Серьезным недостатком существующей сегодня в городе Москве системы исполнения государственных функций и оказания государственных услуг является как отсутствие типовых (стандартизированных) требований к их исполнению (оказанию), так и отсутствие надлежащего контроля за их качеством.
Вместе с тем в указанной сфере совершенно необходимо разработать и утвердить хотя бы общие минимальные требования к качеству предоставления определенных видов государственных услуг не только органами исполнительной власти города, но и городскими организациями, а также ответственность за их ненадлежащие предоставление (за несоблюдение требований).
Как отмечалось выше, федеральное законодательство о государственных услугах находится пока в стадии формирования. До настоящего времени не принято ни одного базового законодательного акта, посвященного теме комплексной стандартизации порядка предоставления государственных услуг.
При этом оказание услуг, не относящихся к категории государственных, достаточно подробно регламентировано, например, в Законе РФ от 07.02.92 N 2300-1 "О защите прав потребителей", а вопросы стандартизации требований к продукции или к связанным с ними процессам проектирования, производства и т.д. регулируют положения Федерального закона от 27.12.02 N 184-ФЗ "О техническом регулировании".
Между тем Федеральная программа "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации" (2009 - 2013 годы), утвержденная Указом Президента РФ от 10.03.09 N 261, одним из важнейших направлений реформы государственного аппарата определила совершенствование организационных и правовых механизмов профессиональной служебной деятельности государственных служащих в целях повышения качества государственных услуг, оказываемых государственными органами гражданам и организациям.
Представляется, что базовой основой совершенствования подобных механизмов должны являться те самые, единые к применению на территории всего города, типовые (стандартизированные) требования, предъявляемые к качеству предоставления государственных услуг.
В состав типовых требований должны входить обязательные требования к качеству услуг, которое можно определить как совокупность характеристик услуги, определяющих ее способность удовлетворять установленные или предполагаемые потребности граждан и юридических лиц, и требования к качеству обслуживания, т.е. совокупности характеристик процесса и условий обслуживания, обеспечивающих удовлетворение установленных или предполагаемых потребностей.
Внедрение таких требований должно обеспечить единообразие работы с получателями услуг, как государственных служащих органов исполнительной власти города, так и работников подведомственных государственных учреждений и предприятий, сократить сроки ожидания в очереди за счет применения единых моделей управления очередью, оптимизацию механизмов межведомственного взаимодействия и дистанционного обмена информацией между исполнителями государственных услуг, предупреждения случаев злоупотребления полномочиями со стороны должностных лиц, участвующих в предоставлении государственных услуг.
Помимо определения единых требований к объему и качеству предоставляемых государственных услуг, важно определить перечни и виды типовых требований к государственным услугам (в области социального обслуживания, жилищно-коммунального хозяйства и др.).
Также возможно потребуется определить классификацию типовых требований к государственным услугам по объему или предмету правового регулирования, например: типовые требования, примерные требования, единые требования или типовые требования к взаимодействию, единые требования информирования и т.д.
Кроме того необходимо разработать реально действующие механизмы контроля за качеством услуг, а также определить круг должностных лиц и городских структур, осуществляющих контроль в этой области.
В этой связи стоит отметить, что в городе Москве не сформирована практика постоянно действующего мониторинга общественного мнения о результатах деятельности работы городских служб "одного окна", качестве и доступности предоставляемых в них государственных услуг. Проводимые социологические опросы носят разовый, несистемный характер, обычно направлены на изучение узкой общественной сферы, проводятся с использованием различных подходов и методик, что не позволяет отслеживать динамику изменений.
Между тем отдельные мероприятия по формированию системы мониторинга качества предоставления государственных услуг возможно проводить уже сегодня, например, обязательный опрос заявителей в службах "одного окна" при получении конечного документа на предмет оценки качества оказанной услуги. Данные опроса можно вносить в базы данных ИС служб "одного окна", а затем передавать в СКиМОО с последующим комплексным анализом полученных результатов.
Разработка качественных типовых требований к предоставлению государственных услуг возможна только на основании достоверных данных о количестве потенциальных потребителей государственных услуг, уровне их удовлетворенности и требованиях к качеству и доступности услуг, для чего необходимо разработать и внедрить систему контроля, включающую в себя показатели, характеризующие процесс информирования заявителей, исполнение отдельных или комплекса административных процедур и показатели конечного результата предоставления услуг.
Введение типовых требований к предоставлению государственных услуг, существенно детализирующих права потребителей этих услуг, безусловно, должно повлечь за собой и создание качественно новых условий и возможностей требовать предоставление таких услуг в соответствии с детально прописанными условиями их качества.
Достижение определенных Концепцией административной реформы целей, связанных с повышением качества и доступности государственных услуг и ростом доверия граждан и организаций к власти, представляется возможным исключительно при условии реализации в работе государственных органов механизмов досудебного (административного) обжалования решений и действий (бездействия) таких органов и их должностных лиц.
На практике речь идет о реализации альтернативного судебному разбирательству механизма разрешения споров между гражданами, организациями, индивидуальными предпринимателями и органами власти с обязательным сохранением права последующего судебного обжалования.
Использование подобных механизмов разрешения споров не является новацией в российском законодательстве. Так, например, постановлением Правительства РФ от 12.10.07 N 669 утверждены "Правила досудебного рассмотрения споров, связанных с установлением и применением цен (тарифов), регулируемых в соответствии с Федеральным законом "О естественных монополиях", а приказом Министерства РФ по налогам и сборам от 17.08.01 N БГ-3-14/290 утвержден и в настоящее время достаточно востребован "Регламент рассмотрения споров в досудебном порядке", устанавливающий обязательную для налоговых органов, но добровольную для граждан и юридических лиц, процедуру разрешения возникающих конфликтов.
В городской целевой программе целесообразно проработать механизмы образования при (внутри) отдельных городских органах исполнительной власти, осуществляющих/предоставляющих наиболее массовые и социально-значимые государственные функции/услуги коллегиальных органов, которые бы рассматривали жалобы на действия (бездействие) должностных лиц этих органов власти и подведомственных им государственных учреждений и унитарных предприятий.
Формирование таких органов должны обеспечить соответствующие органы исполнительной власти при обязательном участии в них независимых экспертов и представителей общественности.
Факт обращения в такой орган мог бы повлечь приостановление в определенных случаях обжалуемого решения, а решение органа рассматривалось бы как окончательное (для должностных лиц, чьи действия обжалуются), но не исключающее права обращения в суд применительно к стадиям административного порядка обжалования.
Предметом рассмотрения должны быть споры, возникающие в связи с незаконными властно или административно-распорядительными действиями (бездействием) органа исполнительной власти или подведомственного ему государственного учреждения / предприятия в отношении конкретного юридического, физического лица (или группы лиц) и индивидуального предпринимателя, если эти действия (бездействие):
- возлагают на лицо незаконную обязанность;
- лишают лицо законного права;
- создают препятствия для реализации прав, льгот и преимуществ;
- создают дополнительные издержки реализации того или иного права;
- создают незаконные административные барьеры.
Порядок рассмотрения жалобы должен является претензионным, т.е. фактически уведомляющим должностное лицо, принявшее то или иное решение, о том, что гражданин или организация, по определенным мотивам и основаниями с таким решением не согласны.
Жалоба (претензия) должна рассматриваться в как можно более короткие сроки. В случае удовлетворения жалобы, коллегиальный орган обязан передать такую претензию со своим заключением непосредственно главному должностному лицу органа исполнительной власти, действия (бездействие) которого обжалуются, для принятия решения об устранении допущенных нарушений и уведомить об этом решении гражданина или организацию.
Такая предварительная процедура обжалования, возможно, повысит эффективность принимаемых должностными лицами решений, и в то же время, поможет выявить существенные недостатки в работе аппарата управления.
Порядок досудебного обжалования решений и действий государственных органов и должностных лиц в связи с нарушениями стандартов государственных услуг, в том числе рассмотрения и удовлетворения претензий к качеству и доступности государственных услуг, а также в связи с нарушениями административных регламентов, целесообразно установить отдельным (специальным) постановлением Правительства Москвы.
Кроме того, в рамках выполнения задачи по созданию механизмов досудебного обжалования, должен быть усовершенствован механизм ответственности должностных лиц за нарушения порядка рассмотрения жалоб в административном (внесудебном) порядке, в том числе предусмотреть административную и дисциплинарную ответственность за несоответствие решений и действий должностных лиц стандартам государственных услуг.
Как отмечалось выше работа создаваемых Центров обслуживания населения и организаций по принципу "одного окна" должна строиться на основании административных регламентов.
На федеральном уровне под административным регламентом понимается нормативный правовой акт, устанавливающий административную процедуру (административные процедуры).
Административный регламент должен исчерпывающим образом (с описанием последовательно выполняемых действий, процедур и их стадий, сроков исполнения, вариативностью возможных решений, результата, должностного положения исполнителя и т.д.) регламентировать исполнение соответствующих государственных функций и оказание услуг.
Везде, где возникает публичность государственной функции, т.е. затрагиваются права и интересы потребителей, должны присутствовать четкие, законодательно закрепленные нормы, которые обеспечивают прозрачную регламентацию такого рода функций.
Прежде всего, это нужно чтобы предотвратить необоснованные нарушения прав и свобод граждан, действия, ведущие к избыточной произвольности принятия решений чиновниками и, соответственно, создающие опасности для злоупотреблений, коррупции и неудовлетворительного качества оказания государственных услуг.
Следует обратить внимание на тот факт, что разработанные органами исполнительной власти города Москвы и городскими организациями во исполнение постановлений Правительства Москвы от 30.05.06 N 352-ПП и от 31.10.06 N 856-ПП регламенты подготовки документов заявителям в режиме "одного окна" и в обычном порядке на федеральном уровне не воспринимаются в качестве административных регламентов в связи с несоответствиям ряда существенных позиций требованиям постановления Правительства РФ от 11.11.05 N 679 "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг", которое рекомендовано к использованию органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации при разработке и утверждении подобных регламентов.
Вместе с тем по вопросам, неурегулированным указанным "порядком", органы исполнительной власти субъектов РФ могут включать в регламенты индивидуальные регламентирующие нормы.
Собственно в этом и должна будет заключаться основная работа по административному регламентированию в городе Москве - разработка административных регламентов в соответствии с федеральными требованиями, но с учетом специфики деятельности каждой городской структуры.
Административными регламентами должно быть в первую очередь урегулировано исполнение (предоставление) государственных функций (услуг), непосредственно связанных с осуществлением органами исполнительной контрольной и надзорной деятельности, межведомственным взаимодействием (взаимодействием городских органов власти и организаций в процессе осуществления государственных функций (предоставления услуг) и оказанием наиболее социально-значимых государственных услуг.
Административный регламент государственной функции по общему принципу должен включать в себя следующие основные элементы:
- показатели результативности исполнения государственной функции;
- последовательность действий и решений структурных подразделений и их должностных лиц, ответственных за совершение действий необходимых для осуществления функции;
- варианты действий и решений и формализованные критерии выбора одного из вариантов решения;
- сроки совершения отдельных действий и принятия решений, максимальный срок осуществления функции в различных случаях;
- нормативы (пределы) использования административных ресурсов, необходимых для совершения действия или принятия решения;
- формы и порядок контроля за совершением действий и принятием решений в ходе осуществления функции исполнительного органа государственной власти;
- формы отчетности о совершении действий или принятия решений в ходе осуществления функции исполнительного органа государственной власти.
В административных регламентах предоставления государственных услуг, составным элементом регламента осуществления такой услуги должны являться стандарты соответствующих государственных услуг в части требований к объему, качеству и условиям предоставления государственных услуг.