Защита семьи, материнства, отцовства и детства в силу пункта "ж" части 1 статьи 72 Конституции РФ отнесена к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Ежемесячное пособие на ребенка является одним из видов государственных пособий гражданам, имеющим детей. Исчерпывающий перечень лиц, проживающих на территории Российской Федерации, которым выплачивается пособие на ребенка, установлен статьей 1 Федерального закона от 19 мая 1995 года N 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" (далее - Федеральный закон N 81-ФЗ).
В соответствии со статьей 16 Федерального закона N 81-ФЗ субъект РФ самостоятельно определяет размер, порядок назначения, индексации и выплаты ежемесячного пособия на ребенка своими законами и иными нормативными правовыми актами. Пунктом 1 части 1 статьи 1 Закона города Москвы от 3 ноября 2004 года N 67 "О ежемесячном пособии на ребенка" (далее - Закон N 67) сфера действия данной нормы распространяется на граждан РФ, имеющих место жительства в Москве.
Постановление Правительства Москвы от 28 декабря 2004 года N 911-ПП "Об утверждении положений о порядке назначения и выплаты ежемесячного пособия на ребенка и о порядке учета и исчисления величины среднедушевого дохода, дающего право на получение ежемесячного пособия на ребенка", изданное в соответствии с требованиями Закона N 67, сужает круг лиц, имеющих право на ежемесячное пособие. Так, пунктом 3 Положения о порядке назначения и выплаты ежемесячного пособия на ребенка определено, что предусмотренное Законом N 67 право на пособие имеет один из родителей (усыновитель, опекун, попечитель) на каждого рожденного, усыновленного, принятого под опеку (попечительство) и проживающего совместно с ним ребенка до достижения им возраста 18 лет, если указанное лицо и ребенок, на которого назначается пособие, зарегистрированы по месту жительства в городе Москве.
В мае 2011 года Верховный Суд Российской Федерации своим определением признал указанную норму противоречащей федеральному законодательству в той части, в которой она требует наличия регистрации ребенка по месту жительства в городе Москве в качестве обязательного условия для назначения и получения ежемесячного пособия на ребенка, поскольку в соответствии со статьей 20 ГК РФ под местом жительства понимается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает. Регистрация же является подтверждением факта постоянного проживания, но она не входит в понятие "место жительства", не может служить условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией РФ, законами РФ, конституциями и законами республик в составе Российской Федерации.
В этой связи на заседании комиссии по социальной политике и трудовым отношениям 11 июля 2011 года высказывалось мнение о необходимости дополнительного анализа законов, в том числе и федеральных, в части корректировки норм об обеспечении права на получение мер социальной поддержки в городе Москве таким образом, чтобы льготы могли получать только жители города Москвы, имеющие здесь постоянную регистрацию*(94).
Федеральным законом от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" (далее - Федеральный закон N 178-ФЗ) установлено, что право на получение государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг имеют в том числе и дети-инвалиды (статья 6.1). В состав предоставляемого набора социальных услуг включается бесплатный проезд на пригородном железнодорожном транспорте, а также на междугородном транспорте к месту лечения и обратно (статья 6.2). При предоставлении социальных услуг в соответствии со статьей 6.2 Федерального закона N 178-ФЗ дети-инвалиды имеют право на получение второй путевки на санаторно-курортное лечение и на бесплатный проезд к месту лечения и обратно для сопровождающего их лица.
Однако родители детей-инвалидов сталкиваются с проблемами приобретения таких билетов, поскольку зачастую билетов на железнодорожный транспорт, следующий в необходимом направлении, в наличии не бывает*(95). В результате отмечаются случаи, когда родитель и ребенок-инвалид не прибывают к месту лечения в установленный срок. Неурегулированность данного вопроса создает дополнительные препятствия в реализации прав всем льготным категориям граждан (инвалиды, пенсионеры, ветераны ВОВ и др.).
Решение вопроса обеспечения проездными билетами к месту отдыха детей-инвалидов и их родителей, других льготных категорий граждан связано с необходимостью совершенствования федерального законодательства, в котором должна быть предусмотрена норма - обязывать компании, занимающиеся транспортными перевозками, бронировать или учитывать необходимость бронирования требуемого количества таких билетов на определенные направления.
В соответствии со статьей 6.2 Федерального закона N 178-ФЗ право на получение второй путевки на санаторно-курортное лечение и на бесплатный проезд к месту лечения и обратно предоставляется гражданам, имеющим I группу инвалидности, для сопровождающего их лица.
Данная норма является предметом обращений москвичей - инвалидов, имеющих иную группу, инвалидов с детства, тех, кто пользуется бесплатными санаторными путевками и бесплатным проездом к месту лечения. Состояние здоровья указанных лиц независимо от группы инвалидности часто требует их сопровождения к месту отдыха и лечения.
Таким образом, существует необходимость законодательного закрепления норм, облегчающих для данной категории жителей города Москвы процесс перемещения к месту лечения либо отдыха за пределы города Москвы с сопровождающими их лицами*(96).
В целом же, несмотря на указанные пробелы, законы города Москвы, регулирующие отношения в социальной сфере, позволяют эффективно решать вопросы, связанные с поддержкой инвалидов, семей с детьми, многодетных семей, пенсионеров, одиноко проживающих граждан преклонного возраста, и др.
Отдельно следует отметить наличие проблем в реализации законов города Москвы в социальной сфере.
Статьей 21 Закона города Москвы от 8 июля 2009 года N 25 "О правовых актах города Москвы" (далее - Закон N 25) установлено, что "органы государственной власти (должностные лица) обязаны привести правовые акты в соответствие с принятым (изданным) правовым актом более высокой юридической силы в течение шести месяцев со дня вступления его в силу, если иное не предусмотрено соответствующим правовым актом" (действует с 1 августа 2009 года).
Законы города Москвы, в том числе и законы, регулирующие отношения в социальной сфере города, содержат значительное количество норм, позволяющих жителям города реализовывать свои права. Однако большинство из них предполагают принятие подзаконных актов.
Как было отмечено представителем Прокуратуры города Москвы*(97) на заседании комиссии по социальной политике и трудовым отношениям, имеют место факты, когда подзаконные акты противоречат городским или федеральным законам (постановление Правительства Москвы от 28 декабря 2004 года N 911-ПП) либо на протяжении длительного времени не принимаются вовсе или принимаются с нарушением сроков, установленных Законом N 25, что тормозит реализацию норм законов и нарушает права жителей города Москвы (от 4 октября 2006 года N 49 "Об оказании адвокатами бесплатной юридической помощи гражданам Российской Федерации в городе Москве", от 12 марта 2008 года N 11 "Об охране труда в городе Москве", от 7 октября 2009 года N 43 "О психологической помощи населению в городе Москве" (далее - Закон N 43) и др.).
Вопросы реализации законов города Москвы путем принятия подзаконных актов Правительства Москвы неоднократно обсуждались в Думе (например: заседание Думы 23 июня 2010 года, заседания комиссии Думы по социальной политике и трудовым отношениям 27 июня и 11 июля 2011 года).
Так, Закон N 43 с момента его принятия подтвердил свою необходимость и способствовал более интенсивному развитию городской психологической помощи*(98). Принятие Закона N 43 и его успешная реализация в городе Москве вызывают интерес в других регионах (Татарстан, Башкирия, Ленинградская область, Санкт-Петербург).
Однако эффективность реализации некоторых норм Закона N 43 снижается в связи с отсутствием постановлений Правительства Москвы, определяющих порядок формирования, состав и полномочия Совета по координации деятельности в сфере оказания психологической помощи населению в городе Москве (статья 4), порядок оказания экстренной психологической помощи при чрезвычайных ситуациях (статья 9), стандарт оказания психологической помощи населению в городе Москве (статья 10), порядок ведения Реестра лиц, оказывающих психологическую помощь населению в городе Москве (статья 11), случаи и порядок оказания безвозмездной психологической помощи (статья 12), социальные гарантии специалистам-психологам государственных учреждений (статья 14).
Отсутствие, например, положения о Реестре лиц, оказывающих психологическую помощь населению в городе Москве, лишает жителей города возможности осуществить правильный выбор при необходимости обращения к психологу. По данным директора Государственного учреждения города Москвы "Московская служба психологической помощи населению", в этой области в городе работают около 10 тысяч специалистов, из них почти половина - сотрудники частных структур или лица, не всегда оформленные как предприниматели, зачастую оказывающие некачественные услуги*(99).
Своевременное принятие постановлений Правительства Москвы в целях реализации Закона N 43 способствовало бы укреплению единой стратегии оказания психологической помощи населению в городе, повышению ее качества и безопасности, обеспечило бы возможность компетентного выбора лица, оказывающего психологическую помощь.
Таким образом, этот и ряд других примеров свидетельствуют о том, что неисполнение требований статьи 21 Закона N 25 сказывается негативно на реализации даже самых актуальных и востребованных населением нормативных положений.
3.2. Состояние законодательства и правоприменительной практики в сфере опеки и попечительства, семейной политики
Вопросы опеки, попечительства и патронажа над несовершеннолетними регулируются законами города Москвы от 15 декабря 2004 года N 87 "О порядке и размере выплаты денежных средств на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством)" (далее - Закон N 87), от 23 ноября 2005 года N 60 "О социальной поддержке семей с детьми в городе Москве", от 30 ноября 2005 года N 61 "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в городе Москве".
Закон города Москвы от 14 апреля 2010 года N 12 "Об организации опеки, попечительства и патронажа в городе Москве" (далее - Закон N 12) действует уже почти два года и за это время доказал свою эффективность: работа по устройству детей, оставшихся без попечения родителей, и детей-сирот на воспитание в семью была выведена на более высокий уровень*(100).
С 1 сентября 2008 года вступил в силу Федеральный закон от 24 апреля 2008 года N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве" (далее - Федеральный закон N 48-ФЗ), в котором впервые на федеральном уровне закреплен термин "патронат" ("патронатное воспитание"). До 1 сентября 2008 года патронат существовал в 42 субъектах РФ и рассматривался в соответствии со статьей 123 СК РФ как самостоятельная форма устройства детей, оставшихся без попечения родителей.
Вместе с тем, в соответствии с семейным законодательством патронатное воспитание является разновидностью договорной опеки и попечительства, а не самостоятельной формой устройства детей, оставшихся без попечения родителей*(101).
При этом ни СК РФ, ни Федеральный закон N 48-ФЗ не дают четкого разъяснения, что же является патронатным воспитанием. Это позволяет субъектам РФ самостоятельно установить тот или иной порядок регулирования правоотношений по патронатному воспитанию.
Таким образом, в Москве в соответствии с Законом N 12 эта форма устройства детей имеет несколько направлений:
патронатное воспитание - форма семейного устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (на установленный договором о патронатном воспитании срок);
постинтернатный патронат - комплекс мероприятий, направленных на социальную адаптацию выпускников организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в возрасте от 18 до 23 лет;
социальный патронат - комплекс мероприятий, направленных на содействие нормальному воспитанию и развитию ребенка (детей), сохранению за ним (ними) родительского попечения.
Таким образом, Закон N 12 предоставляет органам исполнительной власти, уполномоченным в сфере опеки и попечительства, возможность охватить большее количество детей, нуждающихся в поддержке, а также проводить мероприятия по их поддержке и адаптации.
Передача детей на патронатное воспитание успешно применялась в Москве и ранее. Однако с введением в действие Закона N 12 возможность стать патронатным воспитателем появилась у большего количества жителей города, поскольку согласно части 1 статьи 12 патронатный воспитатель не числится сотрудником детского дома, как это было раньше, а является законным представителем несовершеннолетнего, обладает всеми обязанностями опекуна (попечителя) и действует на основании договора о патронатном воспитании. Договор о патронатном воспитании заключается между уполномоченным органом в сфере опеки, попечительства и патронажа, патронатным воспитателем и организацией по патронатному воспитанию по месту жительства ребенка на срок не менее трех месяцев и не более одного года (часть 2 статьи 13).
Законом N 12 установлена обязательная подготовка кандидатов в патронатные воспитатели. На практике в Москве такую подготовку проходит большинство кандидатов не только в патронатные воспитатели, но и при приеме детей на иные формы семейного устройства. Подобная подготовка крайне необходима для предотвращения случаев отмены решений о передаче ребенка на воспитание, отказа от детей и возвращения их в детские дома. Например, в Москве за 9 месяцев 2011 года в детские дома были возвращены 74 ребенка. При этом показатель возврата детей по Москве составляет 3,3%, в то время как по России - 11%, а международный показатель - 10%.
В связи с актуальностью проблемы 30 ноября 2011 года был принят Федеральный закон N 351-ФЗ "О внесении изменений в статьи 127 и 146 Семейного кодекса Российской Федерации и статью 271 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации", предусматривающий обязательное прохождение соответствующей подготовки гражданами, желающими принять на воспитание в свою семью ребенка, оставшегося без попечения родителей. Исключение составляют только те категории граждан, которые уже имеют практический опыт воспитания приемных детей: усыновители, являющиеся отчимами (мачехами) усыновляемых детей, которые уже фактически воспитывают детей и совместно с ними проживают; усыновители, опекуны (попечители), приемные родители - близкие родственники детей, оставшихся без попечения родителей, а также лица, которые уже были усыновителями и в отношении которых усыновление не было отменено, а также лица, которые уже были опекунами (попечителями) и не были отстранены от исполнения возложенных на них обязанностей. Важно, что обязательное прохождение такой подготовки предусматривается и для иностранных граждан, лиц без гражданства и граждан Российской Федерации, постоянно проживающих за границей, желающих принять на воспитание российского ребенка. Они должны представить документы о прохождении соответствующей подготовки на территории страны проживания или пройти подготовку на территории Российской Федерации. Думой проект данного федерального закона был поддержан (постановление Думы от 5 октября 2011 года N 266).
В настоящее время в столице работают 26 школ приемных родителей, которые не только готовят, но и сопровождают приемные семьи. Школы созданы на базе детских домов, окружных центров психолого-педагогической помощи семье и детям, центров социальной помощи, окружных центров Московской службы психологической помощи, а также на базе образовательных учреждений для детей-сирот. В ближайшей перспективе планируется создание школ приемных родителей в каждом из 18 детских домов, переданных недавно ДСиМП.
Постановлением Правительства Москвы от 20 сентября 2011 года N 433-ПП "О мерах по обеспечению реализации Закона города Москвы от 14 апреля 2010 года N 12 "Об организации опеки, попечительства и патронажа в городе Москве" утвержден пакет документов, необходимых для реализации Закона N 12. Он содержит Положение об организации патронатного воспитания, Положение о сопровождении семьи, принявшей ребенка (детей) на воспитание, Положение об организации постинтернатного патроната, Положение об организации социального патроната.
Кроме этого, должны быть разработаны: Положение о комиссии по защите прав и законных интересов подопечных, Положение о плане по защите прав ребенка, Примерная форма договора о патронатном воспитании, Примерная форма договора о постинтернатном патронате, Примерная форма договора о социальном патронате, а также Порядок учета граждан Российской Федерации, проживающих в городе Москве, отстраненных от исполнения обязанностей опекуна (попечителя), приемного родителя, патронатного воспитателя и усыновителя, в отношении которого вынесено решение суда об отмене усыновления.
На сегодняшний день Правительством Москвы утвержден также Порядок выплаты ежемесячного вознаграждения приемному родителю (приемным родителям), патронатному воспитателю (постановление Правительства Москвы от 29 марта 2011 года N 93-ПП).
Размер ежемесячного вознаграждения, выплачиваемого приемным родителям и патронатным воспитателям, устанавливается частью 1 статьи 21 Закона N 12 (15155 рублей) и увеличивается на 70% за воспитание ребенка-инвалида, принятого в приемную семью или на патронатное воспитание.
На содержание детей, находящихся под опекой (попечительством), выплаты производятся в соответствии со статьей 4 Закона N 87. Размер денежных средств, ежемесячно выплачиваемых на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством), ежегодно устанавливается Правительством Москвы не ниже прогнозируемой величины прожиточного минимума для детей в городе Москве*(102).
Таким образом, в Москве созданы все условия для развития семейных форм устройства детей, что сказывается на сокращении количества детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в специальных учреждениях.
Однако, по мнению представителя Прокуратуры города Москвы*(103), Закон N 12 требует некоторой корректировки в части закрепления обязанности направлять в федеральный банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей, сведения о детях, переданных на воспитание в приемную семью, на патронатное воспитание. Поскольку приоритетным видом устройства в семью является усыновление (удочерение) ребенка, целесообразно сохранять сведения о таких детях в федеральном банке данных хотя бы до достижения ими пятилетнего возраста. При этом в нем должна содержаться информация о том, где находится ребенок (приемная семья, опека, патронат).
Также недостатком сегодняшнего законодательного регулирования вопросов опеки и попечительства, в том числе и над совершеннолетними гражданами, является отсутствие норм, обязывающих какую-либо из организаций вести реестр имущества, как детей, оставшихся без попечения родителей, так и лиц, признанных недееспособными, и лиц, находящихся под опекой государства*(104). Устранить этот пробел можно как на федеральном, так и на региональном уровне в рамках осуществления органами опеки и попечительства контроля за сохранностью имущества и управлением имуществом граждан, находящихся под опекой или попечительством либо помещенных под надзор в образовательные организации, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги, или иные организации, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Также целесообразно рассмотреть вопрос о разработке и принятии федеральных законов о семье и семейной политике и установить стандарты качества жизни семей с детьми, которые позволят определять нормативы качества и уровня жизни семей с детьми, стандарты защищенности семьи, материнства и детства, будут способствовать созданию условий для полноценного воспитания детей, а также обеспечивать достойный уровень жизни детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, инвалидов, семей, попавших в трудную жизненную ситуацию. Необходимо законодательно утвердить основной минимум государственных социальных гарантий качества жизни семей с детьми, а также обязательность мониторинга качества жизни этих семей.
Определение общих социальных стандартов в РФ специальным федеральным законом также позволит обеспечить гарантии социальных прав граждан и будет способствовать преодолению бедности и малообеспеченности, повышению уровня жизни населения в целом*(105).
3.3. Состояние законодательства и правоприменительной практики в сфере социальной защиты инвалидов. Законодательное регулирование вопросов занятости
Социальная интеграция инвалидов в городе Москве является одним из предметов рассмотрения практически всех ежегодных докладов Московской городской Думы, что говорит о приоритетности данного направления как для законодательной, так и исполнительной власти*(106).