5.4.1. Оптимизация полномочий органов государственной власти, государственных учреждений и государственных унитарных предприятий города Москвы
5.4.1.1. Характеристика поэтапного решения задачи
Стоит отметить, что как на федеральном уровне, так и в городе Москве до настоящего времени не утверждены основополагающие нормативные правовые акты, в соответствии с которыми можно было бы осуществлять как комплексное планирование, так и непосредственное проведение мероприятий в сфере оптимизации системы государственных функций/услуг.
Во-первых, в городском законодательстве отсутствуют нормативные акты, устанавливающие критерии отнесения действий органов исполнительной власти города Москвы и городских организаций либо к выполняемым государственным функциям, либо к оказываемым государственным услугам.
Необходимым шагом на пути выполнения рассматриваемой задачи представляется разработка официальной терминологии в сфере оказания государственных услуг, поскольку, как показывает анализ законодательства, как таковое нормативное определение государственных услуг отсутствует, т.е. не определен предмет правового регулирования, который позволил бы отделить государственные услуги от государственных функций или иным образом индивидуализировать государственные услуги в общей массе осуществляемых городской структурой юридически значимых действий.
В настоящее время единственным официальным документом, в котором сделана попытка определить терминологию в указанной сфере является Указ Президента РФ от 09.03.04 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" где "государственная услуга" определена как составляющая часть государственной функции".
Следует отметить что, в отличие от сложившейся практики отнесения к "государственной услуге" юридически значимого действия органа исполнительной власти по выдаче лицензии или иного разрешительного документа, в данном Указе такие действия отнесены к "государственной функции".
Так, в соответствии с подпунктом б) пункта 2 Указа, под функциями по контролю и надзору понимаются, помимо прочего, выдача органами государственной власти, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам, а также регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.
Под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами (подпункт д) пункта 2 Указа).
В принципе, понятие "функция", применимо к органам исполнительной власти, означает нормативно установленный вид властной деятельности, постоянно осуществляемый этим органом в рамках своей компетенции, между тем в действующем законодательстве закреплено множество интерпретаций понятия "услуга".
При этом сам термин "услуга" как отдельно, так и в сочетании со словом "государственная" встречается в различных нормативных правовых актах довольно часто.
В частности, достаточно широкую трактовку термин "услуга" получил в ст. 6 Бюджетного Кодекса РФ, где он применяется уже в сочетании "государственная услуга", которая определена как услуга, оказываемая физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным заданием государственными учреждениями и (или) иными юридическими лицами безвозмездно (за счет средств бюджета) или по установленным ценам (тарифам), более узкий, но также не вполне определенный смысл придает понятию "услуга" Федеральный закон "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" от 08.12.2003 N 164-ФЗ. В нем это понятие представлено лишь как предпринимательская деятельность, направленная на удовлетворение потребностей других лиц, за исключением деятельности, осуществляемой на основе трудовых правоотношений, между тем ст. 2 Гражданского кодекса РФ оказание услуг отнесено исключительно к предпринимательской деятельности и никак не соотносится с реализацией полномочий властными структурами.
Для восполнения указанного пробела принятие федерального закона, определяющего понятие и систему оказания государственных услуг органами исполнительной власти, было бы более чем актуально, однако до настоящего времени на федеральном уровне к разработке соответствующего законопроекта так и не приступили.
Мероприятия по совершенствованию публичной деятельности органов исполнительной власти и городских организаций не ограничиваются определением терминологии в указанной сфере, дальнейшим продолжением такой работы должна явиться оптимизация осуществляемых ими функций и оказываемых ими услуг.
Если обратиться к федеральному опыту проведения мероприятий по развитию и совершенствованию системы исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, то по данным Минэкономразвития РФ только за период 2003-2006 гг. Правительственной комиссией по проведению административной реформы было проанализировано около 5300 функций федеральных органов исполнительной власти. Из них порядка 800 признаны полностью или частично избыточными, 500 - дублирующими, 300 функций подлежат изменению.
Кроме того в Послании Президента РФ Федеральному Собранию на 2004 год был затронут вопрос о реформе государственных учреждений, многие из которых наделены государственными функциями по контролю и надзору и нередко просто навязывают гражданам и бизнесу свои "услуги" по проведению экспертиз, консультаций и так далее.
На сегодняшний день указанные проблемы крайне актуальны и для города Москвы, что регулярно подтверждается в ходе проверок городских структур, проводимых в рамках подготовки к заседаниям рабочей группы Городской комиссии по внедрению режима "одного окна" в работе органов исполнительной власти города Москвы и городских организаций.
Так при подготовке только к одному заседанию рабочей группы Городской комиссии от 23 октября 2008 года были выявлены:
- дублированная функция по согласованию "заявления о выдаче лицензии" префектурой административного округа или управой района (сведения, которые проверяются префектурой или управой для выдачи согласования уже либо проверены (согласованы) в ходе предлицензионного контроля, либо проверяется уже имеющаяся информация);
- излишняя функция по выдаче "разрешения на размещение остановочно-торгового модуля с действующим договором аренды земельного участка" (документ не востребован заявителями).
Не смотря на то, что соответствующие поручения об исправлении указанных недостатков вошли в протокол заседания рабочей группы Городской комиссии от 29.10.2008 N 3-40-9/8, таких примеров множество.
В соответствии с требованиями раздела "Стандартизация и регламентация" части III "Система мероприятий по проведению административной реформы" Концепции административной реформы, одной из важнейших для реализации Концепции задач является подготовка правовой и методической базы для создания и ведения реестров государственных функций и услуг при условии обязательного введения в действие нормативно установленного порядка доказательства необходимости дополнения реестров новыми услугами с целью исключения из оборота избыточных государственных функций и услуг.
Однако до настоящего времени порядок создания и ведения реестров государственных функций и услуг, равно как и сам реестр, на федеральном уровне так и не утверждены.
Данная ситуация сложилась по причине того, что при разработке указанных документов федеральные структуры столкнулись с правовыми коллизиями и пробелами федерального законодательства, а также ведомственных нормативных актов, связанными в первую очередь с неясностью объемов полномочий отдельных органов исполнительной власти, государственных учреждений и предприятий, различий в терминологии и порядке определения объектов и субъектов государственных услуг.
С учетом наличия аналогичных проблем и в законодательстве города Москвы, очевидно, что подобные реестры городского значения должны формироваться с учетом практического опыта проведения подобных мероприятий на федеральном уровне.
В соответствии с планом мероприятий реализации Концепции административной реформы Правительственной комиссией по проведению административной реформы в течение 2006 - 2007 гг. осуществлялась работа по формированию прообразов будущих реестров - "перечня юридически значимых действий, совершаемых федеральными органами исполнительной власти" и "перечня платных услуг, предоставляемых федеральными государственными учреждениями и федеральными государственными унитарными предприятиями".
Указанные перечни формировались по коллегиальному принципу путем представления федеральными органами исполнительной власти на утверждение Правительственной комиссии по проведению административной реформы (протоколы заседаний Комиссии от 31.10.06 N 57, от 21.11.06 N 58, от 22.02.07 N 61, от 28.04.07 N 63 и т.д.) своих предложений (по установленной Комиссией форме) о совершаемых органом власти юридически значимых действиях в отношении граждан и организаций, а также об услугах, предоставляемых данным категориям лиц подведомственными органу власти государственными учреждениями и предприятиями.
Работа, аналогичная проделанной на федеральном уровне, должна быть проведена и в городе Москве, а разработанные "перечни" должны стать базовой основой для формирования общегородских реестров государственных функций и услуг.
Несмотря на то, что на сегодняшний день в городе Москве отсутствует нормативно-правовая и методическая база формирования реестров государственных функций и услуг, а также не создана комиссия по проведению административной реформы, отдельными органами исполнительной власти осуществляются нескоординированные попытки по формированию реестров государственных услуг в определенных отраслях управления городом.
Очевидно, что прежде чем вносить на утверждение Правительства Москвы положения об отраслевых реестрах государственных услуг, пускай даже в рамках пилотной реализации, необходимо проработать методологию формирования таких реестров и утвердить системообразующие нормативные акты по проведению подобных мероприятий.
Особо стоит отметить, что данная работа должна быть построена на детальной проработке действующей городской нормативно-правовой базы, межведомственных, ведомственных и локальных нормативных актов, положений об органах исполнительной власти и уставов городских организаций, оказывающих государственные услуги.
При планировании работ по формированию указанных реестров следует исходить из следующих базовых принципов их разработки:
- целью формирования и ведения реестра государственных функций (услуг) является выявление и фиксация в нем услуг и предоставление на его основе всем заинтересованным лицам объективной информации о видах государственных функций (услуг);
- с целью упорядочения формирования и ведения реестров, необходимо разработать и утвердить нормативный правовой акт "О порядке ведения Реестра государственных функций и услуг, предоставляемых органами исполнительной власти города Москвы, государственными учреждениями и унитарными предприятиями города Москвы";
- реестр государственных функций (услуг) может содержать следующие сведения: наименование функции (услуги); краткое содержание и объем функции (услуги); правовые основания, по которым функции (услуги) включена в Реестр; указание на платность или бесплатность; указание на способы оказания функции (услуги); сроки исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги;
- ведение реестра означает организацию и регулярное проведение работ по актуализации его содержания. Актуализация реестра необходима при изменении правового статуса и компетенции органа власти (городской организации), перераспределении функций (услуг) между органами власти (городскими организациями), выведении определенных функций (услуг) за сферу государственного регулирования, передаче определенных функций (услуг) саморегулируемым и иным негосударственным организациям.
Актуализация реестра заключается в его дополнении в случае включения в сферу деятельности органа власти (городской организации) новых государственных функций (услуг), исключения из реестра тех из них функций (услуг), которые на основании нормативных правовых актов исключены из сферы деятельности органа власти, а также в случае изменения объема и содержания государственной функции (услуги).
В случае принятия нормативного правового акта, возлагающего на орган государственной власти оказание функции (услуги) либо изменяющего его компетенцию и полномочия в части оказания функций (услуг), их объема и содержания, в Реестр вносятся соответствующие изменения и дополнения.
Соблюдение такого порядка ведения реестра, как и любого другого сводно-классифицирующего документа, крайне необходимо ввиду того, что при формировании подобных реестров необходимо полностью исключить возможность включения в них избыточных услуг, а также "потерю" важных и необходимых обществу услуг.
Параллельно с формированием реестров государственных функций и услуг, необходимо будет проводить целый комплекс функционально связанных мероприятий по разработке критериев, на основании которых будут выявляться государственные услуги, подлежащие передаче городским организациям, критериев, которым должны отвечать городские организации, чтобы выполнять публичные услуги, условия их передачи, организационному разделению функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора, контроля и управления государственным имуществом, упразднению функций избыточного государственного регулирования, исключению дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти, завершению процесса разграничения функций между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.
5.4.1.2. Целевые индикаторы и показатели
Решение комплекса вышеуказанных вопросов, прежде всего, потребует разработки и утверждения единых критериев отнесения действий органов исполнительной власти города Москвы и городских организаций к выполняемым государственным функциям, либо к оказываемым государственным услугам.
Итоговые результаты критеризации позволят провести комплекс системных мероприятий по инвентаризации (сбору и анализу информации) государственных функций и государственных услуг, которые позволят оптимизировать их структуру, перераспределить полномочия по осуществлению таких функций и предоставлению услуг либо передать их на аутсорсинг, упразднить дублированные и ликвидировать излишние функции и услуги, либо по-новому определить их содержание.
По итогам инвентаризации будут сформированы и утверждены отдельные перечни юридически значимых действий, совершаемых органом исполнительной власти города и городскими организациями на платной основе (перечень возмездных государственных функций), а также отдельного перечня платных услуг, оказываемых городскими структурами гражданам и организациям (перечень возмездных государственных услуг).
Проведение всего комплекса мероприятий позволит сформировать городские реестры государственных функций и государственных услуг.
Реализация мероприятий по направлениям блока должна обеспечить сокращение неэффективного вмешательства государства в экономику и общественную жизнь, уменьшение издержек бизнеса и граждан на преодоление административных барьеров и сокращение коррупции.
Результаты реализации перечисленных мероприятий по блоку "Оптимизация полномочий органов государственной власти, государственных учреждений и государственных унитарных предприятий города Москвы" могут быть отражены в следующих показателях:
- доля избыточных/дублирующих функций (услуг), по которым реализованы программы их ликвидации/перераспределения, от общего количества избыточных/дублирующих функций, требующих проведения комплекса мероприятий по их ликвидации/перераспределению:
- доля расходов городского бюджета на государственное управление, сэкономленных в результате оптимизации:
- доля государственных служащих/работников городских организаций, сокращенных/перемещенных в результате оптимизации.