Кроме того, зачастую необходимо проведение переустройства и (или) перепланировки самого помещения, порядок осуществления которых регламентируется главой 4 ЖК РФ. Соответственно, требуется проходить еще одну довольно сложную административную процедуру. К тому же осуществление подобных работ, как правило, вызывает негативную реакцию жильцов квартир, расположенных над соответствующим помещением, также как и последующая работа самого магазина, связанная с повышением шума в доме, увеличением движения транспорта и т.п.
Что касается строительства специальных объектов небольшой площади для размещения магазинов шаговой доступности, то здесь также возникает ряд сложностей, обусловленных необходимостью подбора и формирования соответствующего земельного участка, что не всегда возможно сделать в условиях сложившейся застройки. Тем более что критерием для подбора участка, установления его функционального назначения и разрешенного использования для формирования последующей аукционной документации является обоснование потребности именно в этом, а не каком-либо ином социально значимом объекте. Такое обоснование фактически должно основываться на нормативах обеспеченности, которые, как указывалось выше, не учитывают потребности населения именно в магазинах шаговой доступности.
Более комплексным подходом, чем решение указанных вопросов "точечным" методом, могла бы стать разработка в соответствии со статьей 32 ГрК Москвы отраслевых схем, основывающихся на существующем балансе территорий, учитывающих уже функционирующие объекты мелкой розницы и показывающих места, где потребность в таких объектах наиболее велика.
Однако объекты, создаваемые на основании отраслевых схем, - это объекты городского значения, возводимые за счет городского бюджета и находящиеся в городской собственности. Соответственно, предоставляться в аренду помещения в таких объектах могут только по результатам аукциона, т.е. тем субъектам, которые предложат наибольшую цену, что в результате будет влиять на уровень цен реализуемых товаров, а также на ассортимент будущего магазина. Та же проблема существует и в случаях, когда инвестор готов построить объект за счет собственных средств, поскольку земельные участки для строительства также должны предоставляться по результатам аукциона. Очевидно, что в данном случае необходимы разработка и законодательное закрепление механизмов, позволяющих минимизировать указанные негативные последствия.
2.3. Вопросы определения методов расчета ставки арендной платы за землю
Одним из наиболее действенных механизмов эффективного решения стоящих перед городом задач является продуманная система предоставления земельных участков в аренду и расчета арендной платы.
В соответствии со статьей 20 Закона города Москвы от 19 декабря 2007 года N 48 "О землепользовании в городе Москве" (далее - Закон N 48) порядок определения размера арендной платы за земельные участки устанавливается Правительством Москвы. При этом учитываются разрешенное использование земельных участков, вид осуществляемой на них хозяйственной и иной деятельности, а также дополнительные условия использования земельных участков, установленные для решения социальных задач и задач развития города. Законом N 48 также было закреплено, что размер ежегодной арендной платы за земельные участки устанавливается на основании кадастровой стоимости.
Однако необходимо отметить, что кадастровая стоимость является усредненной, не учитывающей особенности конкретных объектов, а также изменения рыночной конъюнктуры. В связи с этим на федеральном уровне использован более гибкий подход к расчету размера арендной платы за различные земельные участки*(33). При определении размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Российской Федерации, используется несколько методов, в том числе установление процентов от кадастровой стоимости, исходя из категории арендатора, применение рыночной стоимости земельного участка, а также в соответствии со ставками арендной платы либо методическими указаниями по ее расчету, утвержденными Министерством экономического развития Российской Федерации для отдельных категорий объектов.
Что касается субъектов РФ, то указанное постановление Правительства РФ закрепило основные принципы установления размера арендной платы, в числе которых:
принцип экономической обоснованности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учетом категории земель и разрешенного использования;
принцип предсказуемости расчета размера арендной платы, в соответствии с которым в нормативных правовых актах органов государственной власти и органов местного самоуправления определяются порядок расчета арендной платы и случаи, в которых возможен пересмотр размера арендной платы в одностороннем порядке по требованию арендодателя;
принцип предельно допустимой простоты расчета арендной платы, в соответствии с которым предусматривается возможность определения арендной платы на основании кадастровой стоимости.
Исходя из этого, в марте 2011 года в Закон N 48 были внесены изменения*(34), предусматривавшие возможность установления размера арендной платы как на основании кадастровой, так и рыночной стоимости земельного участка, определяемой в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности.
Указанными изменениями было реализовано полномочие, предоставленное субъектам РФ в соответствии со статьей 65 ЗК РФ. В ней закреплено положение о том, что порядок определения размера арендной платы, порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности субъектов РФ, устанавливаются органами государственной власти субъектов РФ.
Очевидно, что при реализации указанного Закона города Москвы необходимо учитывать, что выбор метода расчета арендной платы должен служить цели наиболее эффективного использования земельных ресурсов города и поддержки предпринимательской деятельности. Соответственно внедрение рыночной оценки должно осуществляться постепенно, с тем чтобы не повлечь негативные последствия для субъектов предпринимательской деятельности, добросовестно использующих государственные земельные участки. В противном случае названные изменения или сделают нерентабельной предпринимательскую деятельность частных лиц, или приведут к перераспределению нагрузки на потребителей в виде повышения цен.
При этом также необходимо учитывать плюсы и минусы установления ставки арендной платы, исходя из кадастровой и рыночной стоимости земельных участков.
Исходя из нормативного определения, рыночная стоимость - это индивидуальная оценка того или иного объекта недвижимости в данный конкретный период времени, тогда как кадастровая стоимость - усредненная, не измененяемая в течение относительно длительного периода времени (до пяти лет) оценка. Поэтому кадастровая оценка воспринимается участниками рынка как более "стабильная" величина, которую можно использовать при разработке прогнозов осуществления экономической деятельности. Тем более что приведенные экспертами фактические данные свидетельствуют о том, что оценки рыночной стоимости, проведенные разными оценщиками, могут значительно различаться, поэтому оспаривание размера оценки является широко распространенным в правоприменительной практике различных судов Российской Федерации*(35). Кроме того, по мнению экспертов, в ряде случаев кадастровая стоимость оказывается выше рыночной.
В целом же переход к рыночной стоимости означает переход к рыночным отношениям между арендатором и арендодателем и снижение регулирующей роли последнего, поскольку рыночная стоимость в большей степени учитывает различные индивидуальные характеристики объекта оценки, что ставит под вопрос возможность применения корректирующих коэффициентов.
Однако экспертами отмечается*(36), что отсутствие регламентирующих подзаконных нормативных правовых актов порождает проблему неопределенности оснований выбора кадастровой или рыночной стоимости для конкретных случаев или группы объектов: какой орган исполнительной власти (какой его представитель) будет наделен правом выбора основания для расчета; для каких субъектов или группы субъектов будет применяться кадастровая, а для каких - рыночная стоимость. Эта неопределенность в конечном итоге может поставить арендаторов земельных участков в городе Москве в неравное положение и негативно сказаться на развитии экономики города в целом.
Таким образом, очевидно, что реализация Закона города Москвы от 23 марта 2011 года N 10 "О внесении изменений в статью 20 Закона города Москвы от 19 декабря 2007 года N 48 "О землепользовании в городе Москве" (далее - Закон N 10) невозможна без принятия нормативного правового акта Правительства Москвы, который бы закрепил методы определения размера арендной платы исходя из норм Закона.
Так, в соответствии с постановлением Правительства Москвы от 12 апреля 2011 года N 119-ПП "О предоставлении земельных участков для целей строительства в городе Москве с проведением процедуры торгов" такие участки предоставляются в аренду по результатам аукциона, процедура которого предусматривает обязательное проведение оценки соответствующего земельного участка независимыми оценщиками.
Также в отношении отдельных видов земельных участков соответствующие требования уже установлены на уровне законодательства. Например, для земельных участков, предоставленных по договору о развитии застроенной территории, размер арендной платы устанавливается в размере земельного налога (статья 30 ЗК РФ); в отношении земельных участков, предоставляемых для комплексного освоения в целях жилищного строительства, - по результатам аукциона (статья 38.2 ЗК РФ); а для земельных участков, права на которые переоформлены в соответствии со статьей 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", применяется кадастровая стоимость.
Кроме того, в июне 2011 года были внесены изменения в постановление Правительства Москвы от 25 апреля 2006 года N 273-ПП "О совершенствовании порядка установления ставок арендной платы за землю в городе Москве"*(37). Так, ранее в случае изменения договора аренды земельного участка для проектирования и строительства (реконструкции) объекта капитального строительства в первый год арендная плата устанавливалась в сумме базовой ставки арендной платы и ставки арендной платы, подлежащей уплате единовременно в размере от 10% до 80% от кадастровой стоимости земельного участка в зависимости от основного вида разрешенного использования. Например, для предприятий по первичной переработке, расфасовке сельскохозяйственной продукции и техническому обслуживанию сельскохозяйственного производства или для водопроводных подстанций установлена ставка в размере 10%, а при "иных видах разрешенного использования при превышении плотности застройки" (например, строительство административных или торговых центров) - 80%.
При этом необходимость единовременной уплаты такой суммы за изменение вида разрешенного использования была установлена и для различных социально значимых объектов: лечебно-оздоровительных, социально-реабилитационных, учебно-воспитательных и т.д.
Новым постановлением внедрена более гибкая схема установления размера ставки арендной платы. Так, для социально значимых объектов арендная плата за первый год после изменения цели предоставления устанавливается в размере базовой ставки (то есть без взимания единовременной дополнительной суммы). Для объектов, строительство которых может оказать существенное влияние на развитие городской инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, сумма арендной платы за первый год после изменения цели предоставления устанавливается в размере базовой ставки, а также платы, установленной на основании рыночной стоимости земельного участка, определенной в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности.
Для всех остальных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства устанавливаются дифференцированные ставки арендной платы, подлежащие уплате в первый год аренды в дополнение к базовой ставке. Так, для административно-деловых, торгово-бытовых, коммунально-складских объектов ставка аренды рассчитывается исходя из рыночной стоимости земельного участка (30%), а для научных, промышленных, жилых объектов, АТС - исходя из кадастровой стоимости (60%).
Кроме того, закрепляются нормы, стимулирующие арендаторов к скорейшему завершению строительства и недопущению "долгостроя".
Вместе с тем указанные правовые акты направлены на регулирование отдельных вопросов аренды земельных участков, распоряжение которыми находится в ведении города Москвы. Целесообразно разработать комплексный подход, распространяющийся на все виды разрешенного использования и категории арендаторов, в том числе на те земельные участки, в отношении которых заключается договор аренды в целях эксплуатации существующих зданий, сооружений.
При этом методика расчета размера арендной платы должна учитывать регулятивную функцию государства - необходимость поддерживать социально значимые виды деятельности. Достичь этого можно путем закрепления понижающих коэффициентов, то есть посредством льготирования тех видов деятельности, в развитии которых заинтересован город.
Однако до принятия соответствующей подзаконной нормативной базы нормы Закона N 10 не могут быть реализованы полностью и обеспечить достижение максимального позитивного эффекта как для развития земельных правоотношений, так и социально-экономического развития города в целом.
2.4. Развитие дорожно-транспортной инфраструктуры и улучшение транспортной обстановки
В настоящее время одной из приоритетных проблем Москвы является обеспечение состояния транспортной системы, отвечающего требованиям интенсивного развития города и, соответственно, постоянно возрастающей нагрузки на транспортную инфраструктуру. При этом очевидно, что ни одна сфера городского хозяйства (строительство, ЖКХ, торговля и т.д.) не сможет полноценно функционировать без современной транспортной системы. А значит для гармоничного развития города, для реализации крупных проектов, таких как создание международного финансового центра, необходимо, прежде всего, обеспечить создание современной транспортной инфраструктуры.
Прежде всего, требуется выделить основные проблемы. Это несбалансированность градостроительной политики, при которой темпы строительства жилых, офисных и торговых площадей заметно превышали темпы создания необходимой инфраструктуры. В результате сложившаяся улично-дорожная сеть ни по своим объемам, ни по структуре не соответствует транспортным потребностям жителей города; проблемы с нехваткой парковочных мест, недостаточная сбалансированность транспортных подсистем общественного и личного транспорта.
Однако решение этих сложных задач требует комплексного подхода, включающего законодательные, экономические, административные и политические механизмы. Именно таким комплексным инструментом должна стать государственная программа города Москвы "Развитие транспортной системы на 2012-2016 г.г.", утвержденная постановлением Правительства Москвы от 2 сентября 2011 года N 408-ПП.
Безусловно, и раньше в городе предпринимались попытки реализовать программный подход. Так, в 2007-2010 годы в городе были реализованы городские целевые программы и мероприятия, охватывающие значительный круг вопросов в сфере развития городского транспорта и смежных систем. Среди них городская целевая программа развития наземного городского пассажирского транспорта в городе Москве на 2007-2009 годы*(38). Кроме того, были приняты постановления Правительства Москвы от 22 мая 2007 года N 390-ПП "О ходе реализации и задачах дорожно-мостового строительства в городе Москве на 2007-2011 годы", от 30 октября 2007 года N 961-ПП "О плане метростроения в городе Москве на 2008-2010 гг."; от 14 августа 2007 года N 698-ПП "О Концепции целевой среднесрочной программы восстановления и модернизации трамвайных путей в городе Москве на 2008-2010 гг.", от 10 августа 2010 года N 679-ПП "О дальнейшей организации приоритетного движения маршрутных транспортных средств на объектах улично-дорожной сети города Москвы".
Однако эти документы, с одной стороны, не охватывали все проблемы развития транспортной инфраструктуры города, а с другой стороны, все же не образовывали в совокупности единого комплексного подхода, обеспечивающего координацию всех проводимых в Москве мероприятий. В результате имеется много нестыковок и несогласованностей между различными смежными городскими системами, отсутствует увязка между разрабатываемыми и реализуемыми мероприятиями. Таким образом, необходимо скоординировать все программы и планы, дополнить их комплексом мероприятий в области совершенствования системы планирования, управления, финансирования развития транспорта в городе.
Решение именно этих задач и должно стать предметом новой городской программы.
Следует отметить, что и на федеральном уровне дорожная деятельность долгое время оставалась одной из немногих отраслей, не имеющей комплексного законодательного регулирования. Нормативная правовая база состояла из огромного массива подзаконных правовых актов, регламентирующих различные аспекты функционирования автомобильных дорог (проектирование, строительство, реконструкцию, ремонт, содержание).
В целях обеспечения правового регулирования отношений, возникающих в связи с использованием автомобильных дорог, и осуществления дорожной деятельности был принят Федеральный закон от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 257-ФЗ).
В соответствии с этим законом дорожная деятельность выделена в самостоятельный предмет правового регулирования и определяется как деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог. Перечисление и определение каждого из указанных видов деятельности в тексте Федерального закона N 257-ФЗ имеют важное значение для отрасли при разграничении видов деятельности, их планировании и финансировании*(39).
В части финансирования затрат, связанных с дорожной деятельностью, ключевым является положение о том, что осуществление данной деятельности в отношении автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального либо местного значения относится к расходным обязательствам соответственно Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований исходя из нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог и с учетом необходимости приведения транспортно-эксплуатационных характеристик автомобильных дорог в соответствие с требованиями технических регламентов. Данные нормативы утверждаются Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, органом местного самоуправления.
Еще одной крайне важной новеллой на федеральном уровне стало принятие Федерального закона от 21 апреля 2011 года N 69-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", направленного на создание законодательной базы для целого комплекса мер по улучшению дорожной ситуации на уроне регионов и муниципальных образований.
Так, предусмотрена возможность введения временных ограничений движения транспортных средств в период повышенной интенсивности движения, например, накануне выходных и праздничных дней или в часы максимальной загрузки автодорог. Кроме того, субъектам РФ предоставлено право своими законами предусматривать иные случаи временного ограничения движения в отношении автомобильных дорог регионального, межмуниципального и местного значения. Порядок же установления такого ограничения теперь может утверждаться высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.
Важным нововведением является закрепление за субъектами РФ и муниципальными образованиями полномочий по установлению порядка создания и использования, в том числе на платной основе и по принятию решений о создании и использовании на платной основе, парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования регионального и местного значения, а также по установлению размера платы за пользование такими парковками.
При этом был значительно повышен размер штрафа за движение транспортных средств по полосе для маршрутных транспортных средств или остановку на указанной полосе в нарушение ПДД, а также за остановку и стоянку транспортных средств в запрещенных местах. Для Москвы размер штрафа за указанные правонарушения составил три тысячи рублей.
Одновременно в ГрК РФ закреплено понятие "парковки (парковочного места)" как "специально обозначенного и при необходимости обустроенного и оборудованного места, которое является, в том числе частью автомобильной дороги и (или) примыкает к проезжей части и (или) тротуару, обочине, эстакаде или мосту либо является частью подэстакадных или подмостовых пространств, площадей и иных объектов улично-дорожной сети, зданий, строений или сооружений и предназначенное для организованной стоянки транспортных средств на платной основе или без взимания платы по решению собственника или иного владельца автомобильной дороги, собственника земельного участка либо собственника соответствующей части здания, строения или сооружения".
Таким образом, был решен вопрос о правомочности города Москвы регулировать своими нормативными актами вопросы использования территорий общего пользования улично-дорожной сети, в том числе для размещения на них парковок автомобильного транспорта.
Сложность решения этой проблемы заключалась в несогласованности различных отраслевых законодательных актов, а также в нерешенности вопроса о статусе улично-дорожной сети в городе. С одной стороны, в соответствии с ГрК РФ дороги являются линейными объектами и, следовательно, входят в сферу правового регулирования Федерального закона N 257-ФЗ, с другой стороны, улицы, бульвары, набережные - это территории общего пользования, границы которых определяются проектами планировки соответствующих территорий. Решения об использовании и градостроительном освоении территорий общего пользования должны приниматься Правительством Москвы. На эти объекты распространяется также и действие ПДД, определяющих в числе прочего правила остановки и стоянки транспортных средств. Соответственно, самостоятельное регулирование законом субъекта РФ вопросов парковки в границах улично-дорожной сети могло рассматриваться как превышение пределов полномочий и внедрение в компетенцию федерального уровня.
Теперь же вопросы организации как платных, так и бесплатных парковок, например, для такси будут урегулированы законом города о парковках, а также соответствующими постановлениями Правительства Москвы.
Так, решению проблемы гаражного строительства посвящены постановления Правительства Москвы от 25 мая 2011 года N 229-ПП "О порядке подготовки, утверждения и выдачи градостроительных планов земельных участков", утвердившее порядок (особенности) подготовки, оформления и утверждения градостроительных планов для строительства объектов гаражного назначения в соответствии с постановлением Правительства Москвы от 28 июля 2009 года N 685-ПП "О порядке строительства объектов гаражного назначения в городе Москве", а также от 9 марта 2011 года N 63-ПП "Об утверждении Положения о порядке осуществления денежной компенсации владельцам сносимых индивидуальных гаражей при освобождении территорий города Москвы".