, прилегающих к водоему, и самих водоемов финансирование не предусмотрено. Выделение необходимых денежных средств на проведение соответствующих капитальных мероприятий по поддержанию водоемов и их реабилитации префектурам и управам районов также не предусмотрено, в результате чего передать эти объекты на баланс ГУП "Мосводосток" не представляется возможным (см. доклад за 2010 год).
Кроме того, на территории города Москвы существуют водные объекты, которые не закреплены ни за одной организацией. В результате необходимые работы по поддержанию водоемов не проводятся, а их состояние ухудшается. Например, на территории ЗАО города Москвы не закрепленными остаются 24 водоема, а в районе Южное Бутово - 30 прудов.
ДПиООС разработана новая Государственная программа охраны окружающей среды на период 2012-2016 годов, в которую должны быть включены и водные объекты, требующие первоочередных мер по реабилитации.
Однако решить вопрос о возмещении затрат на содержание водоемов предприятиям балансодержателям, а также о выделении денежных средств на выполнение работ по содержанию и эксплуатации водоемов с неопределенной балансовой стоимостью в рамках программы невозможно. Такие расходы должны быть предусмотрены в бюджете города Москвы и иметь целевое назначение.
В этой ситуации, по мнению специалистов, требуется закрепление всех водоемов за единой организацией, отвечающей за состояние, эксплуатацию водоемов и прилегающих к ним территорий, орган, уполномоченный в сфере охраны и благоустройства водных объектов на территории города Москвы*(55), в оперативном управлении которого должны находиться все пруды и другие водоемы города с соответствующим бюджетным финансированием.
Решить вопрос стабильного финансирования необходимых работ для поддержания водных объектов в надлежащем состоянии и обеспечить долгосрочность и системность в данной области возможно только путем законодательного отнесения городских водоемов к объектам комплексного благоустройства.
При проведении мероприятий по комплексному благоустройству территорий города должна быть предусмотрена и экологическая составляющая: установлена ответственность за нарушение экологических требований в процессе благоустройства.
Проводимое сегодня благоустройство парков, скверов и других территорий, не имеющее полноценного нормативно-правого регулирования, как правило, вызывает неодобрение граждан, а также специалистов, в том числе экологов.
Так, например, дубовая роща "Маяк", посаженная жителями города, имеет уникальные растения, занесенные в Красную книгу Российской Федерации. По мнению специалистов, организация, занимающаяся разработкой плана благоустройства территории, должна была тщательно ее исследовать и учесть все экологические требования. Для чего к такой работе необходимо привлечение специалистов. Однако экологи в работе над проектом не участвовали*(56).
В случае разработки и принятия закона о благоустройстве территорий города Москвы следует иметь в виду, что его положения должны регулировать процесс учета мнения жителей города, проживающих вблизи объекта, либо жителей города в целом, если это касается общегородских объектов (например, ЦПКиО им. М. Горького).
Отсутствие четкого законодательного регулирования процесса благоустройства территорий и, как следствие, отсутствие финансирования именно комплексного благоустройства способствовали тому, что в столичных парках, скверах, на дворовых площадках комплексные работы не проводились последние 15 лет. В 2011 году такие мероприятия начали проводиться впервые и потребовали выделения из бюджета города 20 млрд. рублей*(57). Кроме того, более 25 млн. кв. метров территорий*(58) (это порядка 6% территории Москвы) фактически никем не убирались: территории, где нет ответственных, например районы, прилегающие к рекам, прудам и тому подобное, территории, которые выпадают из зоны ответственности префектур и профильных департаментов, а также не являются федеральной собственностью. На сегодняшний день принято временное решение о закреплении таких территорий за префектурами, которые будут осуществлять их системную уборку*(59).
Важным является и вопрос качества освещения, декоративной подсветки города. Искусственное освещение - один из важнейших элементов благоустройства территории. Освещение территорий дворов и микрорайонов не должно мешать жителям. Оно должно обладать определенными декоративно-художественными качествами при освещении зеленых насаждений, малых форм, при организации подсветки фасадов зданий, скульптур и других элементов благоустройства.
Такая работа в городе велась многие годы, но в последнее время, в том числе и в связи с кризисом, она практически приостановлена. С учетом необходимости ее продолжения в поправках к бюджету 2011 годы были заложены средства на проектирование и первоочередные работы по модернизации городского освещения. Это касается не только освещения парадных магистралей, но и подъездов, дворов, небольших улиц.
Дополнительным направлением в сфере благоустройства должно являться цветочное оформление города, создание цивилизованных площадок для размещения объектов нестационарной торговли.
Значительные средства для восполнения ущерба, нанесенного зеленым насаждениям "ледяным дождем", также выделялись в рамках поправок к бюджету*(60).
Таким образом, целесообразно при разработке законодательного регулирования и закрепления форм, объектов, элементов и других составляющих комплексного благоустройства исходить из дифференцированного подхода к различным категориям территорий. Так, подлежащие благоустройству территории могут быть разделены на следующие категории:
территории, где комплексное благоустройство является самостоятельным и ведущим фактором формирования и улучшения городской среды. Это районы сохраняемой сложившейся жилой, общественной и производственной застройки, а также рекреационные территории природного комплекса (зоны отдыха, парки, сады, скверы и бульвары);
территории, на которых комплексное благоустройство выступает средством, сопутствующим разработке проектов, новому строительству или реконструкции территории. Это участки, на которых ведутся строительство и реконструкция жилья, а также объектов общественного и производственного назначения;
территории, подлежащие экологической реабилитации и реставрации (территории природного комплекса и объекты историко-культурного наследия).
С учетом изложенного выше можно констатировать, что комплексное благоустройство городских территорий - это работа, требующая системности, четкости в определении составляющих ее компонентов, постоянного финансирования, нормативной регламентации обязанностей правообладателей соответствующих земельных участков по проведению необходимых работ и поддержанию территории в надлежащем состоянии.
Именно поэтому необходимо создание базового закона города Москвы о благоустройстве города, в котором нашли бы отражение все указанные вопросы.
Законодательное закрепление всех необходимых требований к комплексному благоустройству необходимо, прежде всего, для определения объема затрат и источников финансирования проводимых работ.
Закон о благоустройстве городских территорий должен также способствовать эффективному взаимодействию городских властей и жителей города, определять обоснованность требований жителей города в вопросах уборки и благоустройства территорий, а также устанавливать требования к хозяйствующим субъектам, коммерческим предприятиям, владельцам помещений, зданий и т.д.*(61), что потребует внесения изменений и в КоАП города Москвы.
Федеральным законом от 30 ноября 2011 года N 361-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 361-ФЗ) внесены изменения в Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Федеральным законом N 361-ФЗ определено понятие "благоустройство территории поселения (городского округа)" и установлено, что органы местного самоуправления наделены полномочиями по утверждению правил благоустройства территории и что необходимо до 1 июня 2012 года принять новые либо привести в соответствие с внесенными изменениями правовые акты в области благоустройства.
2.7. Вопросы регулирования ООПТ, лесопаркового зеленого пояса города Москвы, утилизации отходов производства и потребления, обращения с животными
Как неоднократно отмечалось в докладах Думы, экологическое законодательство города Москвы имеет обширную нормативную базу. Однако некоторые направления экологии в 2011 году приобрели наибольшую актуальность, что, в свою очередь, требует корректировки уже действующих законов и принятия новых.
В Думе работа по изучению экологических проблем города имеет постоянный характер, что позволяет своевременно вносить требуемые изменения в законы города и регулировать процессы по охране всех природных объектов, а также их созданию.
В рамках действующего законодательства Департамент природопользования и охраны окружающей среды города Москвы планирует создать в городе еще 34 ООПТ, которые в общей сложности займут 3,4 тыс. гектара и появятся в каждом округе (на декабрь 2010 года в городе было 118 ООПТ, расположенных на площади 17 тыс. гектаров) *(62).
Всего на каждого москвича в городе приходится по 27 кв. метров озелененной территории. В столице находится семь заказников и 100 памятников природы, самый большой - национальный парк "Лосиный остров".
Для поддержания экологического равновесия в Международный год лесов, объявленный в ООН в 2011 году, на природных территориях Москвы планировалось высадить более 7 тысяч деревьев и 10 тысяч кустарников. Еще одним проявлением заботы о природе станет благоустройство парковых территорий для полноценного отдыха горожан*(63).
В этой связи остается актуальным неоднократно обсуждавшийся на слушаниях в Думе вопрос компенсационного озеленения.
Закон города Москвы от 5 мая 1999 года N 17 "О защите зеленых насаждений" (далее - Закон N 17), регулирующий в том числе вопросы компенсационного озеленения, также неоднократного рассматривался на слушаниях в Думе. В целом Закон N 17 оценивается экспертами положительно, однако именно вопросы компенсационного озеленения чаще всего вызывают озабоченность со стороны специалистов-экологов.
Согласно статье 1 Закона N 17 "компенсационное озеленение - воспроизводство зеленых насаждений взамен уничтоженных или поврежденных". В случае уничтожения зеленых насаждений компенсационное озеленение производится на том же участке земли, где они были уничтожены, причем количество единиц растений и занимаемая ими площадь не должны быть уменьшены; либо на другом участке земли, но в том же административном округе в двойном размере как по количеству единиц растительности, так и по площади.
"Видовой состав и возраст высаживаемых деревьев и кустарников устанавливаются специально уполномоченным органом по защите зеленых насаждений" (статья 4).
Кроме того, при организации строительства на участках земли, занятых зелеными насаждениями, предпроектная документация должна содержать оценку зеленых насаждений, подлежащих вырубке. В таких случаях возмещение вреда осуществляется посредством предварительного внесения платежей за уничтожение зеленых насаждений (статья 8).