Вопросы защиты прав инвалидов в городе Москве регулируются законами города Москвы от 17 января 2001 года N 3 "Об обеспечении беспрепятственного доступа инвалидов к объектам социальной, транспортной и инженерной инфраструктур города Москвы" (далее - Закон N 3), от 3 ноября 2004 года N 70 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей города Москвы", от 26 октября 2005 года N 55 "О дополнительных мерах социальной поддержки инвалидов и других лиц с ограничениями жизнедеятельности в городе Москве", от 28 апреля 2010 года N 16 "Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья в городе Москве" (далее - Закон N 16) и др.
Действующая нормативная правовая база города Москвы позволяет обеспечить благоприятные условия жизни для инвалидов, а также стабильное финансирование исполнения требований законов города и специальных программ, разрабатываемых Правительством Москвы.
С 2001 года, когда был принят Закон N 3, в Москве накоплен большой опыт по созданию благоприятной среды для инвалидов. Большая работа в данном направлении была проведена в 2009 году в рамках Года равных возможностей. Однако в процессе реализации требований Закона N 3 отмечались недостатки как законодательного регулирования, так и правоприменения.
Поэтому в настоящее время в Департаменте социальной защиты населения города Москвы идет подготовка проекта закона города Москвы об обеспечении беспрепятственного доступа инвалидам и иным маломобильным гражданам в городской среде.
По сообщению представителя Департамента, этот Закон призван заменить действующий Закон N 3, который во многом устарел. Предполагается, что положения нового закона будут способствовать созданию оптимальных условий и единых правил обеспечения полного и равного доступа инвалидов и других маломобильных граждан к объектам транспорта, информации и связи, включая информационные, коммуникационные технологии и системы, а также к другим объектам городской инфраструктуры*(107).
Целесообразно в новом законе конкретизировать права общественных объединений, а также четко закрепить обязанность органов исполнительной власти, организаций и предприятий независимо от формы собственности учитывать рекомендации и предложения общественных организаций инвалидов. Кроме того, целесообразно ввести норму об обязательном создании экспертных советов из представителей обществ инвалидов при префектурах и управах с привлечением представителей органов местного самоуправления, законодательно закрепив их статус и права, чтобы они в обязательном порядке рассматривали перечни объектов, подлежащих оборудованию специальными средствами, проекты размещения сооружений, их конструкции, участвовали в разработке проектов конкурсной документации по государственным заказам.
Вопросы обучения инвалидов регулируются относительно новым Законом N 16. Этот Закон направлен на социальную интеграцию указанных лиц, включая приобретение ими навыков самообслуживания, подготовку к трудовой, в том числе профессиональной, деятельности и семейной жизни, помогает обеспечить их подготовку к полноценной жизни.
Для того чтобы дети-инвалиды были конкурентоспособны, они должны получать лучшее образование, поэтому в Законе N 16 особое внимание уделяется обеспечению реализации прав на образование этой категории граждан с самого раннего возраста.
Кроме того, на решение в том числе и этой проблемы направлена подпрограмма "Социальная интеграция инвалидов и формирование безбарьерной среды для инвалидов и других маломобильных групп населения" Государственной программы "Социальная поддержка жителей города Москвы на 2012-2016 гг."*(108).
Приспособленность помещений для нужд инвалидов способствует и успешному решению вопросов их трудоустройства.
Закон города Москвы от 22 декабря 2004 года N 90 "О квотировании рабочих мест" (далее - Закон N 90) регулирует вопросы квотирования рабочих мест на предприятиях города и позволяет исполнительной власти налаживать успешное взаимодействие в этом вопросе со всеми работодателями, независимо от организационно-правовых форм и форм собственности организаций.
Закон N 90 четко определяет условия квотирования рабочих мест, порядок установления квоты, права и обязанности работодателей, а также устанавливает ответственность за его неисполнение. В качестве меры экономической поддержки предусмотрено предоставление из бюджета города Москвы средств на реализацию мероприятий по созданию, сохранению (модернизации) рабочих мест для инвалидов, созданию рабочих мест для молодежи, обеспечению беспрепятственного доступа инвалидов к рабочим местам и инфраструктуре организаций в порядке, установленном Правительством Москвы.
В соответствии с требованиями Закона N 90, а также положениями Закона города Москвы от 8 декабря 2010 года N 53 "О бюджете города Москвы на 2011 год" порядок создания, сохранения рабочих мест и обеспечения беспрепятственного доступа инвалидов к рабочим местам и инфраструктуре организаций установлен постановлением Правительства Москвы от 31 мая 2011 года N 236-ПП "Об утверждении Порядка распределения и предоставления субсидий из бюджета города Москвы на реализацию мероприятий по созданию, сохранению (модернизации) рабочих мест для инвалидов, созданию рабочих мест для молодежи, обеспечению беспрепятственного доступа инвалидов к рабочим местам и инфраструктуре организаций" (далее - постановление N 236-ПП).
С учетом опыта реализации требований Закона N 90 в постановлении N 236-ПП учтены все положительные результаты данной деятельности и предусмотрены новые требования к работодателям. Так, субсидии предоставляются работодателям, предусмотревшим в технико-экономическом обосновании в том числе и обязательства по трудоустройству инвалидов и молодежи на создаваемые рабочие места на срок не менее 36 месяцев (ранее этот срок составлял 18 месяцев). Также одним из условий предоставления субсидий работодателям является финансирование за счет собственных средств не менее 30% общей суммы затрат на реализацию указанных мероприятий (ранее предусматривалось 10%)*(109).
Законом N 90 утверждаются критерии оценки и отбора заявок, к которым относятся: доля финансирования за счет средств работодателя от общей суммы затрат на финансирование мероприятия; размер заработной платы, обеспечиваемой работодателем на создаваемых или модернизируемых рабочих местах; срок ввода в эксплуатацию рабочих мест, в том числе оценка того, насколько обеспечен беспрепятственный доступ инвалидов к рабочим местам и инфраструктуре работодателей со дня получения субсидии.
Вопросы занятости населения города Москвы тесно связаны не только с проблемой трудоустройства инвалидов, но и с занятостью других жителей города Москвы: граждан предпенсионного возраста, военнослужащих, уволенных в запас, лиц, освобожденных из мест лишения свободы, и др. В этой связи некоторые специалисты предлагают рассмотреть возможность распространения требования о квотировании рабочих мест и на другие категории граждан*(110).
Базовым в регулировании отношений в области занятости населения является Закон города Москвы от 1 октября 2008 года N 46 "О занятости населения города Москвы" (далее - Закон N 46).
По оценкам специалистов, Закон N 46 за период действия показал свою необходимость и эффективность. Однако в ходе его реализации было установлено, что большая часть выпускников учреждений начального, среднего и высшего профессионального образования сталкивалась с ситуацией, при которой становилось затруднительным приобретение ими профессиональных знаний, умений и навыков практической работы на предприятиях, в учреждениях и организациях города Москвы. С учетом этого в 2010 году в Закон N 46 были внесены соответствующие изменения.
Принятие Закона города Москвы от 7 апреля 2010 года N 9 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 1 октября 2008 года N 46 "О занятости населения в городе Москве" предоставило возможность выпускникам образовательных учреждений профессионального образования всех уровней приобрести при участии органов государственной службы занятости опыт практической работы по полученной профессии в рамках мероприятий по организации временного трудоустройства молодежи из числа выпускников учреждений начального, среднего и высшего профессионального образования, ищущих работу впервые (молодежной практики), без присвоения им статуса безработного гражданина, обеспечить оперативное реагирование на проблемы социально-трудовой адаптации выпускников и их дальнейшее закрепление на рабочих местах.
Однако некоторые вопросы в сфере занятости граждан остаются нерешенными. Это связано в основном с нечетким регулированием в федеральном законодательстве, особенно в части контроля за трудовой деятельностью иностранных работников.
Федеральный закон от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 115-ФЗ) установил, что контроль за трудовой деятельностью иностранных работников осуществляется федеральным органом исполнительной власти в сфере миграции, его территориальными органами во взаимодействии в том числе и с органами исполнительной власти субъектов РФ в пределах их компетенции.
Специалисты отмечают*(111), что на сегодняшний день полномочия органов исполнительной власти в этой части так и не определены, в связи с чем необходимо внести изменения в статью 29 Закона N 46 в целях приведения ее в соответствие с требованиями Федерального закона N 115-ФЗ.
3.4. Состояние законодательства и правоприменительной практики в сфере образования
На территории города Москвы действует более 5800 государственных образовательных учреждений различных уровней образования и подведомственности*(112).
363 тыс. детей посещают дошкольные образовательные учреждения. За счет создания дополнительных мест в действующих дошкольных учреждениях, а также мер, направленных на перепрофилирование неэффективно используемых помещений, значительно сократилась очередь в дошкольные образовательные учреждения (с 30 тыс. человек в ноябре 2010 года до 700 человек в мае 2011 года).
Кроме этого, в городе работает более 500 государственных образовательных учреждений дополнительного образования, где обучаются более 340 тыс. детей*(113).
Успешно развивается в Москве начальное и среднее профессиональное образование, благодаря чему в 145 государственных образовательных учреждениях получают профессиональное образование 110 тыс. человек.
В 119 государственных образовательных учреждениях высшего и непрерывного профессионального образования (в том числе в 10 вузах, учрежденных Правительством Москвы, и 179 негосударственных вузах) обучаются примерно 1,3 млн. студентов.
Достигнуты значительные результаты в создании условий для образования детей с ограниченными возможностями здоровья - 11,7 тыс. детей данной категории обучаются в специальных государственных образовательных учреждениях.
Вопросы образования касаются практически каждого жителя города Москвы, именно этим объясняется значительное число законов города, посвященных указанной теме.
Так, в числе законов города Москвы, направленных на непосредственное регулирование права жителей Москвы на образование, следует назвать:
Закон города Москвы от 20 июня 2001 года N 25 "О развитии образования в городе Москве" (далее - Закон N 25), определяющий государственные гарантии города Москвы права граждан на получение образования, а также структуру управления образованием в городе Москве, меры социальной поддержки, отношения собственности и финансовое обеспечение государственной системы образования;
Закон города Москвы от 10 марта 2004 года N 14 "Об общем образовании в городе Москве" (далее - Закон N 14), регулирующий отношения в сфере дошкольного, начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования;
Закон города Москвы от 29 июня 2005 года N 32 "О начальном и среднем профессиональном образовании в городе Москве" (далее - Закон N 32), регулирующий отношения в сфере начального профессионального и среднего профессионального образования;
Закон города Москвы от 28 апреля 2010 года N 16 "Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья в городе Москве", регулирующий отношения, связанные с реализацией права лиц с ограниченными возможностями здоровья на образование любого уровня и направленности в соответствии с их способностями и возможностями.
Отдельные нормы, направленные на обеспечение государственных гарантий права на получение образования, содержатся в законах города Москвы от 26 октября 2005 года N 55 "О дополнительных мерах социальной поддержки инвалидов и других лиц с ограничениями жизнедеятельности в городе Москве", от 23 ноября 2005 года N 60 "О социальной поддержке семей с детьми в городе Москве", от 30 ноября 2005 года N 61 "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в городе Москве", от 6 июня 2007 года N 14 "О мерах социальной поддержки лиц, проживающих в сельской местности и работающих (работавших) в учреждениях социальной сферы города Москвы".
Среди законов, регулирующих отношения в иных областях, но затрагивающих вопросы образования или воспитания, следует назвать законы города Москвы от 30 сентября 2009 года N 39 "О молодежи" и от 16 июня 1999 года N 25 "О ремесленной деятельности".
Также стоит отметить и законы, направленные на приведение норм законов города Москвы в соответствие с федеральным законодательством.
Закон города Москвы от 18 мая 2011 года N 18 "О внесении изменений в отдельные законы города Москвы в области образования" (далее - Закон N 18) привел в соответствие с федеральным законодательством*(114) отдельные положения законов N 25, 14 и 32.
Изменения, внесенные в Закон N 25, в частности, коснулись перечня полномочий Российской Федерации в области образования, которые в соответствии с федеральным законодательством должны осуществляться органами государственной власти субъектов РФ. Он был дополнен позициями о полномочиях по подтверждению документов государственного образца об образовании, ученых степенях и ученых званиях и праве уполномоченного органа исполнительной власти города Москвы в области образования устанавливать критерии показателей, необходимых для определения типа и вида образовательного учреждения.
Также был уточнен порядок установления типа и вида образовательного учреждения и приведен в соответствие с бюджетным законодательством порядок финансирования из бюджета города Москвы негосударственных образовательных организаций.
Закон N 25 был дополнен нормой, согласно которой образовательные учреждения обеспечивают открытость и доступность достоверной и актуальной информации о себе и предоставляемых образовательных услугах путем создания и ведения официального сайта в сети "Интернет" и размещения на нем перечня сведений, установленного федеральным законодательством.
Кроме того, в законы N 25 и 32 были внесены изменения, касающиеся расширения сферы действия подлежащих установлению законодательством субъектов РФ мер социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из их числа (к таким мерам, в частности, относится полное государственное обеспечение в период обучения, единовременное денежное пособие, бесплатный проезд, получение второго начального профессионального образования без взимания платы, увеличенная стипендия и др.). Согласно ранее действовавшей редакции ребенок-сирота после достижения им 18 лет утрачивал статус ребенка и, как следствие, право на меры социальной поддержки или, напротив, мера социальной поддержки распространялась только на лицо из числа детей-сирот, то есть на лицо, уже достигшее 18 лет, тогда как соответствующий уровень образования гражданин начинает получать, не достигнув этого возраста, и не вправе претендовать на ту или иную льготу. В новой редакции все предусмотренные законодательством меры социальной поддержки были распространены как на детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, так и на лиц из их числа.
В законы N 25, 14 и 32, кроме того, внесен ряд изменений редакционного характера, обеспечивающих устранение внутренних противоречий, уточнение формулировок и признающих утратившими силу отдельных положений действующих редакций законов города Москвы в той части, в которой они вступают в противоречие с нормами Федерального закона от 8 мая 2010 года N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений".
Вместе с тем изменение, внесенное в статью 11 Закона N 14*(115), вступившее в силу с 1 января 2011 года, стало предметом судебного разбирательства в связи с обращением в Московский городской суд Прокурора города Москвы о признании данной нормы недействующей.
В результате рассмотрения гражданского дела Московский городской суд решил признать часть 1 статьи 11 Закона N 14 в части предоставления первоочередного права при принятии в первый класс определенным категориям детей противоречащей федеральному законодательству и не действующей с момента вступления в силу решения суда*(116). Однако Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила: вышеуказанное решение Московского городского суда отменить и отказать в удовлетворении заявления Прокурора города Москвы*(117).
Таким образом, была подтверждена социальная направленность законодательства города Москвы в сфере образования, а также необходимость и своевременность принимаемых Думой законов.
При этом отличительной чертой законодательства города Москвы по сравнению с законодательством других субъектов РФ несомненно является то, что в Москве большинство вопросов в сфере образования отнесено к компетенции органов исполнительной власти, тогда как в других регионах те же самые вопросы являются предметами законодательных актов субъектов РФ.
Постановлениями Правительства Москвы, например, устанавливаются нормативы финансового обеспечения оказания государственных услуг в расчете на одного обучающегося, воспитанника государственных образовательных учреждений различных типов и видов; регулируются меры социальной поддержки обучающихся и педагогических работников; определяются особенности организации обучения в государственных образовательных учреждениях города Москвы на ступенях дошкольного, общего, начального и среднего профессионального образования и т.д.*(118)
Актами уполномоченного органа исполнительной власти города Москвы в области образования определяются порядок организации экспериментальной и инновационной деятельности, организация деятельности государственных образовательных учреждений в новых формах, иные вопросы, отнесенные к компетенции уполномоченного органа*(119).