В качестве основного результата бюджетной политики в 2010 году и в начале 2011 года обозначен переход на программный принцип формирования федерального бюджета. Правительством РФ утверждены перечень государственных программ, порядок их разработки, реализации и оценки эффективности, организована работа по подготовке этих программ.
Таким образом, государственные программы должны стать своеобразным ядром всей системы управления, инструментом обоснованного выбора приоритетов, увязки стратегического планирования, бюджетного планирования, прогнозирования, законотворческой деятельности. Соответственно средства бюджета должны распределяться по государственным долгосрочным программам, а сами программы - содержать четкие целевые показатели и сроки решения тех или иных задач, обеспечивая баланс между выделяемыми ресурсами и планируемыми результатами. Это позволит перейти от традиционных методов планирования и исполнения бюджета, ориентированных на затраты, к бюджетированию, ориентированному на результат.
Однако реализация указанной задачи осложняется тем, что до настоящего времени не внесены необходимые изменения в БК РФ, что затрудняет прямое отражение расходов на финансирование программных мероприятий в соответствующих строках бюджета.
Программно-целевое бюджетное планирование - термин, который относительно недавно стал использоваться в законодательстве Российской Федерации. Программно-целевое бюджетное планирование исходит из необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов деятельности администраторов бюджетных средств с одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных целей и результатов, а также обеспечением качества внутриведомственных процедур бюджетного планирования и финансового менеджмента*(28).
Формами программно-целевого бюджетного планирования являются государственные программы, федеральные, региональные и муниципальные целевые программы, ведомственные программы и другие подобные документы. В российском законодательстве отсутствует четкое деление программно-целевых актов на виды, характеризующиеся определенными специфическими признаками.
БК РФ на сегодняшний день не содержит комплексного правового регулирования статуса программно-целевых актов (порядка их разработки, утверждения, реализации).
Кроме того, внедрение принципа результативности бюджетных расходов как основы программно-целевого метода осложняется отсутствием законодательно обозначенного понятия эффективности и результативности использования средств участниками бюджетного процесса. Отсутствует единая для всех уровней финансового контроля система критериев оценки эффективности бюджетных расходов, а также меры ответственности за неэффективное использование бюджетных средств.
В соответствии со статьями 179 и 179.3 БК РФ субъекты РФ наделены правом разрабатывать и утверждать программы, однако в федеральном законодательстве отсутствует механизм их внедрения в бюджетный процесс и отражения в бюджете.
Исходя из изложенного, в рамках Закона города Москвы от 23 марта 2011 года N 9 "О составлении проекта бюджета города Москвы на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов" было принято решение о формировании расходной части бюджета города Москвы на 2012 год наряду с ведомственной структурой расходов бюджета, отразив ее в разрезе государственных программ города Москвы, подпрограмм, мероприятий и не включенных в программы направлений деятельности органов государственной власти города Москвы.
В связи с переходом города Москвы на программно-целевой метод планирования бюджета города Москвы статья 7 Закона города Москвы от 10 сентября 2008 года N 39 "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве" в июле 2011 года была дополнена понятием "государственные программы города Москвы", финансовое обеспечение которых формируется в составе расходов бюджета города Москвы.
Также в целях совершенствования программно-целевого планирования в городе Москве на Правительство Москвы возложены дополнительные полномочия по порядку разработки, утверждения, реализации и оценки эффективности государственных программ города.
Указанные полномочия реализованы Правительством Москвы в постановлении от 4 марта 2011 года N 56-ПП "Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ города Москвы", которым утвержден данный Порядок, определяющий соответствующие правила, а также порядок контроля за ходом реализации программ.
Кроме того, перечень первоочередных государственных программ города Москвы на среднесрочный период (2012-2016 гг.) был утвержден постановлением Правительства Москвы от 2 февраля 2011 года N 23-ПП.
Таким образом, в Москве проделана значительная работа по законодательному обеспечению модернизации бюджетной системы, в соответствии с которой был сформирован и программный бюджет города на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов.
Закон города Москвы от 7 декабря 2011 года N 62 "О бюджете города Москвы на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов" учитывает также действующие показатели прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, прогноз социально-экономического развития Москвы на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов, утвержденный Правительством Москвы 6 сентября 2011 года*(29). Прогноз разработан с учетом необходимости реализации политики органов государственной власти города Москвы, направленной на улучшение инвестиционного климата, относительное повышение конкурентоспособности и эффективности бизнеса, стимулирование экономического роста и модернизацию, повышение эффективности расходов бюджета города Москвы.
В соответствии с утвержденным прогнозом определены следующие основные приоритеты социально-экономического развития города Москвы:
улучшение условий жизни человека, адресное решение социальных проблем, повышение качества и доступности государственных услуг;
внедрение с 2012 года программно-целевого принципа организации деятельности органов исполнительной власти города Москвы и, соответственно, программных бюджетов на всех уровнях управления, в том числе утверждение основных государственных программ;
обеспечение инновационного развития и поддержка высокотехнологичных секторов экономики;
диверсификация экономики и развитие инфраструктуры города Москвы;
поддержка малого и среднего бизнеса.
Таким образом, формирование бюджета города Москвы на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов осуществлялось с учетом указанных приоритетов на базе 16 первоочередных государственных программ, утвержденных Правительством Москвы.
В связи с переходом к "программному бюджету" с 2012 года введена новая классификация расходов, обеспечивающая при сохранении всей необходимой бюджетной информации ее систематизацию в увязке со сформированными государственными программами.
Наибольший объем средств приходится на государственную программу "Социальная поддержка жителей города Москвы": в 2012 году - 336,5 млрд. рублей, в 2013 году - 354,9 млрд. рублей, в 2014 году - 377,4 млрд. рублей. Планируемые ассигнования позволят увеличить размеры социальных выплат отдельным категориям граждан, повысить эффективность оказываемых реабилитационных услуг инвалидам и другим маломобильным группам населения, продолжить формирование комфортных условий для обслуживания населения в учреждениях социальной защиты.
Объем планируемых расходов на реализацию государственной программы "Развитие образования города Москвы" составляет на 2012 год 266,2 млрд. рублей, на 2013 год - 271,9 млрд. рублей, на 2014 год - 283,3 млрд. рублей. Это позволит продолжить работу по развитию общего и дошкольного образования в городе Москве, а также существенно увеличить нормативы финансового обеспечения оказания государственных услуг общеобразовательными учреждениями города Москвы.
Расходы на здравоохранение планируются в рамках государственной программы "Развитие здравоохранения города Москвы" в объеме 207,8 млрд. рублей на 2012 год, 215,8 млрд. рублей на 2013 год, 230,9 млрд. рублей на 2014 год и будут направлены на повышение доступности и качества медицинской помощи населению города Москвы.
На реализацию государственной программы "Культура Москвы", нацеленной на развитие культурного пространства Москвы, а также развитие инфраструктуры учреждений культуры города, планируется направить в 2012 году 35,3 млрд. рублей, в 2013 году - 37,0 млрд. рублей, в 2014 году - 36,8 млрд. рублей.
В целях развития города Москвы как международного культурного, спортивного, туристического центра, обеспечения качественных улучшений комплекса индустрии отдыха и туризма города, обеспечения комплексной безопасности на территориях природного комплекса города в рамках государственной программы "Развитие индустрии отдыха и туризма" планируется направить в 2012 году 20,8 млрд. рублей, в 2013 году - 21,8 млрд. рублей, в 2014 году - 22,9 млрд. рублей.
На финансовое обеспечение государственной программы "Спорт Москвы" запланировано в 2012 году 29,8 млрд. рублей, в 2013 году - 38,0 млрд. рублей, в 2014 году - 36,5 млрд. рублей. Это позволит обеспечить жителей города Москвы возможностями для удовлетворения потребности в физической активности и участии в массовом спортивном движении, популяризацию физической культуры и спорта среди жителей всех возрастных и социальных категорий, в том числе лиц с ограниченными возможностями здоровья, а также позволит продолжить работу по расширению сети объектов спорта, развитию материально-технической базы спортивных учреждений.
На реализацию государственной программы "Развитие транспортной системы" планируется направить 339,9 млрд. рублей (344,0 млрд. рублей и 378,4 млрд. рублей в плановом периоде). Это позволит обеспечить развитие общественного транспорта, повысить скорость движения и пропускную способность улично-дорожной сети, создать современную систему управления и регулирования дорожного движения, а также профинансировать строительство новых транспортно-пересадочных узлов.
На реализацию государственной программы "Развитие коммунально-инженерной инфраструктуры" в 2012-2014 годах запланированы бюджетные ассигнования соответственно в объеме 51,7 млрд. рублей, 45,1 млрд. рублей и 44,0 млрд. рублей для своевременного и качественного осуществления организациями коммунального комплекса технологического присоединения объектов капитального строительства, сокращения износа объектов коммунальной инфраструктуры, создания мощностей новой инженерной инфраструктуры, формирования сбалансированной с градостроительным планом программы развития городских инженерных коммуникаций и сооружений на территории города Москвы.
Расходы на реализацию государственной программы "Энергосбережение в городе Москве" проектируются на 2012 год в сумме 0,7 млрд. рублей, на 2013 год - 0,8 млрд. рублей, на 2014 год - 0,8 млрд. рублей, что позволит обеспечить надежное функционирование всех отраслей экономики города в целях формирования безопасной благоприятной среды жизнедеятельности с минимальными затратами энергии и ресурсов, снижения затрат на оплату жилищно-коммунальных услуг на основе применения новейших инновационных технологий в сфере энерго- и ресурсосбережения, а также снижения энергопотребления на единицу общей площади жилых домов, повышения экологической эффективности и безопасности на основе рационального и экологически ответственного использования энергии и ресурсов.
На государственную программу "Информационный город" планируется направить 35,1 млрд. рублей (37,8 млрд. рублей и 40,8 млрд. рублей в плановом периоде). Это будет способствовать созданию общедоступной информационно-телекоммуникационной среды, обеспечивающей доступ к услугам электронного правительства, созданию системы управления жизнедеятельностью города, улучшению условий для развития в Москве СМИ, повышению доступности печатных СМИ для граждан, повышению качества информационных продуктов, в том числе при освещении основных направлений деятельности органов власти.
Расходы на государственную программу "Безопасный город" предусмотрены на 2012 год в объеме 25,9 млрд. рублей, 2013 год - 34,9 млрд. рублей, 2014 год - 35,8 млрд. рублей. В составе этих расходов учтены ассигнования на реализацию мероприятий по обеспечению правопорядка и профилактики правонарушений в городе Москве, предупреждению чрезвычайных ситуаций, защите населения и территорий города от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, развитию гражданской обороны, обеспечению пожарной безопасности, безопасности людей на водных объектах и мобилизационную подготовку экономики.
Основными направлениями реализации государственной программы "Совершенствование государственного управления" являются формирование комплексной системы целеполагания и управления по целям, повышение эффективности бюджетных расходов, реформирование государственного финансового контроля, оптимизация государственного регулирования, повышение качества и доступности государственных услуг, оптимизация состава и структуры услуг, оказываемых за плату, оптимизация системы городского управления, обеспечение соответствия кадрового потенциала государственного сектора города Москвы целям и задачам развития столичного мегаполиса. На реализацию мероприятий этой государственной программы в 2012 году планируется направить 5,2 млрд. рублей, 2013 году - 4,0 млрд. рублей, 2014 году - 2,2 млрд. рублей.
На реализацию мероприятий государственной программы "Градостроительная политика" в 2012 году планируется направить 13,0 млрд. рублей, в течение планового периода 2013 и 2014 годов - 19,5 млрд. рублей и 17,8 млрд. рублей соответственно, за счет которых будут обеспечены сбалансированное развитие города Москвы и Московской области, работы по комплексному обустройству исторического центра и реконструкции городских территорий, разработка нормативно-правового, научно-методического и информационно-аналитического обеспечения градостроительной деятельности, совершенствование системы ее планирования, а также развитие единого геоинформационного пространства города Москвы.
На проведение капитального ремонта и модернизацию жилищного фонда, выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным и городским законодательством, а также управление жилищным фондом и благоустройство дворовых территорий в рамках государственной программы "Жилище" в 2012 году планируется направить 139,3 млрд. рублей, в 2013 году - 138,0 млрд. рублей и в 2014 году - 144,2 млрд. рублей.
В целях оптимизации структуры имущества, находящегося в государственной собственности города Москвы, и получения дополнительных доходов от его использования и реализации разработана государственная программа "Имущественно-земельная политика города Москвы", на реализацию которой предусматривается в 2012 году 11,5 млрд. рублей, в 2013 году - 10,1 млрд. рублей, в 2014 году - 8,5 млрд. рублей.
В рамках государственной программы "Стимулирование экономической активности" запланированы бюджетные ассигнования на 2012 год в сумме 19,3 млрд. рублей, 2013 год - 19,6 млрд. рублей, 2014 год - 19,6 млрд. рублей, которые позволят осуществить мероприятия по развитию рынка труда, оптовой и розничной торговли, общественного питания и бытовых услуг, малого и среднего предпринимательства города Москвы, мероприятия по участию города Москвы в реализации федерального проекта "Содействие повышению уровня финансовой грамотности населения и развитию финансового образования в Российской Федерации", а также мероприятия по обеспечению инфраструктуры инновационной деятельности, популяризации инновационного пути развития, повышению профессионального уровня кадров для организаций науки и промышленности, вовлечению молодых специалистов в инновационную деятельность, стимулированию проведения научных исследований и реализации инновационных проектов.
Расходы по обеспечению деятельности органов государственной власти города Москвы и других государственных органов, образованных в соответствии с законами города Москвы, а также иные направления отнесены на непрограммные мероприятия, предельные объемы бюджетных ассигнований по которым составляют в 2012 году 168,5 млрд. рублей, или 9,9% от общей суммы расходов бюджета города Москвы, в 2013 году - 136,1 млрд. рублей, или 7,6%, в 2014 году - 138,1 млрд. рублей, или 7,1%.
В условиях формирования бюджета города Москвы на трехлетний период по программно-целевому методу резервный фонд определен в объеме по 25 млрд. рублей в каждом году трехлетнего периода. Объем резервного фонда не превышает установленного статьей 81 БК РФ ограничения в размере 3% от общего объема расходов бюджета.
На реализацию Адресной инвестиционной программы города Москвы в 2012-2014 годах запланированы бюджетные инвестиции в объеме 1,4 трлн. рублей, в том числе в 2012 году - 444 млрд. рублей, 2013 году - 460 млрд. рублей, 2014 году - 487 млрд. рублей. Бюджетные инвестиции предусмотрены с ростом (против плановых назначений 2011 года) в 2012 году - 17%, 2013 году - 22% и в 2014 году - 29%.
В 2012 году наибольший объем инвестиций прогнозируется на реализацию мероприятий следующих государственных программ:
"Развитие транспортной системы" - 278 млрд. рублей, или 62,8% от общего объема;
"Жилище" - 59 млрд. рублей, или 13,3%;
"Развитие коммунально-инженерной инфраструктуры" - 36 млрд. рублей, или 8,1%.
Аналогичные пропорции сохраняются на плановый период 2013 и 2014 годов.
Начиная с 2012 года значительный объем бюджетных инвестиций планируется предоставить ГУП "Московский метрополитен" для объектов капитального строительства государственной программы "Развитие транспортной системы" с последующим увеличением уставного фонда предприятия.
Доходы бюджета города Москвы на 2012 год составят 1458,8 млрд. рублей, что на 11,9% больше, чем в 2011 году. Доходы на 2013 год составят 1555 млрд. рублей с показателем роста в 6,7%, на 2014 год - 1713 млрд. рублей, что на 10% выше, чем в предыдущем году. При этом основная доля доходов приходится на налоговые поступления (2012 год - 92,7%, 2013 год - 95,7%, 2014 год - 96%).