Постановление Конституционного Суда РФ от 27 мая 1993 г. N 11-П "По делу о проверке конституционности постановления Съезда народных депутатов Российской Федерации от 29 марта 1993 года "О мерах по обеспечению свободы слова на государственном телерадиовещании и в службах информации"
Именем Российской Федерации
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, секретаря Ю.Д.Рудкина, судей Э.М.Аметистова, Н.Т.Ведерникова, Г.А.Гаджиева, В.О.Лучина, Т.Г.Морщаковой, Н.В.Селезнева, О.И.Тиунова, Б.С.Эбзеева,
с участием представителей стороны, направившей ходатайство в Конституционный Суд Российской Федерации, И.В.Збронжко, А.К.Копейки, Ю.М.Лучинского - народных депутатов Российской Федерации, М.А.Федотова - доктора юридических наук; представителей стороны, принявшей рассматриваемое постановление, М.Г.Астафьева, О.В.Плотникова - народных депутатов Российской Федерации, С.А.Пяткиной, Н.И.Шаповалова - кандидатов юридических наук,
руководствуясь статьями 165 и 165.1 Конституции Российской Федерации, пунктом 1 части второй статьи 1, пунктом 2 части первой и частью второй статьи 57 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации,
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности постановления Съезда народных депутатов Российской Федерации от 29 марта 1993 года N 4686-1 "О мерах по обеспечению свободы слова на государственном телерадиовещании и в службах информации".
Поводом к рассмотрению дела, согласно части четвертой статьи 58 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, явилось ходатайство группы народных депутатов Российской Федерации, поступившее в Конституционный Суд 9 апреля 1993 года. В ходатайстве содержится требование признать названное постановление Съезда народных депутатов Российской Федерации не соответствующим Конституции Российской Федерации.
Основанием к рассмотрению дела, согласно части первой статьи 58 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли названное постановление Съезда народных депутатов Российской Федерации Конституции Российской Федерации по содержанию норм, по форме, с точки зрения установленного в Российской Федерации разделения законодательной, исполнительной и судебной властей и разграничения компетенции между высшими органами государственной власти и управления Российской Федерации, а также по порядку принятия и опубликования.
Заслушав выступление судьи-докладчика О.И.Тиунова, объяснения сторон, показания экспертов, изучив представленные документы, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь частью четвертой статьи 1 и статьей 32 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, установил:
1. Девятый (внеочередной) Съезд народных депутатов Российской Федерации 29 марта 1993 года принял постановление "О мерах по обеспечению свободы слова на государственном телерадиовещании и в службах информации", которым прекращается деятельность органов управления телерадиовещанием, не предусмотренных Законом Российской Федерации от 27 декабря 1991 года "О средствах массовой информации"; отменяются Указы Президента Российской Федерации от 17 октября 1992 года N 1256 "О Федеральной телерадиовещательной службе "Россия" (ФТС "Россия")" и от 25 декабря 1992 года N 1647 "О Федеральном информационном центре России" и, таким образом, упраздняются Федеральный информационный центр России и Федеральная телерадиовещательная служба "Россия"; признается необходимым создание представительными органами государственной власти наблюдательных советов по обеспечению свободы слова на государственном телерадиовещании; устанавливается, что представительные органы государственной власти являются соучредителями государственных телерадиовещательных компаний, учрежденных соответствующими органами исполнительной власти, а назначение на должность и освобождение от должности руководителей государственных телерадиовещательных компаний федерального значения осуществляются по согласованию с Федеральным наблюдательным советом по обеспечению свободы слова на государственном телерадиовещании. По мнению ходатайствующей стороны, данное постановление ведет к монополизации государственного телерадиовещания путем сосредоточения управления им в руках представительных органов государственной власти, к созданию организационного механизма для вмешательства в деятельность средств массовой информации, является актом распорядительного характера, которым не может быть изменен закон; кроме того, утверждается, что нарушен порядок принятия и опубликования самого постановления.
2. Отмена Съездом народных депутатов Российской Федерации Указов Президента Российской Федерации от 17 октября 1992 года "О Федеральной телерадиовещательной службе "Россия" (ФТС "Россия")" и от 25 декабря 1992 года "О Федеральном информационном центре России", а также упразднение названных службы и центра не противоречат Конституции Российской Федерации.
Создание Президентом Российской Федерации ФТС "Россия" и Федерального информационного центра не соответствовало его полномочиям, предусмотренным Конституцией и законами Российской Федерации. По своему характеру эти структуры являются государственными и наделены функциями органов федеральной исполнительной власти. В Указе Президента ФТС "Россия" прямо характеризуется как федеральный исполнительный орган. Федеральному информационному центру России Указом вменено в обязанность осуществлять координацию и руководство деятельностью Российской государственной телерадиовещательной компании "Останкино", а другие телерадиовещательные компании переданы в его ведение; в непосредственное подчинение ему передана и Федеральная телерадиовещательная служба "Россия". Федеральный информационный центр, одной из задач которого является координация государственной политики в области периодической печати, информационной деятельности, телевидения и радиовещания, возглавляет руководитель, приравненный по статусу к первому заместителю Председателя Совета Министров - Правительства Российской Федерации.
Согласно пункту "г" части первой статьи 72 Конституции Российской Федерации формирование федеральных исполнительных органов относится к ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации. Федеральная законодательная власть своими актами осуществляет и их формирование, и их реорганизацию: пункт 6.1 статьи 121.5 Конституции Российской Федерации предусматривает, что Верховный Совет Российской Федерации образует, реорганизует и упраздняет министерства, государственные комитеты и ведомства Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации.
Постановлением пятого Съезда народных депутатов Российской Федерации от 1 ноября 1991 года "Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы" Президент был наделен дополнительными полномочиями в отношении реорганизации структуры высших органов исполнительной власти. Однако срок этих полномочий к 25 декабря 1992 года - моменту издания Указа о создании Федерального информационного центра уже истек.
Таким образом, положения рассматриваемого постановления Съезда народных депутатов Российской Федерации о прекращении деятельности органов управления телерадиовещанием, не предусмотренных Законом Российской Федерации "О средствах массовой информации", об отмене Указов Президента Российской Федерации от 17 октября 1992 года N 1256 "О Федеральной телерадиовещательной службе "Россия" (ФТС "Россия")" и от 25 декабря 1992 года N 1647 "О Федеральном информационном центре России", упразднении Федерального информационного центра России и Федеральной телерадиовещательной службы "Россия" соответствуют Конституции Российской Федерации по содержанию норм, по форме, с точки зрения установленного в Российской Федерации разделения законодательной, исполнительной и судебной властей и разграничения компетенции между высшими органами государственной власти и управления Российской Федерации.
3. Пунктом 2 рассматриваемого постановления Съезда народных депутатов Российской Федерации установлено, что представительные органы государственной власти являются соучредителями государственных телерадиовещательных компаний, учрежденных соответствующими органами исполнительной власти. По мнению ходатайствующей стороны, это противоречит Закону Российской Федерации "О средствах массовой информации", которым назначение кем бы то ни было учредителей или соучредителей не предусматривается.
Однако в данном пункте постановления не идет речь о назначении учредителей или соучредителей. В нем устанавливается новая норма, направленная на закрепление принципа разделения властей и обеспечение равных прав законодательной и исполнительной власти в сфере телерадиовещания. Съезд народных депутатов Российской Федерации в соответствии с установленными Конституцией полномочиями вправе своими актами по-новому урегулировать общественные отношения, изменять существующие правовые нормы либо указывать основные правила регулирования и поручать Верховному Совету Российской Федерации учитывать их путем изменения действующих или принятия новых законодательных актов.
Часть третья статьи 109 Конституции Российской Федерации предусматривает обязательность соответствия законов и постановлений, принятых Верховным Советом Российской Федерации, законам и другим актам, принятым Съездом народных депутатов Российской Федерации. Поэтому Съезд народных депутатов, установив, что впредь до принятия закона об организации телерадиовещания в Российской Федерации деятельность государственных телерадиовещательных компаний осуществляется в соответствии с Законом Российской Федерации "О средствах массовой информации" и рассматриваемым постановлением, поручил Верховному Совету Российской Федерации внести соответствующие изменения и дополнения в Закон Российской Федерации "О средствах массовой информации".
В постановлении указано, что оно вводится в действие с момента опубликования. Таким образом, Съезд решил ряд вопросов, которые согласно его поручению должны быть урегулированы в законе Российской Федерации.
4. В пункте 3 рассматриваемого постановления Съезда народных депутатов Российской Федерации предусматривается создание представительными органами государственной власти наблюдательных советов по обеспечению свободы слова на государственном телерадиовещании.
По мнению ходатайствующей стороны, наблюдательные советы станут организационным механизмом для вмешательства в деятельность средств массовой информации и установления цензуры. Однако содержание постановления не дает оснований для такого вывода: постановление не наделило наблюдательные советы правом вмешиваться в деятельность средств массовой информации, требовать от редакций предварительного согласования сообщений и материалов, налагать запрет на их распространение, что согласно статье 3 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации" составляет содержание понятия цензуры массовой информации.
Постановление не устанавливает правовой статус наблюдательных советов. Из текста не ясно, будут ли они общественными образованиями с рекомендательными полномочиями либо государственными органами с властными полномочиями. Поэтому оценка положений пункта 3 постановления с точки зрения их соответствия требованиям Конституции о свободе распространения информации, конкретизированным в Законе Российской Федерации "О средствах массовой информации", может быть дана только после нормативного определения полномочий Федерального и других наблюдательных советов, их прав и обязанностей, взаимоотношений с учредителями и редакциями. При нынешней неопределенности юридического содержания пункта 3 постановления ходатайство в этой части Конституционным Судом Российской Федерации рассмотрено быть не может.
5. Пункт 4 рассматриваемого постановления Съезда народных депутатов Российской Федерации о назначении на должность и освобождении от должности руководителей государственных телерадиовещательных компаний федерального значения по согласованию с учреждаемым Федеральным наблюдательным советом по обеспечению свободы слова на государственном телерадиовещании соответствует Конституции Российской Федерации.
Согласование в данном случае может рассматриваться лишь как механизм получения определенной информации, а именно мнения, рекомендации, и не имеет характера юридического обязывания. Содержание пункта 4 постановления отвечает требованиям статьи 9 Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что одним из основных направлений развития государственности является широкое участие граждан в управлении делами государства и общества, расширение гласности, постоянный учет общественного мнения.
6. Пункты 5 и 8 рассматриваемого постановления Съезда народных депутатов Российской Федерации не имеют нового юридического содержания. Изложенные в них обязанности Министерства печати и информации Российской Федерации вытекают из содержания статьи 129 Конституции Российской Федерации и закреплены в действующем законодательстве.
7. В пунктах 6 и 7 рассматриваемого постановления Съезд народных депутатов Российской Федерации дает поручение Верховному Совету Российской Федерации внести соответствующие изменения и дополнения в Закон Российской Федерации "О средствах массовой информации", а также привести действующее законодательство в соответствие с Законом Российской Федерации "О средствах массовой информации". Согласно пункту 9 постановление вводится в действие с момента опубликования. Все эти вопросы решены Съездом в пределах его полномочий.
8. В ходатайстве обоснованно отмечается нарушение порядка принятия и опубликования рассматриваемого постановления.