В соответствии с Федеральным законом N 210-ФЗ государственная услуга, предоставляемая органами власти, - деятельность по реализации функций соответствующих органов при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов РФ, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.
Соответственно, муниципальная услуга - это деятельность органов местного самоуправления по реализации своих функций.
При этом следует отметить, что Федеральный закон N 210-ФЗ можно только отчасти назвать новым, поскольку многие из его положений, касающиеся реестра государственных услуг, порталов государственных услуг, многофункциональных центров и т.д., уже урегулированы актами Правительства РФ и нашли отражение в нормативных правовых актах субъектов РФ, в том числе города Москвы. Вместе с тем законодательное закрепление этих норм сделало их обязательными для субъектов РФ.
В частности, это касается положений о реестрах государственных и муниципальных услуг. Так, постановлением Правительства РФ от 15 июня 2009 года N 478*(25) субъектам РФ всего лишь рекомендовалось создать собственные реестры и включить сведения из них в сводный (федеральный) реестр. Теперь же Федеральный закон N 210-ФЗ напрямую предписывает ведение таких реестров и даже определяет, какие сведения должны содержаться в реестрах субъектов РФ. Это сведения:
1) о государственных услугах, предоставляемых исполнительными органами государственной власти субъекта РФ;
2) об услугах, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных услуг (сопутствующие услуги);
3) об услугах, оказываемых государственными учреждениями субъекта РФ и иными организациями по государственному заданию (заказу);
4) иные сведения, состав которых устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.
Формирование и ведение реестра государственных услуг региона должно осуществляться в порядке, установленном его высшим исполнительным органом государственной власти.
Таким образом, действие Федерального закона N 210-ФЗ распространяется не только на органы власти, но и на учреждения и иные организации, в которых размещается задание или заказ на оказание соответствующих услуг. То есть создается необходимая правовая база для реализации раннее принятого Федерального закона от 8 мая 2010 года N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" (далее - Федеральный закон N 83-ФЗ), поскольку утвержденный в установленном порядке реестр услуг как раз и должен позволить определить сферу деятельности каждого конкретного учреждения, объем выдаваемого ему задания и финансирования, то есть определить оптимальную форму учреждения, а также перечень сопутствующих (платных) услуг.
Еще одним важным моментом является то, что предоставление государственных и муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административными регламентами, которые в числе прочего должны содержать стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги, поскольку ранее не было четкого понимания правовой природы таких стандартов, хотя постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 года N 679*(26) и говорило о том, что административные регламенты должны разрабатываться исходя из требований к качеству и доступности государственных услуг, устанавливаемых стандартами.
Теперь же в соответствии с Федеральным законом N 210-ФЗ стандарт определяет результат, срок, правовые основания предоставления государственной услуги, исчерпывающий перечень документов, необходимых в соответствии с законодательными или иными нормативными правовыми актами для предоставления государственной или муниципальной услуги; исчерпывающий перечень оснований для отказа в приеме документов; исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении государственной или муниципальной услуги; размер платы, взимаемой с заявителя, и способы ее взимания в случаях, предусмотренных федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов РФ, муниципальными правовыми актами; требования к помещениям, в которых предоставляются государственные и муниципальные услуги, к залу ожидания, местам для заполнения запросов, информационным стендам с образцами их заполнения и перечнем документов, необходимых для предоставления каждой государственной или муниципальной услуги; показатели доступности и качества государственных и муниципальных услуг.
Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнительными органами государственной власти субъекта РФ устанавливается высшим исполнительным органом. Он должен включать в себя опубликование проекта административного регламента в Интернете для того, чтобы по нему могла быть проведена независимая экспертиза, а также случаи и порядок проведения обязательной экспертизы данного регламента уполномоченными органами.
Однако основная задача Федерального закона N 210-ФЗ и иных федеральных законов, принятых в его развитие*(27), - сделать публичные услуги более доступными для потребителей. Поэтому особое внимание уделяется закреплению прав заявителей получать услуги своевременно, в соответствии со стандартами и корреспондирующим этому праву обязанностям органов, предоставляющих услуги, в том числе и по организации взаимодействия между собой. Кроме того, вводится запрет запрашивать и требовать у заявителя документы и информацию, не предусмотренные соответствующими нормативными правовыми актами или уже находящиеся в распоряжении органов власти, получать согласования в иных государственных органах или органах местного самоуправления. Соответствующую информацию уполномоченный орган обязан получать самостоятельно через систему межведомственного взаимодействия.
Кроме того, ключевое значение приобретает автоматизация процесса прохождения соответствующих документов, что является предметом правового регулирования Правительства РФ и что нашло отражение в Федеральном законе N 210-ФЗ, который направлен на расширение возможностей заявителей получать информацию об услугах, подавать заявления и иные документы, необходимые для получения услуги, получать результат такой услуги в электронной форме. Решению этих задач прежде всего должны служить порталы государственных и муниципальных услуг, а также внедрение УЭК.
Во исполнение Федерального закона N 210-ФЗ в Москве был принят Закон города Москвы от 9 марта 2011 года N 8 "Об универсальной электронной карте" (далее - Закон N 8), который регулирует правоотношения, связанные с организацией деятельности по выпуску, выдаче и обслуживанию УЭК в городе Москве. Так, в Законе N 8 закреплены полномочия Правительства Москвы в данной сфере. Определено, что УЭК выдается гражданам Российской Федерации, зарегистрированным в городе Москве по месту жительства, в порядке, установленном федеральным законодательством, данным Законом и принятыми на его основе нормативными правовыми актами. УЭК также выдается определенным Правительством Москвы категориям граждан, зарегистрированным по месту пребывания в городе Москве. Выдача УЭК осуществляется на основании сведений, предоставленных гражданами при подаче заявления о выдаче УЭК, либо сведений, имеющихся в органах исполнительной власти города Москвы, федеральных органах исполнительной власти, государственных внебюджетных фондах Российской Федерации. Граждане обращаются с заявлением о выдаче УЭК лично или через своего представителя, функции которого может выполнять работодатель. Заявление о выдаче УЭК может подаваться одновременно с заполнением заявления о выдаче страхового номера индивидуального лицевого счета и полиса обязательного медицинского страхования после заключения соответствующих соглашений между Правительством Москвы и уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, государственными внебюджетными фондами Российской Федерации. Поступление от гражданина заявления об отказе от получения УЭК не лишает его права на получение государственных и муниципальных услуг в иных формах.
Кроме того, в целях кардинального упрощения процедур подготовки, согласования и выдачи документов заявителям органами исполнительной власти, государственными учреждениями и ГУП города Москвы было принято постановление Правительства Москвы от 8 июня 2010 года N 472-ПП "О выполнении поручений Правительства Москвы по вопросу оптимизации системы предоставления государственных услуг по принципу "одного окна" и сокращения сроков подготовки документов". Данным документом были определены следующие направления совершенствования системы оказания государственных услуг в городе Москве:
максимальное упрощение процедуры подготовки запрашиваемых документов, исключение избыточных и дублирующих согласований;
минимизация набора документов, представляемых заявителями в городские организации при подаче запросов;
исключение участия граждан и представителей организаций в процедурах подготовки и согласования документов;
дальнейшее внедрение информационных технологий оказания государственных услуг, организация их предоставления в электронном виде.
Также были утверждены Единый реестр документов, выдаваемых заявителям органами исполнительной власти, государственными учреждениями и государственными унитарными предприятиями города Москвы, Регламент предоставления государственных услуг, связанных с выдачей запрашиваемых документов по принципу "одного окна", и Реестр служб "одного окна" органов исполнительной власти, государственных учреждений и государственных унитарных предприятий города Москвы.
Кроме того, 19 октября 2010 года было принято постановление Правительства Москвы N 945-ПП "О Городской целевой программе по административной реформе в городе Москве на 2011-2013 гг.". Помимо целевой программы данное постановление утвердило Методику инвентаризации комплекса государственных функций и государственных услуг, осуществляемых (предоставляемых) органами исполнительной власти города Москвы и городскими организациями, Порядок формирования административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг органами исполнительной власти города Москвы и уполномоченными городскими организациями, Положение о Едином реестре документов, выдаваемых заявителям органами исполнительной власти, государственными учреждениями и государственными унитарными (казенными) предприятиями города Москвы, Регламент предоставления государственных услуг по "жизненной ситуации" и Типовое положение о многофункциональных центрах обслуживания населения и организаций по принципу "одного окна" на территории города Москвы.
Постановлением Правительства Москвы от 22 февраля 2012 года N 64-ПП "О внесении изменений в государственные программы города Москвы и об утверждении Государственной программы "Открытое Правительство" на 2012-2016 гг." утверждена указанная Государственная программа, к основным направлениям которой относятся: повышение уровня обслуживания, качества и доступности государственных услуг; повышение качества планирования, ответственности органов исполнительной власти города Москвы за выполнение планов; повышение эффективности управления бюджетными средствами города Москвы; повышение открытости органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.
Очевидно, что решение этих задач невозможно без реформирования системы государственных учреждений города Москвы в соответствии с требованиями Федерального закона N 83-ФЗ.
Принятие этого Федерального закона обусловлено необходимостью устранения существенных недостатков, существующих в системе государственных и муниципальных учреждений:
содержание сети бюджетных учреждений осуществлялось за счет средств бюджета вне зависимости от объема и качества оказываемых ими государственных (муниципальных) услуг;
у бюджетных учреждений отсутствовали стимулы к оптимизации и повышению эффективности, что было вызвано сметным финансированием и невозможностью организации полного контроля за распоряжением имуществом и доходами учреждений;
большинство бюджетных учреждений характеризовала высокая степень закрытости управления, многие учреждения оказались фактически "приватизированы" их высшим менеджментом.
Для устранения указанных недостатков и внедрения прозрачной системы деятельности государственных и муниципальных учреждений по оказанию гражданам и юридическим лицам государственных и муниципальных услуг, а также прозрачной системы финансирования учреждений, обеспечивающей, с одной стороны, реализацию ими возложенных на них функций, а с другой - оптимизацию расходов на их содержание, Федеральный закон N 83-ФЗ предусматривает следующие ключевые изменения действующей системы:
изменение механизмов финансового обеспечения бюджетных учреждений и перевод их со сметного финансирования на субсидии в рамках выполнения государственного задания;
предоставление права бюджетным учреждениям заниматься приносящей доходы деятельностью с поступлением доходов в самостоятельное распоряжение этих учреждений;
устранение субсидиарной ответственности государства по обязательствам бюджетных учреждений;
расширение права бюджетных учреждений по распоряжению любым закрепленным за учреждением движимым имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества, перечень которого устанавливает орган публичной власти - учредитель соответствующего учреждения;
создание нового типа государственных (муниципальных) учреждений - казенных учреждений, статус которых, по сути, совпадает с закрепленным в действующем законодательстве нынешним статусом бюджетного учреждения с дополнительным ограничением в виде зачисления всех доходов, полученных от приносящей доходы деятельности, в соответствующий бюджет.
В связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений города Москвы требуется внести содержательные изменения в 15 законов города Москвы, в 11 законов - изменения, связанные с уточнением типов государственных учреждений, и в 9 законов - изменения, связанные с уточнением норм об учредителях государственных учреждений.
18 мая 2011 года Думой принят Закон города Москвы N 18 "О внесении изменений в отдельные законы города Москвы в области образования". Изменения вносятся в три Закона города Москвы: от 20 июня 2001 года N 25 "О развитии образования в городе Москве", от 10 марта 2004 года N 14 "Об общем образовании в городе Москве", от 29 июня 2005 года N 32 "О начальном и среднем профессиональном образовании в городе Москве".
Урегулированы правоотношения перевода государственных учреждений образования со сметного финансирования на субсидии в рамках выполнения государственного задания. Другие проекты законов города Москвы разрабатываются.
В соответствии с Федеральным законом N 83-ФЗ деятельность государственных бюджетных учреждений по выполнению работ (оказанию услуг) осуществляется на основании государственного задания в соответствии с основными видами деятельности, предусмотренными его учредительными документами и включенными в ведомственный перечень государственных услуг (работ). При этом в бюджете должны быть предусмотрены субсидии на возмещение бюджетным учреждениям нормативных затрат, связанных с оказанием ими в соответствии с государственным заданием государственных услуг, а также нормативных затрат на содержание имущества государственных бюджетных учреждений города Москвы.
Для перехода на указанную систему Правительством Москвы принято 12 постановлений, регулирующих порядок создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации государственных учреждений города Москвы, финансового обеспечения деятельности бюджетных и казенных учреждений города Москвы в переходный период, вопросы регулирования трудовых договоров с руководителями государственных учреждений города Москвы, порядок формирования государственных заданий для государственных учреждений города Москвы и финансового обеспечения выполнения государственного задания.
Кроме того, требуется принятие ряда нормативных актов и проведение организационных мероприятий органами исполнительной власти города Москвы, являющимися учредителями государственных бюджетных учреждений.
Так, необходимо утвердить ведомственный перечень государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) в качестве основных видов деятельности государственными бюджетными учреждениями города Москвы. Ведомственный перечень должен быть утвержден правовым актом органа исполнительной власти, осуществляющего функции и полномочия учредителя бюджетных учреждений в рамках его компетенции, по согласованию с Департаментом финансов города Москвы, Департаментом экономической политики и развития города Москвы и Департаментом имущества города Москвы.
На основании этого перечня должны быть внесены изменения в учредительные документы бюджетных учреждений (устав), содержащие исчерпывающий перечень видов деятельности, которые бюджетные учреждения могут осуществлять в соответствии с целями их создания.
Государственное задание для государственных учреждений должно формироваться в ходе составления бюджета на очередной финансовый год и плановый период, утверждаться в срок не позднее одного месяца после официального опубликования закона города Москвы о бюджете города Москвы на соответствующий период. Государственное задание формируется на основании ведомственного перечня государственных услуг (работ) с учетом показателей качества государственных услуг.
Соответственно, размер субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания определяется на основании нормативных затрат на оказание государственных услуг с учетом нормативных затрат на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество.
При оказании в случаях, установленных федеральным законом, государственным бюджетным учреждением государственных услуг (выполнении работ) гражданам и юридическим лицам за плату размер субсидии на финансовое обеспечение выполнения указанного государственного задания рассчитывается с учетом средств, планируемых к поступлению от потребителей указанных услуг (работ).
Вместе с тем Федеральный закон N 83-ФЗ предусматривает переходный период с 1 января 2011 года по 1 июля 2012 года, в течение которого государственные бюджетные учреждения продолжают оставаться получателями бюджетных средств в порядке, установленном для казенных учреждений (сметное финансирование). Кроме того, в соответствии с Федеральным законом N 83-ФЗ первоначальные нормативы затрат на оказание федеральным бюджетным учреждением, тип которого не изменился, услуг физическим и (или) юридическим лицам определяются исходя из размера бюджетных ассигнований, определенных на обеспечение деятельности федерального бюджетного учреждения в 2010 году. Аналогичный порядок может быть применен и в отношении бюджетных учреждений субъектов РФ.
Таким образом, новая система функционирования государственных учреждений города Москвы должна найти отражение прежде всего в процедуре формирования бюджета города на 2012 год, поскольку, как было отмечено, государственное задание для государственных учреждений должно формироваться в ходе составления бюджета на очередной финансовый год и плановый период.
1.2. Развитие бюджетного и налогового законодательства. Бюджетный процесс
В Бюджетном послании Президента РФ "О бюджетной политике в 2012-2014 годах" отмечено, что бюджетная система в целом достаточно эффективно способствовала послекризисному восстановлению экономики, стабильному выполнению социальных обязательств государства.