Документ, регламентирующий вопросы содержания животных и обращения с ними, начали разрабатывать еще в 2000 году: проект закона города Москвы "О животных". В качестве объекта нормативного регулирования законопроекта рассматривалась вся обитающая в Москве фауна.
В течение 10 лет депутаты Думы рассмотрели около пяти версий закона, но не один из них так и не был принят*(83).
Основная причина отсутствия в законодательстве города Москвы специального закона о животных заключается в том, что нормативные правовые акты, регламентирующие содержание животных, не могут быть приняты на уровне субъекта федерации. Без федерального закона нормативные правовые акты субъектов могут носить исключительно декларативный характер.
Рассмотренный в первом чтении в Государственной Думе проект федерального закона "Об ответственном обращении с животными"*(84), во-первых, устанавливает общие и специальные требования при обращении с животными, создает условия для защиты животных от жестокого обращения, страдания и гибели; во-вторых, в нем прописываются положения, обеспечивающие безопасность, права и законные интересы граждан*(85).
В законопроекте определен перечень животных-компаньонов, которые могут содержаться в домашних условиях, и основные требования к их владельцам, устанавливаются специальные требования, касающиеся подготовки и использования служебных животных. Также устанавливаются требования к содержанию собак потенциально опасных пород: обязательная их регистрация, обучение собак и соответствующая подготовка их хозяев. Документом предусмотрены требования при обращении с животными, используемыми в культурно-зрелищных мероприятиях.
Отдельным списком в проекте закона определены потенциально опасные породы собак: алабай, кавказская овчарка, питбультерьер, стафордширдский терьер и другие.
Собаки этих пород подлежат обязательной регистрации в "специализированных некоммерческих организациях" (остальных животных хозяева могут регистрировать по желанию) и должны до 18 месяцев пройти общий курс дрессировки.
В законопроекте выделяются общие требования при обращении с животными: запрет на истязания животных, нанесение побоев, увечий, травм, причинения иного вреда животным, на жестокое умерщвление животных, использование инвентаря и иных приспособлений, травмирующих животных, за исключением случаев оказания ветеринарной помощи. Запрещается натравливание животных на человека или на других животных.
Однако положения проекта закона не распространяются на диких животных, обитающих в состоянии естественной свободы; продуктивных, в том числе сельскохозяйственных животных, а также экзотических.
Кроме этого, законопроект не предусматривает обязательной регистрации всех домашних животных. Однако именно ее отсутствие не позволяет сегодня сказать точно, какое количество животных в Москве содержится жителями: отмечаются случаи, когда хозяева содержат огромное количество животных любых пород, так как ограничений ни по породе, ни по численности нет*(86). Регистрация животных должна быть обязательна как для домашних питомцев, так и для бродячих животных.
В законопроекте определены полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления в области обращения с животными.
Предусматриваются следующие полномочия субъектов РФ: утверждение правил содержания животных компаньонов в домашних условиях; утверждение правил выгула собак; утверждение правил передачи животных в приют в случае отказа владельца от права собственности или иного вещного права на животных; установление порядка выдачи разрешений на осуществление культурно-развлекательных мероприятий с использованием животных, а также разрешение на содержание животных в учреждениях образования в качестве животных компаньонов; утверждение правил выдачи разрешений на подготовку, дрессировку служебных животных; утверждение правил выдачи свидетельства о прохождении специального обучения; утверждение правил утилизации трупов животных; установление требований по проведению обязательных профилактических ветеринарных мероприятий; установление порядка регистрации животных специализированными и некоммерческими организациями и иные (предполагается, что именно субъектом будет определяться тип специализированных организаций, которые будут осуществлять эту регистрацию).
В законопроекте указаны должностные лица, уполномоченные органы, которые осуществляют контроль за соблюдением требований данного закона, в том числе составляют протоколы о правонарушениях*(87).
Однако законопроект не принят до сих пор, что не позволяет решить проблему бродячих животных, которая является особенно сложной в Москве.
Принятие Федерального закона о животных с перечисленными выше полномочиями, которые предоставлены субъектам, помогло бы стабилизировать ситуацию, в том числе позволило бы принять городской закон о животных.
Стоит отметить, что основу принятого в первом чтении законопроекта составляют нормы, изначально заложенные в проекте закона города Москвы "О содержании собак и кошек в городе Москве".
В случае принятия федерального закона о животных, московский закон с учетом требований федерального законодательства, должен определить, прежде всего, приоритетные направления в этой области для Москвы. Так, на депутатских слушаниях, проходивших в Думе в декабре 2010 года*(88), отмечалась необходимость возвращения к централизованной системе управления этой сферой, к созданию центра учета регистрации животных, необходимость установления обязательной регистрации и учета животных, хотя бы тех, которые принадлежат городу - бездомных собак, кошек и др.
Также законодательно необходимо установить обязательность проведения специального мониторинга (последний мониторинг проводился в 2005 году) *(89) в целях определения точного количества бездомных животных, фактически обитающих на территории города, что должно положительно сказаться на оптимизации бюджетных средств, выделяемых на содержание животных в приютах и другие мероприятия, проводимые в данной области.
Кроме того, на слушаниях в Думе по вопросу содержания животных в городе Москве отмечалось, что проекты федерального закона и закона города Москвы содержат около 55 и более 45 норм соответственно, регулирующих самостоятельные правоотношения: обязанности, запреты и так далее*(90).
В этой связи необходимо учитывать, что для эффективного исполнения всех требований как федерального закона, так и закона города Москвы необходимо четко определить механизм реализации каждой из норм, содержащихся в указанных законах.
Так, требуется определение механизма исполнения уполномоченным органом функций по привлечению к административной ответственности, в том числе взысканию штрафных санкций, изъятию животного, а также действия по определению дальнейшей судьбы такого животного (передача другому ответственному собственнику, содержание в специальном приюте)*(91).
2.8. Развитие в городе Москве ГЧП
В настоящее время перед органами государственной власти города Москвы стоит крайне важная задача развития городской инфраструктуры, поскольку, по разным оценкам, обеспеченность, например, транспортной инфраструктурой на сегодняшний день составляет 30 - 50% от существующей потребности. Следовательно, необходимы значительные инвестиции в реализацию инфраструктурных проектов. Принимаемые в настоящее время меры в большей степени направлены на оптимизацию бюджетного процесса как такового, а также на оптимизацию затрат бюджета, в том числе путем пересмотра реализуемых технологий и применения процедур государственного заказа через торги.
Однако очевидно, что оперативное решение поставленных задач невозможно без привлечения дополнительных средств - частных инвестиций, а это, в свою очередь, требует более тесного взаимодействия с бизнесом, расширения возможностей для привлечения средств в городскую экономику, развития и внедрения на практике разнообразных механизмов ГЧП.
При этом направления такого взаимодействия должны быть самыми разнообразными, начиная от крупных инфраструктурных проектов на миллиарды долларов, проектов реконструкции и строительства образовательных, спортивных и иных социальных объектов и заканчивая относительно малобюджетными проектами в сфере имущественной поддержки малого и среднего предпринимательства.
Соответственно, различными будут и категории привлекаемых частных инвесторов, и используемые при этом схемы взаимоотношений между ними и городом.
Важным преимуществом института ГЧП является то, что оно позволяет избежать лишних расходов, снижает риски завышения стоимости, поскольку в реализации проекта принимает участие достаточно широкий круг субъектов: органы власти, частные партнеры, банки, которые проводят независимую экономическую и финансовую экспертизу проектов, что позволяет, в конечном итоге, оптимизировать предполагаемые затраты.
Однако возникает вопрос: насколько действующее законодательство обеспечивает возможность подбора наиболее оптимальных механизмов как для отдельных проектов, так и для групп однотипных проектов, реализуемых в различных сферах городского хозяйства?
Безусловно, соответствующие правоотношения лежат в сфере регулирования гражданского законодательства. При этом могут использоваться и существующие формы договорных отношений, и различное их сочетание, создающее комплексные, сложные контракты.
Но основной проблемой в данной сфере является отсутствие единообразия в понимании содержания ГЧП. Это приводит к тому, что на практике либо применяется расширительное толкование, включающее все существующие виды гражданско-правовых отношений между государством и частными лицами, в том числе тендеры, проводимые в рамках Федерального закона от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон N 94-ФЗ), либо же, напротив, содержание ГЧП сводится только к концессионным соглашениям, урегулированным Федеральным законом от 21 июля 2005 года N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях".
Тем не менее существуют общепризнанные базовые признаки ГЧП, позволяющие отграничить его от обычных инвестиционных проектов или контрактов, заключаемых в рамках Федерального закона N 94-ФЗ.
Так, сторонами ГЧП являются государство и частный бизнес, при этом соглашения между ними носят сложный характер, заключаются на длительные сроки (от 10 до 20 лет) и имеют четко выраженную публичную и общественную направленность, то есть предметом их, как правило, являются социальные или инфраструктурные проекты. Кроме того, обязательно наличие конкурентной среды при отборе частных партнеров. Однако проблема заключается в том, что эти признаки на сегодняшний день не закреплены законодательно на федеральном уровне, что затрудняет системное развитие института ГЧП.
Как следствие, субъекты РФ достаточно активно принимают собственные законы об участии в ГЧП, которые в большинстве случаев содержат перечень тех форм отношений между государством и бизнесом, которые данный конкретный субъект РФ намерен поддерживать и развивать.
Принятие таких законов обусловлено целым комплексом причин, среди которых можно выделить несколько ключевых.
Во-первых, государство тем самым фиксирует обязательства, которые оно готово на себя принять, соответствующий закон - это своего рода публичная оферта для бизнеса.
Во-вторых, это определенная гарантия стабильности, что крайне важно именно для проектов ГЧП, рассчитанных на длительные сроки.
В-третьих, законы позволяют обеспечить сбалансированное распределение рисков. Это тем более важно, поскольку федеральное законодательство в большей степени перекладывает риски, связанные с подобными проектами, на частных инвесторов и не содержит механизмов возмещения понесенных ими убытков. Единственная правовая возможность в таком случае - обращение в суд, поскольку бюджетное законодательство не допускает включения в бюджеты соответствующих уровней целевой строки на затраты по подобным проектам.
Поэтому четвертой причиной, обусловливающей принятие закона субъекта РФ о ГЧП, является необходимость отражения финансовых обязательств субъекта РФ в бюджете, поскольку существующее бюджетное законодательство позволяет планировать расходы, связанные с реализацией проектов ГЧП только на трехлетний период. Однако даже законом субъекта РФ устранить этот разрыв вряд ли удастся, если не будут внесены соответствующие изменения в БК РФ.
Наконец, поскольку важной характеристикой ГЧП является его направленность на решение социально-экономических задач соответствующего региона, то крайне важно при разработке и реализации проекта оценивать, насколько он обеспечивает достижение соответствующих социально-экономических задач. Но на сегодняшний день в законодательстве Российской Федерации отсутствуют единые методики такой оценки. Соответственно, требуется их утверждение уже на уровне субъектов РФ.
Таким образом, очевидно, что для эффективного развития ГЧП, а как следствие, и сбалансированного развития всей городской экономики, требуется принятие закона города Москвы об участии в ГЧП, который бы стал комплексным документом, определяющим политику и приоритеты города в сфере привлечения частных инвестиций для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры, определил приемлемые для города модели ГЧП, используемые для их реализации механизмы и процедуры, обязательства, которые город готов на себя принять.
Закон города Москвы, помимо прочего, мог бы урегулировать процедуру планирования, выработки и принятия решений об участии города в проектах ГЧП. Например, целесообразно закрепить в нем норму, согласно которой при рассмотрении инвестиционных предложений уполномоченные органы государственной власти должны оценивать, является ли решаемая в рамках соглашения задача приоритетной для города. В зависимости от этого возможны различные варианты действий - создание необходимых экономических условий для реализации проекта, его поддержка, обеспечение нейтралитета государства при минимизации административных издержек, либо же, напротив, ограничительные экономические меры для проектов, которые могут ухудшить ситуацию в городе (транспортную, экологическую и т.д.)*(92).
Таким образом, закон города Москвы об участии в ГЧП должен рассматриваться шире, чем просто определение условий отдельных контрактов, поскольку, по сути, речь идет о формировании долгосрочной политики по привлечению частных инвестиций, решению на базе этого государственных задач, обеспечению дополнительных налоговых и неналоговых поступлений.
3. Социальное законодательство
3.1. Состояние законодательства и правоприменительной практики в социальной сфере
В соответствии со статьей 72 Конституции РФ социальная защита, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
Социальная защита граждан имеет обширную законодательную базу, в соответствии с которой оказывается помощь большому количеству жителей города, нуждающихся в той или иной поддержке (подробнее в предыдущих докладах Думы о состоянии законодательства города Москвы).
Вместе с тем в указанной сфере имеются определенные проблемы, актуальные для города вопросы.
Так, одной из важных тем в законодательном регулировании в Москве остается проблема выплаты денежных средств (региональной социальной доплаты пенсионерам, пособий на детей, доплат инвалидам) лицам, постоянным местом жительства которых не является город Москва, поскольку денежное обеспечение льгот для жителей города является дополнительной нагрузкой на бюджет.
В соответствии с Федеральным законом от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" (в редакции Федерального закона от 24 июля 2009 года N 213-ФЗ) с 1 января 2010 года на всей территории Российской Федерации введен новый вид государственной социальной помощи - социальная доплата к пенсии (федеральная или региональная) с целью обеспечения совокупного дохода неработающего пенсионера не ниже прожиточного минимума в регионе, где он проживает*(93).
Право на региональную социальную доплату до регионального прожиточного минимума распространяется не только на постоянно проживающих в субъекте РФ неработающих пенсионеров (то есть зарегистрированных по месту жительства), но и на имеющих временную регистрацию. Как следствие, в последнее время участились случаи, когда иногородние пенсионеры тем или иным способом оформляют регистрацию в Москве, фактически продолжая проживать в прежнем субъекте РФ.