5.4.2. Оптимизация системы реализации полномочий городскими государственными учреждениями и государственными унитарными предприятиями
5.4.2.1. Характеристика поэтапного решения задачи
Вопросы целесообразности привлечения городских организаций, подведомственных органам исполнительной власти города Москвы, к выполнению работ и услуг на возмездной основе часто обозначались различными городскими структурами при согласовании проектов распорядительных документов, в том числе утверждающих регламенты подготовки и выдачи документов в режиме "одного окна" и в обычном порядке.
Необходимость комплексного разрешения вопросов обоснованности и законности делегирования отдельных полномочий органами городского управления подведомственным структурам, ввиду несоблюдения при их делегировании требований Федерального Закона от 26.07.06 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (пункт 3 статья 15), в части запрещения наделения хозяйствующих субъектов функциями и правами органов власти, также неоднократно отмечалась на заседаниях рабочей группы Городской комиссии по внедрению режима "одного окна", возглавляемой руководителем Аппарата Мэра и Правительства Москвы В.А. Коробченко.
Вместе с тем представляется очевидным, что на сегодняшний день вопрос обоснованности привлечения государственных учреждений и государственных унитарных предприятий города Москвы к подготовке документов, согласованию и выдаче документов, не может быть решен исключительно посредством преобразований организационного характера, например, таких, как формирование Перечней документов, выдаваемых без взимания платы органами исполнительной власти и подведомственными им организациями, утвержденных постановлением Правительства Москвы от 14.04.09 N 289-ПП или вообще ликвидации предприятий и учреждений.
Принятие столь радикальных мер в масштабах всего города требует выработки единой согласованной позиции всех заинтересованных компетентных городских структур и должно быть законодательно, социально, экономически и функционально обосновано.
Отдельно стоит отметить, что экономически необоснованная передача полномочий по подготовке и выдаче документов от городских организаций органам исполнительной власти города Москвы создаст чрезмерную нагрузку на бюджет города Москвы, поскольку потребует от органа власти проведения за свой счет и своими силами экспертных, технических и иных специальных работ, необходимых для подготовки и выдачи документа заявителю.
Кроме того, анализ действующего федерального и городского законодательства, регулирующего порядок подготовки и выдачи документов, а также положений об органах исполнительной власти и городских организаций показывает, что на сегодняшний день:
- не все государственные функции (услуги), осуществляемые (предоставляемые) городскими структурами, а также реализуемые ими административные управленческие процессы и процедуры сформулированы и юридически закреплены;
- отсутствует нормативное определение государственных функций и услуг, т.е. не определен предмет правового регулирования, который позволил бы отделить государственные услуги от государственных функций или иным образом индивидуализировать государственные услуги в общей массе осуществляемых городской структурой юридически значимых действий;
- не сформированы качественные критерии, которым должно соответствовать государственное учреждение или унитарное предприятие в части масштаба и характера его компетенции, содержания осуществляемых им юридически значимых действий, достаточности уровня его контроля со стороны города, прозрачности и открытости его деятельности, необходимые для принятия обоснованных управленческих решений о наделении / невозможности наделения таких организаций полномочиями по подготовке и выдаче соответствующих документов (заключений, согласований, справок и т.п.);
- законодательно не закреплен единый порядок передачи полномочий по осуществлению и предоставлению ряда государственных функций и услуг государственным предприятиям и учреждениям, саморегулируемым и иным организациям (аутсорсинг) и не определен механизм контроля за правомерностью совершения таких действий.
Устранение указанных пробелов требует проведения масштабного анализа дальнейшего развития правового регулирования в указанной области, подготовки целого ряда необходимых законодательных инициатив, а также разработки системных предложений по совершенствованию практики, сложившейся в городе Москве в указанной сфере.
В сфере государственных услуг определяющим фактором оптимизации (усовершенствования) их предоставления, является упрощение совершаемых административных процедур и административных действий. При этом межведомственное взаимодействие, необходимое для оказания государственных и муниципальных услуг (включая необходимые согласования, получение выписок, справок и т.п.), должно происходить без участия заявителя (потребителя) услуги.
В данном случае речь идет о сокращении количества документов, подлежащих предоставлению гражданами и организациями для получения государственной услуги, применении новых форм документов, позволяющих устранить необходимость многократного предоставления идентичной информации, снижении количества взаимодействий между гражданами (организациями) и должностными лицами государственных органов и организаций, в том числе за счет перехода к межведомственным согласованиям при предоставлении государственной услуги.
Крайне важно, чтобы работа всех органов исполнительной власти и городских организаций, осуществляющих предоставление государственных услуг, в том числе и в Центрах обслуживания населения и организаций по принципу "одного окна", была подчинена единому порядку административно-правового регулирования межведомственного взаимодействия этих городских структур, при реализации ими своих полномочий.
Городские структуры, осуществляя межведомственное взаимодействие в рамках исполнения публичных функций и оказания государственных услуг, должны подчиняться единым установленным правилам регулирования совершения ряда административных процедур в сфере координации совместных действий.
Ввиду чего крайне важно разработать единый порядок административно-правового регулирования межведомственного взаимодействия при реализации органами исполнительной власти и городскими организациями своих полномочий.
На федеральном уровне постановлением Правительства РФ от 19.01.05 N 30 утвержден "Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти", который устанавливает общие правила организации деятельности органов исполнительной власти в сфере межведомственного взаимодействия.
На основе этих "требований" федеральные органы исполнительной власти принимают собственные регламенты. Наряду с положениями, предусмотренными типовым регламентом, федеральные органы исполнительной власти могут включать в них индивидуальные регламентирующие нормы по неурегулированным вопросам с учетом специфики своей деятельности.
Что касается Москвы, то достаточно часто в ходе рассмотрения деятельности органов исполнительной власти и городских организаций на заседаниях рабочей группы Городской комиссии мы сталкиваемся с трудноискоренимой практикой длительного согласования (рассмотрения) документов при выполнении ими функций или оказании услуг имеющих межведомственный характер даже при наличии соответствующего соглашения о взаимодействии между структурами.
Ярким, пусть и не актуальным на сегодняшний день, примером может служить проблема нарушения сроков рассмотрения документа, представлявшегося Москомархитектурой на согласование в Москомнаследие до его упразднения. - "акта разрешенного использования участка территории градостроительного объекта (земельного участка) для осуществления строительства, реконструкции", которая за более чем полтора года так и не была до конца разрешена.
И это не смотря на наличие таких действующих межведомственных документов как "Регламент взаимодействия Москомархитектуры и Москомнаследия" от 15.02.2007 г. и заключенное в его развитие "Соглашение о порядке взаимодействия Москомархитектуры и Москомнаследия по согласованию Актов разрешенного использования участка территории градостроительного объекта (земельного участка) для осуществления строительства, реконструкции" от 26.11.2007 г.
С целью недопущения подобных ситуаций в ближайшей перспективе необходимо определить системные принципы регламентации административного взаимодействия органов исполнительной власти города Москвы и городских организаций в ходе исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг.
5.4.2.2. Целевые индикаторы и показатели
По итогам выработки критериев относимости и допустимости передачи органом исполнительной власти города Москвы полномочий по предоставлению государственных услуг будет регламентирована процедура наделения соответствующей компетенцией подведомственных государственных учреждений и государственных унитарных предприятий.
Учитывая, что любые изменения в объеме, порядке и условиях оказания государственных услуг могут негативным образом сказаться на их потребителях, решение вопроса о передаче полномочий по выдаче документов потребует особого внимания и учета мнения тех субъектов, интересы которых такая передача затрагивает.
Ввиду чего, в первую очередь, потребуют определения критерии, по которым следует оценивать целесообразность подобной передачи. Такими критериями могут являться сокращение расходов городского бюджета, повышение эффективности реализации переданных полномочий, увеличение степени доступности и качества оказываемых услуг.
В каждом случае до передачи полномочий необходимо будет определить, на достижение каких целей она направлена, каков предполагаемый общественно полезный результат вышеуказанных действий, уяснить причины негативного опыта и выработать методику их устранения.
В итоге проведения указанной работы должны быть разработаны:
- критерии, на основании которых будут выявляться государственные услуги, подлежащие передаче государственным учреждениям и унитарным предприятиям;
- критерии, которым должны отвечать государственные учреждения и унитарные предприятия, чтобы качественно предоставлять государственные услуги;
- условия передачи государственных услуг;
- перечень государственных услуг целесообразных для передачи на аутсорсинг.
Кроме того, представляется целесообразным проработать вопрос о разработке подобных критериев по передаче государственных услуг на аутсорсинг саморегулируемым и иным организациям.
Представляется, что одним из обязательных условий такой передачи должно являться сохранение государственного контроля за порядком и качеством предоставления государственных услуг.
По результатам проведенной критеризации будут разработаны типовые регламенты внутренней организации органов исполнительной власти города Москвы и городских организаций, а также проведены системные мероприятия по анализу и совершенствованию городских и ведомственных нормативных актов в части реализации комплекса государственных функций и услуг.
Возможными показателями результативности реализации мероприятий по блоку "Оптимизация системы реализации полномочий городскими государственными учреждениями и государственными унитарными предприятиями" могут быть:
- доля государственных функций (услуг), требующих межведомственного согласования, по которым заключены соответствующие соглашения о взаимодействии, позволяющие полностью исключить заявителя (потребителя) из процесса исполнения функции (предоставления услуги);
- доля государственных услуг, переданных на аутсорсинг;
- доля расходов городского бюджета на государственное управление, сэкономленных в результате оптимизации;
- доля государственных служащих/работников городских организаций, сокращенных / перемещенных в результате оптимизации.
5.4.3. Разработка типовых требований качества и регламентация
5.4.3.1. Характеристика поэтапного решения задачи
В ходе проводимых проверок деятельности городских организаций неоднократно выявлялись факты отсутствия утвержденных в установленном порядке Сборников цен (тарифов) за работы (услуги), предоставляемые юридическим и физическим лицам государственными учреждениями и государственными унитарными предприятиями города Москвы.
Существующие на сегодняшний день проблемы в указанной сфере во многом вызваны слабым развитием в городском законодательстве процедурных и процессуальных норм, регулирующих организацию исполнения (предоставления) государственных функций (услуг) органами исполнительной власти города Москвы и городскими организациями, а также бессистемностью и неупорядоченностью нормативных правовых актов городских органов власти и организаций, устанавливающих процедурные аспекты их деятельности.
В условиях отсутствия четких правовых основ предоставления государственных услуг, в том числе связанных с выдачей документов, не только на региональном, но и на федеральном уровне сложилась практика, в результате которой органы исполнительной власти и в особенности государственные предприятия самостоятельно принимают решения о составе предоставляемых ими услуг и определении стоимости (формировании цены) услуги.
Такие решения принимаются зачастую без наличия у государственной структуры соответствующих на то полномочий, экономического и социального обоснования, а также без учета мнения потенциальных потребителей услуг.
Орган исполнительной власти или государственное предприятие по сути сами определяют исполнителя услуги, сами относят услугу к категории бесплатных или платных (за исключением услуг, являющихся платными по закону, например, экологическая экспертиза) и сами разрабатывают систему ценообразования, порядок и форму предоставления услуги.
Необходимость разрешения вышеуказанной ситуации также неоднократно обозначалась при согласовании проектов распорядительных документов, в том числе утверждающих регламенты подготовки и выдачи документов в режиме "одного окна" и в обычном порядке.