Вместе с тем существующая нормативная правовая база, регламентирующая порядок проектирования, финансирования и реализации мероприятий по возмещению вреда, нанесенного утратой зеленых насаждений, не в полной мере отвечает требованиям по обеспечению сохранности или равноценной компенсации частичной или полной утраты объектов озеленения.
КоАП Москвы предусмотрена ответственность за невыполнение требований по проведению компенсационного озеленения для должностных лиц (штраф в размере 30 тыс. рублей) и юридических лиц (штраф в размере 200 тыс. рублей).
Однако Закон N 17 и КоАП Москвы не предусматривают ответственность должностных и юридических лиц за проведение оценки пригодности посадочного материала и отслеживание процесса его приживаемости в течение определенного времени. На слушаниях в Думе неоднократно отмечалось, что зачастую проведение мероприятий по компенсационному озеленению проводятся без учета климатических условий Москвы либо используется некачественный посадочный материал, а также не осуществляется надлежащий уход за вновь высаженными растениями, что приводит к их гибели.
Таким образом, с целью более эффективной реализации требований статьи 4.17 "Нарушение правил создания и содержания зеленых насаждений" КоАП Москвы в Законе N 17 необходимо четко обозначить требования, предъявляемые к компенсационному озеленению, в части качества, сохранности высаживаемых растений и ухода за ними.
Законом города Москвы от 8 декабря 2010 года N 53 "О бюджете города Москвы на 2011 год" по статье "Компенсационное озеленение" предусмотрено финансирование работ по озеленению в 2011 году в объеме 1 млрд. 176 млн. 670 тыс. рублей*(64).
Стоит заметить, что Закон города Москвы N 17 в большей степени предусматривает охрану и создание зеленых насаждений в виде деревьев и кустарников. Однако в последние годы наибольшую актуальность приобретает необходимость сохранения газонов.
Понятие "повреждение зеленых насаждений" в Законе N 17 включает в себя перечисление действий, которые вредят, в том числе и травянистому покрову - "повреждение надземной части и корневой системы травянистых растений, не влекущее прекращение роста", поэтому исходя из смысла данного определения стрижку газонов можно также рассматривать как повреждение надземной части травянистых растений. Кроме того, не урегулирован вопрос восстановления и сохранения естественных газонов (исключается их искусственное засеивание).
В этой связи целесообразно включить в Закон N 17 отдельные нормы, регулирующие вопросы создания и содержания газонов, направленные на сохранение их естественного травяного покрова и исключающие возможность их уничтожения. Закон N 17 также должен содержать отсылочную норму, в соответствии с которой уполномоченный орган исполнительной власти разрабатывает соответствующий порядок по созданию и сохранению газонов в Москве, регламентирующий полив, стрижку, уборку листьев на газонах и др. Приоритетом в данном направлении должно стать сохранение луговых естественных газонов, так как, по оценкам специалистов, такие газоны более разнообразны по составу, имеют устойчивость к засухе и не требуют постоянного ухода, что может значительно снизить и финансовые затраты на работы по содержанию таких газонов.
В докладе ДПиООС о задачах на 2011 год в сфере охраны окружающей среды*(65) отмечалась необходимость разработки закона города Москвы "О зеленом фонде города Москвы". Такой закон должен учитывать все направления деятельности по созданию, сохранению и защите зеленых насаждений, конкретизировать понятия каждой группы зеленых насаждений и рассматривать их как единый экологический комплекс города.
Кроме этого, в указанном докладе было заявлено о разработке в 2011 году еще двух новых законов города Москвы "О недропользовании в городе Москве" и "О комплексе природных и озелененных территорий города Москвы".
В этой связи стоит отметить, что законодательная база города Москвы в области экологии достаточно обширна. Однако не все законы являются эффективными, нормы некоторых не соответствуют федеральному законодательству. Например, Закон города Москвы от 12 мая 2004 года N 32 "О государственном экологическом контроле в городе Москве" (далее - Закон N 32) был принят Думой в 2004 году и содержал в основном нормы о взыскании штрафных санкций за нарушения в области экологии в городе Москве. С принятием КоАП Москвы потребность в Законе N 32 фактически отпала*(66). Однако Закон продолжал свое действие, в него вносились изменения и дополнения.
В связи с внесением изменений в Закон N 32 в июне 2011 года*(67) Главным управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Москве проведена правовая экспертиза указанного Закона.
Частью 2 статьи 9 Закона N 32 установлено, что плановые проверки осуществляются в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя не более чем один раз в два года.
В соответствии с пунктом 5 статьи 65 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" к отношениям, связанным с осуществлением государственного экологического надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"*(68) (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ).
Часть 2 статьи 9 Федерального закона N 294-ФЗ определяет иную регулярность проведения плановой проверки - не чаще одного раза в три года.
Таким образом, в соответствии с заключением Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Москве, часть 2 статьи 9 Закона N 32 противоречит части 2 статьи 9 Федерального закона N 294-ФЗ как раз в части периодичности проведения плановой проверки.
Так как в соответствии с частью 5 статьи 76 Конституции РФ законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, предлагалось привести Закон N 32 в соответствие с действующим федеральным законодательством*(69).
Однако, как показала практика применения Закона N 32*(70), в своей значимой части он дублирует нормы федерального законодательства и, по сути, является не действующим на территории города Москвы, поэтому ДПиООС подготовлен и направлен на согласование в органы исполнительной власти города Москвы и Аппарат Правительства Москвы*(71) проект закона города Москвы о признании утратившим силу Закона N 32.
В докладах Думы уже высказывалась идея о комплексной проработке всех законов города, регулирующих отношения в области экологии, и объединении их в единый законодательный акт - Экологический кодекс города Москвы, в котором возможно как сохранить уже эффективно действующие нормы, так и выработать совершенно новые, например, регулирующие отношения по вопросам недропользования, охраны ООПТ, а также организации экологического просвещения и образования жителей города Москвы.
Кроме того, вопросы экологии нельзя рассматривать в отрыве от проблем благоустройства городских территорий, озеленения, так как очевидна необходимость их системного решения. Озеленительные работы включают в себя не только работы по посадке зеленых насаждений, но и целый комплекс работ по благоустройству территорий: устройство и ремонт дорожно-тропиночной сети, устройство ливневой канализации и дренажа, установка малых архитектурных форм, ограждений и так далее. Состояние зеленых насаждений во многом определяется размещением основных элементов внешнего благоустройства и режимом использования придомовой территории.
При выполнении комплекса таких мероприятий возможно значительно улучшить экологическое состояние и внешний облик города, создать более комфортные микроклиматические, санитарно-гигиенические и эстетические условия на улицах, в квартирах, общественных местах (парках, бульварах, скверах, на площадях и т.д.). Регулирование этих вопросов также может найти отражение в Экологическом кодексе.
Еще одно направление экологического законодательства требует комплексного подхода. Наиболее значимыми в системе экологических объектов города являются ООПТ*(72).
ООПТ предназначены для сохранения типичных и уникальных природных ландшафтов, разнообразия животного и растительного мира, охраны объектов природного и культурного наследия.
Полностью или частично изъятые из хозяйственного использования они имеют режим особой охраны, а на прилегающих к ним участках земли и водного пространства могут создаваться охранные зоны с регулируемым режимом хозяйственной деятельности.
Одним из основополагающих элементов и необходимым условием сохранения ландшафтного и биологического разнообразия и устойчивого развития ООПТ является создание и расширение системы особо охраняемых природных территорий.
Власти города Москвы уже более 10 лет целенаправленно проводят политику сохранения в границах города лесных и других природных и природно-антропогенных ландшафтов путем придания им статуса ООПТ регионального значения.
Главой 10 ГрК Москвы определены место и значение ООПТ в системе города, установлены градостроительные требования к их планированию и использованию, ориентированные на сохранение природного своеобразия города Москвы, проведено разграничение природных и озелененных территорий.
Законом города Москвы о бюджете ежегодно предусматриваются денежные средства на мероприятия по содержанию и использованию ООПТ*(73).
Внесены изменения в Закон города Москвы от 26 сентября 2001 года N 48 "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве" (далее - Закон N 48) в части усиления ответственности за нарушение режимов охраны и использования ООПТ, выделения физкультурно-оздоровительных и спортивных зон и установления критериев, определяющих возможность размещения на ООПТ объектов спорта, уточнены понятия "резервирование земель" и "земельный и градостроительный кадастры".
В соответствии с изменениями, внесенными в Закон N 48 Законом города Москвы от 13 июля 2011 года N 35 "О внесении изменений в отдельные законы города Москвы в целях приведения их в соответствие с Бюджетным кодексом Российской Федерации" к ведению Правительства Москвы относится "разработка, обеспечение реализации и утверждение городских долгосрочных целевых программ, направленных на охрану и использование особо охраняемых природных территорий".
Статья 16.3 КоАП Москвы предоставляет службам охраны ООПТ право рассматривать дела об административных правонарушениях, связанных с нарушением режимов охраны и использования особо охраняемых природных территорий в городе Москве, а также их охранных зон (Закон города Москвы от 7 октября 2009 года N 42).
Однако в постановлении Правительства Москвы от 10 ноября 2009 года N 1219-ПП "О Концепции целевой программы сохранения и развития особо охраняемых природных территорий города Москвы на 2011-2013 гг." обозначен ряд проблем, связанных с развитием и сохранением ООПТ в городе Москве, которые остаются актуальными и сегодня.
Так, требуется четкое определение необходимых природоохранных и природовосстановительных работ, разрешенных на ООПТ, выработка экологических критериев оценки эффективности работ по благоустройству и озеленению ООПТ. Неурегулированность вопросов, связанных с функционированием объектов культурного наследия в границах ООПТ, в том числе в части подготовки нормативных и распорядительных документов, а также порядка подготовки проектов реставрации на объектах культурного наследия в границах ООПТ, затрудняет принятие эффективных решений и приводит к конфликтам, в том числе вызывая жалобы и протесты населения при реализации каких-либо проектов.
Необходимо, в том числе и на законодательном уровне, определить новые подходы к развитию ООПТ, поскольку содержание природных и природно-антропогенных ландшафтов на основе традиционных для городских озелененных территорий правил и норм не обеспечивает сохранения естественной флоры и фауны в городе, что приводит к нарушению природных процессов саморегуляции в природных сообществах и неэффективным затратам финансовых средств.
С учетом существующих проблем власти города Москвы считают приоритетной задачу по сохранению ООПТ, в том числе и территорий федерального подчинения.
В соответствии с Федеральным законом от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" и постановлением Правительства РФ от 29 марта 2000 года N 280 "О национальном парке "Лосиный остров" установлено, что национальный парк "Лосиный остров"*(74) находится в ведении Федеральной службы лесного хозяйства России, а также принято к сведению согласие Правительства Москвы участвовать в финансировании деятельности национального парка "Лосиный остров" за счет средств городского бюджета.
Однако Бюджетный кодекс РФ не предоставляет право субъекту РФ самостоятельно осуществлять финансирование любой деятельности на объектах федерального значения*(75), рассматривая это как нецелевое использование бюджетных средств.
Такое законодательное требование привело к негативным последствиям: территория национального парка "Лосиный остров", активно посещаемая жителями города Москвы, находится в неудовлетворительном состоянии.
Однако в целях обеспечения его функционирования между Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации и Правительством Москвы в рамках действующего законодательства было заключено соглашение о взаимодействии*(76) в проведении мероприятий по развитию территории национального парка "Лосиный остров", находящейся в пределах территории города Москвы.
Летом 2011 года по соглашению между Мэром Москвы С.С. Собяниным и Губернатором Московской области Б.В. Громовым, 40 тыс. га лесопаркового защитного пояса переданы городу Москве.
Формирование и реализация экологической политики города Москвы должны быть направлены на достижение экологической безопасности, обеспечение конституционного права москвичей на благоприятную окружающую среду, создание комфортных условий их проживания и недопущение нанесения вреда окружающей среде.
Проблема законодательного регулирования обращения человека с животными назрела очень давно. Этот вопрос активно обсуждался, в том числе общественностью, но дальше дискуссионного и эмоционального уровня долгое время не продвигался.
В столице насчитывается около 30 тыс. бездомных собак. На территории восьми округов работает 12 приютов для бездомных животных, вместимость которых - 12200 животных единовременно, и заполнены они всегда почти полностью. Кроме того, имеется 10 частных приютов на 3490 мест*(77).
В Москве вопрос с бездомными животными пытаются решать уже на протяжении длительного времени.
С 1994 года действуют временные правила содержания собак и кошек в городе Москве*(78), а с 2001 года - распоряжение первого заместителя Премьера Правительства Москвы от 19 июля 2001 года N 403-РЗП*(79), предусматривающее правила отлова безнадзорных животных, их размещения в приютах, вакцинацию, лечение, стерилизацию и финансирование этого процесса. Кроме этого, ряд нормативных актов Правительства Москвы регламентирует деятельность городских служб, занимающихся вопросами регулирования численности бездомных животных*(80).
Содержание домашних питомцев, помимо организации площадок для выгула собак, также требует введения соответствующих правил, определения обязанностей и ответственности владельцев.
Необходимо упорядочить общественные отношения, возникающие при повседневном взаимодействии людей с различными категориями животных.
В 2010 году в столичном Департаменте жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства города Москвы разработан законопроект о содержании собак и кошек в городе Москве*(81).
В проекте закона четко сформулированы обязанности хозяев животных и полномочия городских властей. Для контроля за численностью животных и их заболеваниями в соответствии с проектом закона должен быть создан реестр кошек и собак: бездомных животных планируется учитывать в обязательном порядке, а домашних - по желанию владельца. Меры по регуляции численности животных (стерилизация) обязательны только в отношении безнадзорных животных. Определены требования в отношении выгула собак, содержания животных в коммунальных квартирах и другое. Среди прочего документ запрещает организовывать собачьи бои и перевозить в общественном транспорте незарегистрированных животных. При этом перевозки осуществлять можно только в контейнерах или сумках*(82).
Однако данный проект закона не был внесен в Думу.