Как одно из направлений социальной интеграции инвалидов следует рассматривать и законодательное закрепление прав и гарантий инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья, определение условий, порядка и механизмов реализации ими конституционного права на образование.
Право на образование инвалидов установлено статьями 18 и 19 Федерального закона N 181-ФЗ. В соответствии законом детям-инвалидам должно быть обеспечено дошкольное и внешкольное воспитание, среднее общее образование, среднее и высшее профессиональное образование в соответствии с индивидуальной программой реабилитации. Однако федеральным законодательством не определены конкретные условия, специальные образовательные стандарты, порядок или особенности организации обучения граждан с ограниченными возможностями здоровья по профессиональным образовательным программам.
Федеральный закон от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" содержит статью 79 "Организация получения образования лицами с ограниченными возможностями здоровья", где предусматривается четкое правовое регулирование деятельности образовательных учреждений в инклюзивном, коррекционном, надомном, дистанционном и послевузовском режимах, обеспечивающее возможность непрерывного образования для инвалидов на протяжении всей жизни. Подзаконными актами утверждены специальные образовательные стандарты, порядок или особенности организации обучения граждан с ограниченными возможностями здоровья по профессиональным образовательным программам, проработан вопрос о создании специальных условий, соответствующих нормам безбарьерной среды, в образовательных учреждениях всех типов и видов с учетом их территориальной доступности.
Важное значение для обеспечения занятости инвалидов, их конкурентоспособности на рынке труда имеет профессиональная подготовка и профессиональное образование. Как показывает мировая практика, существует тесная взаимосвязь между уровнем образования инвалидов и степенью их участия в жизни общества. Закон Российской Федерации "Об образовании" закрепил в качестве основной гарантии обязанность государства создавать гражданам с отклонениями в развитии условия для получения ими образования, коррекции нарушений развития и социальной адаптации на основе специальных педагогических подходов.
Проблемы правового регулирования в области социальной защиты инвалидов обусловлены главным образом отсутствием четкой систематизации в указанной сфере деятельности. В соответствии со статьей 72 Конституции РФ вопросы социальной защиты находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Однако Федеральным законом N 122-ФЗ из компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации было исключено принятие ими законов и иных нормативных правовых актов о социальной защите инвалидов.
В 2005 году статья 5 Федерального закона N 181-ФЗ была изложена в новой редакции*(60). Субъектам РФ было возвращено право принятия законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ в области социальной защиты инвалидов в соответствии с федеральными законами, а также разработки, утверждения и реализации региональных программ в данной области. Однако сравнительный анализ первоначальной и последней редакции указанной статьи, наличие сложившейся региональной правовой базы позволяют говорить о необходимости включения в компетенцию субъектов РФ также вопросов создания организационного механизма в области социальной защиты (реабилитации) инвалидов, утверждения и финансирования перечня реабилитационных мероприятий, осуществляемых на территориях соответствующих субъектов.
В связи с этим, а также с учетом норм Конвенции, связанных с проведением абилитационных и реабилитационных мероприятий, представляется целесообразным дополнить Федеральный закон N 181-ФЗ положениями, устанавливающими порядок передачи органам государственной власти субъектов РФ полномочий Российской Федерации по обеспечению инвалидов техническими средствами реабилитации, проведению реабилитационных мероприятий и оказанию реабилитационных услуг в соответствии с нормами Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Передача указанных полномочий обусловлена необходимостью создания для инвалидов удобных условий получения технических средств реабилитации, реабилитационных мероприятий и услуг, оптимизации механизма управления этим процессом, придания большей прозрачности порядку финансового обеспечения данной деятельности. Благодаря этой мере удельный вес реализованных решений федеральных учреждений медико-социальной экспертизы о выдаче инвалидам технических средств реабилитации, как показал эксперимент, проведенный в 21 субъекте РФ, возрастает на 20-25%.
Основной проблемой в области занятости инвалидов по-прежнему остается незаинтересованность работодателя в приеме их на работу, создании инвалидам условий труда в соответствии с индивидуальными программами реабилитации. Работодателям непросто предоставить инвалиду такое рабочее место, которое бы соответствовало предписаниям службы медико-социальной экспертизы и возможностям самого инвалида. Нередко предоставляемые рабочие места не отвечают нуждам инвалидов, не адаптированы к их особым потребностям, условия труда неудовлетворительны, что приводит к риску обострения заболевания и уменьшения трудоспособности.
В городе Москве Законом города Москвы от 1 октября 2008 года N 46 "О занятости населения в городе Москве" (далее - Закон N 46) предусмотрено установление дополнительных мер по содействию занятости категорий граждан, испытывающих наибольшие трудности при поиске работы, в том числе и инвалидов. Содействие занятости инвалидов в городе Москве в соответствии с Законом N 46 обеспечивается путем реализации городских программ; оказания содействия в реализации проектов коммерческих и некоммерческих организаций, в том числе субъектов малого предпринимательства, учредителями которых являются инвалиды; аккредитации реабилитационных и образовательных учреждений для подготовки, переподготовки и повышения квалификации специалистов, содействующих занятости инвалидов; осуществления социально-трудового патронажа инвалидов посредством сопровождения инвалидов при трудоустройстве, адаптации в трудовых коллективах и в процессе трудовой деятельности и др.
Для социально-трудовой адаптации инвалидов Законом N 46 также предусмотрена возможность введения компенсационных мер, стимулирующих работодателей на обеспечение занятости этих категорий граждан. Механизм выплаты соответствующей компенсации устанавливается отдельными нормативными правовыми актами города Москвы. Принято постановление Правительства Москвы от 31 мая 2011 года N 236-ПП "Об утверждении Порядка распределения и предоставления субсидий из бюджета города Москвы на реализацию мероприятий по созданию, сохранению (модернизации) рабочих мест для инвалидов, созданию рабочих мест для молодежи, обеспечению беспрепятственного доступа инвалидов к рабочим местам и инфраструктуре организаций". В то же время специалисты указывают на необходимость внесения изменений в данное постановление в части сроков по трудоустройству инвалидов на создаваемые рабочие места, а также дифференциации сумм, предназначенных для создания рабочих мест в зависимости от специфики и сложности оборудования.
Закон N 46 предусматривает содействие социально-трудовой адаптации лиц, в том числе детей и молодежи с ограничениями жизнедеятельности, способных выполнять отдельные виды работ. Особенно остро стоят вопросы образования и трудовой занятости инвалидов, нуждающихся в постоянном сопровождении, к которым относятся люди с тяжелыми нарушениями опорно-двигательного аппарата, психическими заболеваниями и др. Работодатель, несмотря на имеющиеся государственные программы по трудоустройству инвалидов, не стремится брать на работу людей с ограничениями жизнедеятельности, поскольку весьма непросто организовать для инвалида рабочее место, предусмотреть для него специализированное медицинское сопровождение. Работодатель также не должен забывать, что инвалид имеет право на укороченный рабочий день, на отпуск в любое удобное для него время и другие преференции.
В то же время действующие подзаконные акты не полностью обеспечивают реализацию предусмотренных Законом N 46 гарантий занятости инвалидов, например, в части социально-трудового патронажа инвалидов (сопровождения инвалидов при трудоустройстве), адаптации в трудовых коллективах и в процессе трудовой деятельности.
Речь идет о создании системы абилитации и реабилитации инвалидов, их социальной интеграции в общество и дальнейшем совершенствовании законодательства в данной сфере как на федеральном, так и региональном уровне. В целях создания такой системы принят ряд нормативных правовых актов, включая постановление Правительства Москвы от 17 августа 2010 года N 717-ПП "О комплексном решении вопросов профессиональной реабилитации и трудоустройства инвалидов в городе Москве", однако оно не охватывает весь комплекс мер, необходимых для существенных сдвигов в данной области.
В Москве, по оценкам специалистов, городская система образования не может быть признана полностью приспособленной для полноценного включения лиц с ограниченными возможностями здоровья, инвалидов в процесс обучения с последующей социальной интеграцией. В целях реализации прав указанных лиц принят Закон города Москвы от 28 апреля 2010 года N 16 "Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья в городе Москве", в котором систематизированы выполняющиеся в рамках отдельных проектов и программ мероприятия по интеграции, социальной адаптации детей с ограниченными возможностями здоровья. Закреплен перечень мер государственной поддержки лиц с ограниченными возможностями здоровья, определен порядок организации их обучения и воспитания не только в специальных коррекционных образовательных учреждениях, на дому, в условиях лечебно-профилактических учреждений и стационарных учреждений социального обслуживания, но и практически в любом избранном образовательном учреждении. Определены особенности приема в образовательные учреждения данной категории лиц, их перевод и отчисление, проведение итоговой аттестации; особенности финансирования образовательных учреждений, в которых обучаются лица с ограниченными возможностями здоровья.
В то же время для эффективной реализации мер, предусмотренных данным Законом города Москвы, требуется принятие ряда нормативных правовых актов Правительства Москвы по вопросам создания специальных условий обучения лиц с ограниченными возможностями здоровья, в том числе организации их транспортного обслуживания.
Особенно остро стоит вопрос об обеспечении дальнейшего трудоустройства инвалидов - выпускников специализированных образовательных учреждений, нуждающихся в постоянном сопровождении, к которым относятся люди с тяжелыми нарушениями опорно-двигательного аппарата, психическими заболеваниями. Проблема отчасти может быть решена за счет создания на базе этих специализированных учреждений, имеющих производственные мастерские, хозяйственных организаций, где могли бы трудиться выпускники этих учреждений. В специализированных учреждениях среда, рабочие места уже приспособлены для нужд инвалидов, также организовано специальное медицинское сопровождение.
В соответствии с Типовым положением о специальном (коррекционном) образовательном учреждении для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья*(61) коррекционное учреждение для обучающихся реализует в зависимости от вида коррекционного учреждения образовательные программы дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего и начального профессионального образования. В части программы начального профессионального образования специальное образовательное учреждение руководствуется типовым положением о государственных образовательных учреждениях начального профессионального образования*(62).
Коррекционные учреждения вправе вести предпринимательскую деятельность, предусмотренную их уставами. Однако возможность создания хозяйственных организаций на базе производственных мастерских коррекционного учреждения в целях обеспечения занятости выпускников-инвалидов, для которых фактически отсутствуют иные возможности трудоустройства, не предусмотрена. Более того, на государственные учреждения не распространяется предоставление субсидий в целях создания новых рабочих мест для инвалидов*(63).
Для решения этой задачи предлагается по аналогии с Федеральным законом от 2 августа 2009 года N 217-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам создания бюджетными научными и образовательными учреждениями хозяйственных обществ в целях практического применения (внедрения) результатов интеллектуальной деятельности" предоставить специальным коррекционным учреждениям право создавать хозяйственные общества по типу специализированных предприятий*(64). Учитывая, что в Федеральном законе N 181-ФЗ отсутствует термин "специализированное предприятие, использующее труд инвалидов", необходимо в целях исключения неоднозначного толкования ввести его в понятийный аппарат и одновременно внести изменения в пункт 4 статьи 20 данного Федерального закона, предоставив государственным учреждениям право учреждать специализированные предприятия.
Определение специализированного предприятия дается в постановлении Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 18 мая 2009 года N 30 "Об утверждении СП 2.2.9.2510-09", где под специализированным предприятием понимается предприятие, независимо от форм собственности, применяющее труд инвалидов, осуществляющее комплекс мер по профессиональной и социальной реабилитации, обеспечивающее организацию на производстве медицинского обслуживания инвалидов, выпускающее потребительские товары, товары производственно-технического назначения, где общая численность работающих составляет не менее 15 человек. Основу деятельности специализированного предприятия, наряду с хозяйственно-производственной, составляет целенаправленная работа по социальной, профессиональной и медицинской реабилитации инвалидов.
Обеспечение социальной поддержки инвалидов в части трудоустройства может осуществляться не только посредством закрепления в законодательных нормах обязанностей для работодателей, но и путем создания стимулов для работодателей, решивших использовать труд инвалидов.
В целях дальнейшей консолидации усилий всех заинтересованных сторон в создании оптимальных условий для людей с ограниченными возможностями здоровья представляется целесообразным ввести реестр специализированных предприятий, использующих труд инвалидов. В соответствии с Федеральным законом N 181-ФЗ в области социальной защиты субъектам РФ предоставлено право вводить дополнительные меры социальной защиты инвалидов, что позволило закрепить в статье 25 Закона N 46 ("Экономическая поддержка организаций, использующих труд инвалидов") норму об обязательном ведении реестра специализированных предприятий, использующих труд инвалидов, с предоставлением городских преференций.
В связи с этим следует учесть, что ранее было принято распоряжение Премьера Правительства Москвы от 24 декабря 1998 года N 1450-РП "О Межведомственной комиссии по рассмотрению материалов на получение права занесения в Реестр специализированных предприятий, применяющих труд инвалидов", из приложения к которому были исключены определение специализированного предприятия, а также порядок принятия решения о присвоении данного статуса*(65).
Наряду с предоставлением инвалидам рабочих мест необходимо обеспечить сбыт продукции, произведенной инвалидами. Так, на заседании комиссии по социальной политике и трудовым отношениям от 20 июня 2012 года предлагалось установить для торговых сетей обязанность иметь в ассортименте такую продукцию и определить ее долю в общем объеме реализуемого товара. В соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" хозяйствующие субъекты, осуществляющие торговую деятельность, самостоятельно определяют ассортимент продаваемых товаров (подпункт "а" пункта 7 части 2 статьи 8). Таким образом, для реализации предлагаемой нормы потребуется внесение изменений в действующее федеральное законодательство, так как у органов государственной власти субъектов РФ полномочий по регулированию ассортимента реализуемой продукции нет.
Кроме того, необходимо дать четкое определение понятия "продукция, произведенная инвалидами" - указать, продукция каких именно предприятий может быть отнесена к данной категории. Следует заметить, что далеко не во всех отраслях экономики могут быть созданы предприятия, использующие преимущественно труд инвалидов, и не все торговые предприятия в зависимости от их специализации могут иметь в ассортименте соответствующие товары.
Возможно, что более продуктивным решением является предложение о проведении конкурсов и аукционов на получение государственных заказов среди предприятий, использующих труд инвалидов. В Федеральном законе N 94-ФЗ содержится статья 14 "Участие учреждений и предприятий уголовно-исполнительной системы, организаций инвалидов в размещении заказов", в соответствии с которой организациям инвалидов*(66) предоставляются преимущества при участии в размещении заказов.
В соответствии с Федеральным законом N 94-ФЗ Правительством РФ принято постановление от 17 марта 2008 года N 175 "О предоставлении преимуществ учреждениям и предприятиям уголовно-исполнительной системы и организациям инвалидов, участвующим в размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков", которым утвержден перечень товаров (работ, услуг), при размещении заказов на которые могут предоставляться преимущества организациям инвалидов. В случае если производство товаров (работ, услуг), предусмотренных перечнем, осуществляется организациями инвалидов, государственные и муниципальные заказчики, а также органы, уполномоченные на осуществление функций по размещению заказов для государственных или муниципальных заказчиков, вправе предоставлять преимущества таким учреждениям, предприятиям и организациям в отношении предлагаемой цены контракта в размере до 15% при размещении заказов на поставки товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд путем проведения торгов.
Однако проведение специальных торгов среди предприятий, использующих труд инвалидов, с определенными ограничениями, например, в отношении размера лота, Федеральным законом N 94-ФЗ не предусмотрено. Для реализации данного предложения потребуется в соответствии с федеральным законодательством нормативным правовым актом города Москвы утвердить механизм проведения специальных торгов среди организаций, использующих труд инвалидов, а также утвердить перечень товаров (работ, услуг), при размещении заказов на которые могут предоставляться преимущества.
Особого внимания заслуживают проекты обеспечения занятости инвалидов по месту жительства путем активизации использования труда инвалидов в ЖКХ (предлагается распространить данное положение также на родителей, воспитывающих детей-инвалидов, членов семей инвалидов, покинувших группу экономически активных граждан по причине необходимости ухода за ними). В соответствии с Законом N 46 содействие занятости инвалидов в городе Москве обеспечивается путем реализации соответствующих мероприятий городских целевых программ. Дотации на частичную компенсацию работодателям затрат на заработную плату отдельных категорий граждан осуществляется из бюджета города Москвы.
Представляется целесообразным подготовить нормативный правовой акт города Москвы, которым бы регулировался механизм заинтересованности управляющих компаний, ТСЖ, ЖСК в использовании труда инвалидов, например, путем предоставления дотаций на частичную компенсацию им затрат на заработную плату.
В целях обеспечения дополнительной возможности для трудоустройства отдельных категорий граждан было принято постановление Правительства Москвы от 4 августа 2009 года N 727-ПП "Об утверждении Положения о порядке содействия самозанятости безработных и иных категорий граждан и предоставления из бюджета города Москвы субсидий безработным гражданам". Субсидии на полное или частичное возмещение затрат по организации самозанятости предоставлялись отдельным категориям безработных граждан, включая инвалидов, имеющих показания к труду; одиноким и многодетным родителям, воспитывающим детей-инвалидов и др. При этом к приоритетным видам деятельности для трудоустройства этих категорий граждан относится и жилищно-коммунальная сфера*(67). В 2012 году в рамках реализации государственной программы Департамент труда и занятости города Москвы подготовил проект, предусматривающий меры по содействию трудоустройству незанятых инвалидов, родителей, воспитывающих детей-инвалидов, которые также могли быть реализованы в жилищно-коммунальной сфере. Представляется целесообразным реализовать данный проект путем принятия соответствующего нормативного правового акта.
Эта мера представляется своевременной и в связи с присоединением новых территорий к городу Москве, на которых до 1 июля 2012 года действовало постановление Правительства Московской области от 31 января 2012 года N 120/3 "Об утверждении Программы дополнительных мероприятий по содействию в трудоустройстве незанятых инвалидов, многодетных родителей, родителей, воспитывающих детей-инвалидов, на оборудованные (оснащенные) для них рабочие места в Московской области на 2012 год". Тем самым сохраняется гарантия трудоустройства для данной категории лиц.
3.2. Состояние законодательства в сфере религиозных отношений
В связи с обращением Патриарха Московского и всея Руси Кирилла о размещении в городе Москве 200 православных храмовых комплексов Правительством Москвы было выпущено распоряжение от 20 октября 2010 года N 2367-РП "Об обеспечении мероприятий по выбору земельных участков для проектирования и строительства православных храмовых комплексов на территории города Москвы". Москомархитектурой и префектурами административных округов города Москвы совместно с ДЗР было подобрано около 200 земельных участков в шаговой доступности для жителей соответствующих районов (максимальный расчетный радиус - 1 километр).
При проведении общественных слушаний выявлена недостаточная проработка норм Градостроительного кодекса города Москвы.
В связи с отсутствием единообразного толкования и применения статьи 68 ГрК Москвы и постановления Правительства Москвы от 30 декабря 2008 года N 1258-ПП "О порядке организации и проведения публичных слушаний при осуществлении градостроительной деятельности в городе Москве" в разных округах города Москвы (и даже в разных районах города в пределах одного административного округа) организаторами публичных слушаний выдвигаются различные требования к их проведению. При проведении публичных слушаний по вопросу размещения православных храмов по программе строительства 200 храмов возникли следующие вопросы и проблемы:
- при планировании строительства объекта на дворовой территории либо в пределах жилой застройки в большей степени затрагиваются права жителей этих дворов, микрорайонов (максимум кварталов). Обычно это не более 3-4 домов, число жителей которых составляет меньше 1-2% жителей всего района, имеющих право высказаться на публичных слушаниях. Таким образом, наиболее заинтересованные граждане оказываются в меньшинстве и их мнение не является решающим при принятии окончательного решения;
- процедура публичных слушаний состоит из 3 этапов: экспозиция, собрание и подача замечаний и предложений в недельный срок после проведения собрания. Получается, что один человек имеет возможность высказать свое мнение трижды, что зачастую в итоговом протоколе выдается как три мнения;
- нет определенности в вопросе о том, кто имеет право подавать замечания и предложения в семидневный срок после проведения собрания и имеет ли значение факт регистрации участников слушаний во время экспозиции или собрания. Позиция судов по соответствующим делам следующая: право принадлежит ранее зарегистрированным участникам слушаний. Данный вопрос имеет принципиальное значение, поскольку сотни подписей жителей, поданных в течение 7 дней после проведения собраний, не принимаются во внимание и не учитываются.
ГрК Москвы установлено, что участниками публичных слушаний являются:
1) жители города Москвы, имеющие место жительства или место работы на территории, в границах которой проводятся публичные слушания, и представители их объединений;
2) правообладатели земельных участков, объектов капитального строительства, жилых и нежилых помещений на территории, в границах которой проводятся публичные слушания;
3) депутаты муниципальных собраний муниципальных образований, на территории которых проводятся публичные слушания;
4) депутаты Думы.
При этом не закреплена обязанность подтверждения факта проживания или работы на данной территории, правообладания недвижимостью на ней. Это выливается в практику участия в публичных слушаниях жителей других районов, выдающих себя за надлежащих участников слушаний, без предъявления паспорта, трудового договора или свидетельства о праве собственности на недвижимое имущество, "профессиональные участники слушаний по храмам" кочуют из района в район, где проходят соответствующие слушания.
ГрК Москвы установлено, что "проекты, подлежащие обсуждению на публичных слушаниях, должны быть представлены на публичные слушания в полном объеме, за исключением материалов, содержащих сведения, отнесенные федеральным законодательством к категории ограниченного доступа". На практике встречаются случаи, когда у жителей помимо наименования планируемого к размещению объекта иной информации нет (площадь, этажность, наличие подземных этажей, парковок и пр.) и предлагаются примерные ориентиры и параметры.
В связи с изложенным представляется целесообразным уточнить соответствующие положения ГрК Москвы и постановления Правительства Москвы в части:
1) права участия в публичных слушаниях, которое должно быть у жителей территории, где планируется строительство объекта (локального порядка - микрорайон, квартал);
2) подсчета мнений только "уникальных" участников общественных слушаний по принципу "один участник - одно мнение" (это не относится к предложениям по проекту, выносящемуся на слушания);
3) документальной проверки обоснованности участия гражданина в публичных слушаниях;